关于胡锦兰户自留山责任山纠纷的调查报告
2018年6月12日，浙江省仙居县林业局接到县信访局关于官路镇北岙村胡锦兰户自留山、责任山争议事项的《领导批示信访事项交办函》（仙信交办〔2018〕84号），立即组织了对官路镇北岙村胡锦兰户自留山、责任山争议情况进行调查，现将调查情况报告如下。
一、胡锦兰家庭基本情况
上世纪八十年代初林业“三定”时，浙江省仙居县官路镇北岙村王森枝一家有父亲、夫妻和三子一女。王森枝的大儿子王光金在本集体经济组织已经成家分立，本户有父亲、夫妻、二儿子王光进、小儿子王光林、女儿王菊仙6个人口，分得西龙坑、日山、长老水库3宗自留山（已登记发证）和王茶坑、龙田背、王茶园3宗责任山（未登记发证）。此后，二儿子王光进外迁（入赘本镇坑口垟村）、女儿王菊仙出嫁、王森枝及其父亲王山陈亡故，小儿子王光林娶妻并生二女一子。2006年全县开展山林二轮承包、换发林权证时，以王森枝之妻胡锦兰为新户主登记发证（自留山）。
二、一二审法院裁定结论一致，但理由不同
2007年，因胡锦兰采伐树木，与小儿子王光林发生争议。
2008年8月，胡锦兰和儿子王光进、女儿王菊仙3人共同向仙居县人民法院起诉，请求确认胡锦兰占本户六块山林的二分之一，王光进、王菊仙、王光林各占六分之一份额。他们认为，分山时全家6个人口，应当按当时人口分享自留山和责任山份额；王森枝及其父王山陈的份额由胡锦兰继承。2008年11月21日，仙居县人民法院认为，根据森林法（第十七条）的规定，此案系个人之间发生的林木所有权和林地使用权争议，应先由当地县级或者乡级人民政府依法处理；裁定驳回起诉。
胡锦兰等原告不服，向台州市中级人民法院上诉。上诉称，本案不是个人之间的林木所有权和林地使用权争议，而是同一家庭内部的成员分家析产引发的承包权争议，其实质是农业承包合同纠纷，根据最高人民法院关于民事诉讼案由的规定，人民法院应当立案受理；请求撤销一审裁定，支持上诉人的诉讼请求。2009年1月21日，台州市中级人民法院认为，上诉人起诉要求确认各自的份额，属于森林法第三条规定的“个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权”的确权行为，应由县人民政府确认，遂作出终审裁定，驳回上诉。
三、山林办的工作
2009年3月2日，胡锦兰以自己一个人的名义委托律师（儿子王光进、女儿王菊仙没有参与），根据法院的裁定，向县人民政府提出确认王光林自留山责任山六分之一份额的申请。
仙居县人民政府处理山林纠纷办公室（简称山林办）接待了该律师。山林办认为，自留山和责任山都是以家庭经营为基础，政府只确权到户，不确权到人（除非该户只有1人）；如同农户的宅基地使用证、耕地的土地承包证，都是以户为单位确权发证，为具有本集体经济组织成员身份的全体家庭成员共享。县政府颁发的林权证已经确权给胡锦兰户，理所当然的为该户的全体家庭成员共同所有。而户内的家庭成员是动态的，只有“现任”的家庭成员（包括胡锦兰和她的小儿子王光林及其妻子儿女），才可享有使用权；王光进、王菊兰已经不是该户的家庭成员，不享有此林地使用权。各方对林权证确权并无异议，争议的是山林经营收益分配问题，更不属森林法第十七条所谓的个人之间的林木所有权和林地使用权争议，应属民事纠纷，人民政府可以调解，调解不成的还是应由法院受理解决。
山林办工作人员与胡锦兰的委托律师充分交流了看法以后，律师认可了山林办的分析。之后，胡锦兰及其律师没有再来访了，这件事也就平息了下来。
想不到，九年后的今年4月份，胡锦兰同儿子王光进作为“报告人”（女儿王菊仙没有参与），委托律师（不是9年前的原委托律师）持2018年3月23日胡锦兰、王光进《关于要求确认山林权属的报告》，到信访局上访；信访局的一位工作人员与山林办联系后，该律师即来山林办问询。《报告》的请求事项有了变化，不再是要求确认其小儿子王光林自留山责任山的六分之一份额。变为：一、请求确认两报告人对位于北岙村西龙坑、日山、长老水库的自留山三块及位于北岙村王茶坑、龙田背、王茶园的责任山三块享有共有权。二、请求确认两报告人对上述山林享有使用、管理、收益的权力。
该律师在与山林办工作人员交流探讨有关政策法规条文的解读后，表示再去向法院等方面咨询联系，如有必要还是要向政府申请解决。
至今2个月了，报告人胡锦兰、王光进及其所委托的律师再无与山林办联系。直到6月12日，仙居县林业局接到县信访局《领导批示信访事项交办函》。
四、调查意见
（一）根据政策法规规定，我们认为：
1、自留山以户为单位分配，胡锦兰全户家庭成员，即胡锦兰本人及同户的王光林夫妻子女，对西龙坑、日山、长老水库的3宗自留山享有使用权；王光进已不属于胡锦兰户的家庭成员，不享有上述自留山使用权。
2、责任山以户为单位承包经营，胡锦兰户王茶坑、龙田背、王茶园3宗责任山的承包经营权，属胡锦兰全户所有；王光进户口迁出了也就失去了经营权。如发生承包经营权争议，可根据《农村土地承包法》第五十一条的规定，当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡镇人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。
3、林木所有权随着林地的经营使用权而存在，县人民政府从未单独对林木所有权进行确权登记和颁发证书。根据继承法等有关规定，公民经营林地所产生的林木等林产品，属于个人财产。个人财产的分割、处置和继承纠纷，似属民事纠纷，镇、村组织可以调解，当事人不愿协商或调解不成的，可以向人民法院起诉。
（二）为了胡锦兰家庭和睦和社会的和谐稳定，根据县领导6月7日“做好工作”的批示精神，建议县林业局与官路镇政府一起，主动与争议各方联系，召集调解座谈会，向他们耐心讲解自留山和责任山的有关政策规定，认真细致地做好调解工作，争取在政府层面平息他们的纠纷；如确实无法调解，引导当事人通过法律途径解决。
调查人：王明生 郑永祥
2018年6月20日
（作者单位：浙江省仙居县林业局）
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附：自留山和责任山的基本政策：
改革开放以来，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山……”（宪法第八条语）。
上世纪八十年代初，农村集体经济组织（村、组或自然村）以本集体经济组织的农户为单位，划分（承包）自留山和责任山。农户的家庭成员为本家庭中属于本集体经济组织的成员。家庭成员是动态的，因生死、嫁娶、外迁等，家庭成员经常发生变化，所以农户的家庭成员，不能以划分自留山、责任山时的人口确定，应为本集体经济组织中本户的“现任”成员。
（一）自留山的基本政策。1981年3月8日，中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》：“划给社员自留山（或荒沙荒滩），由社员植树种草，长期使用。”1981年10月12日，中共浙江省委、浙江省人民政府《关于稳定山权林权和落实林业生产责任制若干问题的规定》（省委〔1981〕64号）：“社员的自留山和植树地段，其山权、地权属集体所有，归社员长期使用。不准出租，不准转让，不准买卖，迁居、婚娶不准随带。……自留山和植树地段划定后，生不增、死不减，长期不变。……由县（市）人民政府发给使用证。”
2016年，我局为自留山使用权变更问题向浙江省林业厅请示。10月11日，浙江省林业厅作出《关于林权变更登记有关问题的答复》（浙林办便〔2016〕417号）：“集体经济组织是集体土地的所有权人。……只有本集体经济组织成员，才能享有自留山使用权。”
只要本集体经济组织的农户存在，自留山一律不动。全户消失了，集体可以收回自留山。2006年5月18日，中共仙居县委、仙居县人民政府《关于认真做好延长山林承包期工作的通知》（仙县委发〔2006〕30号）：“农户全家户口迁出本集体经济组织的……。集体经济组织可以在处理好其经营成果的补偿后，收回自留山使用权。全户死亡的，其继承人可以根据《继承法》的有关规定继承其自留山经营成果；继承人户口在本集体经济组织的，可以继续经营死者的自留山。”
（二）责任山的基本政策。责任山是由集体经济组织（村或组等）将本集体所有的山林通过家庭承包，由农户经营。主要特征是：山权属于集体，以农户为经营单位，有一定的承包期，集体与农户通过承包合同规定权利义务关系。根据农村土地承包法的规定，县级以上地方人民政府向承包方颁发《林权证》，确认土地承包经营权。
2006年，根据省里的统一部署，中共仙居县委、县人民政府发出《关于认真做好延长山林承包期工作的通知》（仙县委发〔2006〕30号），开展了延长山林承包期工作，承包期一律延长到2055年12月31日。对全户消失了，且承包期已满的，集体经济组织在处理好林木权益后可以收回责任山。
2003年《农村土地承包法》颁布实施后，农户的责任山受该法规范。该法第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。 当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”
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