3位村民超标建房我要免你的职
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2016年1月17日，湖南省衡阳市石鼓区角山乡三星村村主任刘吉华拿到了石鼓区法院“确认角山乡政府免去其村委会主任职务、指定他人代理行为违法”的一审判决书。法院判决主要产生两方面的法律效果：对于乡政府而言，其以文件形式将刘吉华免职的行为受到司法机关的否定性评价，被“确认违法”，但其行为效力并没有因为法院确认违法判决而当然失效；对于刘吉华而言，其诉讼主张得到法院间接性的肯定回应。
从程序意义上来讲，刘吉华胜诉了，那么从实体意义上来说，刘吉华能够实现他“官复原职”诉求吗？对这一问题的回答，需要我们在对衡阳角山乡政府免职村官事件作一简要回顾的基础上，结合我国相关法律规定和基层政权实践制度运作机理，作一深刻的法理学和社会学意义上的分析。
事件回顾
2014年6月23日，刘吉华以过60%的票数当选湖南省衡阳市石鼓区角山乡三星村村主任。这是他连续第六次当选该职务。当天，政府向其颁发了《湖南省村民委员会成员当选证》。然而，仅仅4个月后，刘吉华的村主任一职就告“暂停”。造成刘吉华被提议免职的原因是，三星村有3位村民建房超标，因而给予处罚。
对于乡党委、政府的处罚，刘吉华表示不服。
刘吉华认为自己很“委屈”——按照现行的管理办法，该村村民建房在符合条件、没有占用耕地的情况下，经所在村小组同意，由村委会报送到乡里的国土、规划部门及乡纪委审定，最后区政府同意后才可以建房。此后，乡政府会与建房人签订协议，并收取一定的保证金。一旦村民违规超面积建房，会予以处罚，并分类扣除保证金。作为村主任，他只有上报村民建房请求的份，没有执法权；因此而受到处分，他觉得很意外。
70多岁的老村主任刘华卯称，因为村主任是村民选出的，要免必须通过村民大会，由选民决定。
2015年10月，被逼无奈的刘吉华将衡阳市石鼓区角山乡政府诉至石鼓区法院，要求法院确认乡政府在未经法定程序免去其村主任职务的情况下、指定他人代行职权的行为违法。
2015年11月25日，石鼓区法院公开审理此案。角山乡副乡长贺仕栋出庭。
角山乡政府辩称，这一被诉的行为是乡政府的内部工作安排，具有不可诉性。因为这一行为是为了妥善安排角山乡的社会救助工作，不会对原告的权利义务产生实际影响，对外并不产生法律效力。同时，按照行政诉讼法第十三条规定，人事奖惩和任免等决定是排除在行政诉讼受案范围之外的。实际上对刘吉华职务身份作出处理的是角山乡党委，这是按照石鼓区委印发的《石鼓区关于控制违法建设工作“四个一律免职”的规定》，乡党委发文对乡政府、村委相关责任人员作出处理决定，而这一行为是建议，不是实质处理行为。
2016年1月13日，衡阳市石鼓区法院作出一审判决：确认角山乡政府在未经过法定程序免去刘吉华村委会主任职务的情况下，指定他人代理村委会主任的行为违法。
综合分析
乡政府败诉原因：村民有权行使自治权
邓州市人民法院法官朱小旭解释说，根据《村民委员会组织法》第二条的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。因此村委会只是一个村民自治的民间组织，不属于行政机关，不在国家机关序列内，其行为一般不受行政法的调整。只有当其履行法律法规授权的某些行政管理权或者协助政府行使某些行政权时才会受到行政法律的调整。对于其履行自治职责过程中的违法行为，应按照《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》等相关法律法规来处理。
中原工学院教师、宪政法学博士李晓光认为，村民委员会主任作为村民委员会的重要组成人员，在村民自治体系中处于领头羊的地位，其职权职责行使的好坏直接关系到村民自治制度设置初衷的实现程度，为此，《村民委员会组织法》第十一条规定，包括村民委员会主任在内的村民委员会组成人员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。为进一步保证村委会组成人员切实履行职责、防止村委会领导人员滥用职权，《村民委员会组织法》第十六条规定了罢免村委会组成人员的程序，“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。”
村民自治是地方自治的一种最基本形态，考虑到中央政权权威在基层的必要体现与村民自治的合理空间，《村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”为保证基本政权对村民自治的必要监督，《村民委员会组织法》第三十六条规定了基层政府对村民委员会、其成员的不适当行为进行监督，特别强调乡镇政府对村民自治事务的干预的行政内部救济机制。
李晓光说，通过梳理可以发现，村民自治不单单是一种自治方式，而且从制度设立初衷，就是作为农村基层民主实践的重要形态。村民的自治权，享有范围相当广泛，特别是作为村民自治重要核心的村民委员会成员的选举罢免，法律规定必须由村民自我行使，即便是作为执政党的共产党和代表中央权威的基层政权，也不得随意干预。
村委会主任只能由村民选举产生或选举罢免
李晓光说，乡党委、乡政府作为农村地区的基本政权单位，是贯彻中央权威意志的重要机构，其文件是地方政权开展工作的具体样态。乡党委的文件对于三星村村委主任刘吉华的免职处理只是提议，即“建议”。按照规范理论，党的文件一般只对党员产生直接约束效力，其效力的实现，还有待于具体权力机构的贯彻执行。按照《村民委员会组织法》，对三星村村委会主任的任免，乡党委的文件不行，乡政府的文件也不行，只能通过村民会议进行罢免。乡政府直接指定他人代理村主任职务的行为，违反了《村民委员会组织法》规定，显然不具有合法效力。
村民自治的完善与基层治理的和谐并轨仍需各方深入思考
浙江博方律师事务所律师杨鹏认为，败诉后角山乡政府应当履行人民法院的生效判决所确定的义务。若其未能履行，则经权利人申请，人民法院可将角山乡政府拒绝履行的情况予以公告；也可以向监察机关或者角山乡政府的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；同时拒不履行人民法院生效判决，社会影响恶劣的，可以对角山乡政府直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
一审法院判决确认乡政府未经法定程序免职刘吉华的行为违法，意味着乡政府的免职行为得到司法机关否定性评价，同时也仅仅意味着一种司法否定性评价，这是司法在面对政党和政府权威时表现的一种不得不作出的“谦益”态度。那么，究竟刘吉华能够继续担任村委会主任吗？如果乡政府免职刘吉华的行为违法，那么，什么才是免去刘吉华职务的法定程序呢？李晓光认为，通过上述分析，答案不言自明，无论是乡党委还是乡政府，都不能当然免去刘吉华的职务，村委会主任是由村民选举产生，其罢免也是村民的选择，乡政府不能越俎代庖。当然，村民自治不是孤立的自治形态，村民自治也要纳入整个国家治理体系范畴，村委会的组成人员，需要得到基层政权机关的承认，只不过这种承认从法律层面看，是一种确认效果。
李晓光说，实际上，类似的基层政权与村民自治的冲突，在实践中并不鲜见，其良好的解决，往往依靠基层党政机关对司法权力的绝对尊重，然而，一旦党政机关基于某种理由，不充分执行司法判决，司法判决的效果就会大打折扣。当然，作为基层政权的党政机构，肩负着贯彻中央各种政策目标的重要使命，必须保证中央命令在基层执行实效的“最后一公里”。因此，基层政权在面对“村民自治”这种地方基层民主自治形态时，也要保持必要的执行力，显然，仅仅指导是不够的。同时，也不能因为村民自治与基层政权之间的冲突和不和谐，而试图改变或者削弱村民自我管理、自我教育、自我服务的治理形态。村民自治的完善与基层治理的和谐，需要立法者的睿智思考、司法机关的切实维护与基层党政机关的行政智慧。
中国乡村发现网转自：河南法制报
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