——以县令丞行政权责为中心的考察
摘要：地方行政权责关系作为横向权力的分配及运作问题，是政治研究的核心问题之一。秦代地方政务文书出土为展开考察实践运作的权责关系提供空间。从日常行政与法律的视角审视，秦代县令丞的行政职权大致分为法律授权、自主以及两者兼有三种；行政责任分为自负责任与连坐责任，均有法律依据。秦代通过法律规范地方行政权责，调整权责关系，追求权责一致，不过实践运作出现五种权责背离情况：权责的法律制度安排非对称、法律规定责任的僵化、消极责任的问责幅度过大、同体问责严重干扰行政执行、权责关系的皇帝导向引发的背离。究其根本，秦代地方行政权责关系问题实为传统地方行政与国家法治的矛盾问题一种表现。
关键词：秦代；地方；行政职权；行政责任；权责关系
行政权力的分配及运作问题是政治研究的核心问题，大致可从纵向与横向两方面进行讨论。纵向方面体现为中央与地方关系问题，笔者曾专文探讨。横向方面则体现为行政权责关系问题，本文拟结合法律文本与日常政务运行实践进行考察，主要依据的材料是出土秦简法律、政务文书。过去关于秦代行政权责，法律通史性著作有些相关论述，主要侧重从法律文本角度单个考察官吏的行政权力或责任，从政务文书出发探讨官吏的行政问责及处罚。其中针对性探讨成果较少，尤其极少有关秦代行政权责关系的综合讨论。故此抛砖引玉，备请赐教。
县令丞的行政职权
传世文献所载秦代县令丞的情况很少，过去研究大多秦汉兼述，据汉承秦制，以汉推秦，重在讨论县令丞职掌，很少对职权进行系统论述，职掌指主管的事务，对象是事，体现的是人与事之关系；职权指主管特定事务所固有的权力，对象是人，体现的是人与人之关系，两者性质不同。睡虎地秦简所见不少有关县令丞的行政职权的法律规定，最引人注意的是县丞的职权远比史书记载的要多。近年随着里耶、岳麓秦简大量刊布，丰富的县级法律规定与实际行政运作记录，可系统探讨秦代县令丞的行政职权问题。
（一）法律授权的行政职权
处罚权。处罚权指县令丞对违反法律或行政规范的机构或吏员进行依法制裁的权力，有三种情况：一是违反国家法律的处罚。岳麓秦简癸、琐相移谋购案：州陵县守绾、丞越根据捕人“相移”等违法，判定癸、琐等赎黥。与《秦律杂抄》38号捕盗律相关：把所捕的人移交他人，借以骗取爵位的，处以耐刑。又8-755+756+757+758：迁陵县丞据司空厌等违反“徒隶不田”法令，处罚司空厌等“耐为司寇”。二是违反郡守颁布行政规范的处罚。《语书》4-8号：县令丞发觉吏民犯法，应检举处罪。又16-5/16-6载洞庭郡太守规定：运输工作先由乘城卒、隶臣妾等人来做，农忙时节不要发动百姓去做。同时授予县令丞行使处罚权：若有发动百姓的情况，县马上依法论罪。 三是违反县令丞颁布行政规范的处罚。8-64+8-2010载：县廷下令尉、少内上报“应书”到县廷，但皆有违规而被坐罪。
监督权。行政监督有广、狭义之分，广义行政监督指对国家行政机关和工作人员的一切行政活动进行监督；狭义行政监督指行政机关的内部监督、工作监督。这里探讨的是狭义监督。县令丞的监督权主要体现在：一是对违法行为的监察。《秦律杂抄》11-15号：规定军中禀食违法，县令丞等没有察觉，各罚赀一甲。《语书》4-7号也规定：吏民犯法，县令丞没有检举或不知道，是大罪。二是对财务的监督，主要有三种情况：一是监督财务收支运营。岳麓秦简1251+1254仓律曰：县官县料出入必平，禀禾美恶相杂，大输令丞视，令史、官啬夫视平；稍禀，令令史视平，不从令，赀一甲。县官，里耶秦简8-461载秦统一后公室更名曰县官,公室指君主之家，统一后的县官则指国家。律条表明国有财物大量输出，县令丞予以监视；若小量输出，则令史进行监视。不过更常见令史监督财物的出入，如岳麓秦简1265关市律曰：县官有卖买也，必令令史监，不从令者，赀一甲。里耶秦简记载诸多此律的适用实践：如8-1055+8-1579“库建、佐般出卖祠余彻脯……令史监”。还有监督县各机构财物的支出，见表1。仓、司空、田官、乡等发放口粮，田官出粮食，少内支出购赏金等皆由令史监督。二是核验新旧交接财务。《效律》17-18号县属官啬夫新旧交接，县令有权对账务账目进行核验，没有核验承担连带责任。三是核查财务计账。县属机构对财物进行计账后，县令丞还要核查计账，如8-164+8-1475少内武敢言之：上计……谒告迁陵将计丞上校。将是监率之义，将计丞即是监率上计的县丞。校是核查的意思。本简是迁陵少内上计，请县丞核查计账。
确认权。确认权是行政主体对业已存在的、客观的行政法律关系加以明确的权力。县令丞行政确认权主要是针对县内财物数量的确认，如《仓律》21号对仓收入粮食数量的确认：谷物入仓，每万石相隔开，设置仓门，县啬夫（县令）或丞等共同封缄。封缄目的是确认每处粮食数量为万石。再《仓律》29号仓支出粮食的数量也要县令丞确认：谷物、刍稾出尽的时候，向县令丞上报多余和不足的数量，若未出尽而数额已足，同样报告县令丞，由县令丞一起将仓封缄。此外，《金布律》64号县令丞对官府收受金钱的数量进行确认：官府收入钱币，以一千钱装为一畚，用其令丞的印封缄。
人事任免权。县令丞的人事任免权行使主要有：一，对下属官啬夫、佐、史等群官属的任免。岳麓秦简1272+1245置吏律曰：县除有秩吏，各除其县中。其欲除它县人及有谒置人为县令、都官长、丞、尉、有秩吏，能任者，许之。这是针对县中有秩吏的除用规定。对于县令丞除用官啬夫等官吏的规定，《内史杂》189号：官啬夫免，□□□□□□□其官亟置啬夫。过二月弗置啬夫，令丞为不从令。《置吏律》157-158号：县、都官、十二郡免除吏及佐、群官属。又《法律答问》144号“郡县除佐”谈到县除用官佐。对此岳麓秦简1396+1367《置吏律》规定更为详细：县除小佐毋（无）秩者，各除其县中，皆择除不更以下到士五史者为佐，不足，益除君子子、大夫子、小爵及公卒、士五子年十八岁以上备员，其新黔首勿强，年过六十者勿以为佐。人属弟、人复子欲为佐吏。其中对所除用小佐的地域、爵位、年龄等作出规定。二、官啬夫不在，县令丞为官机构任命守官。《置吏律》161号：官啬夫节不存，令君子毋害者若令史守官，毋令官佐、史守。又《内史杂》190号：苑啬夫不存，县为置守，如厩律。单独对县任命苑守啬夫作出规定。
军事指挥权。县令具有对全县军队的指挥权，张家山汉简《二年律令·捕律》：群盗杀伤人、贼杀伤人、强盗，即发县、道，县、道亟为发吏徒足以追之，尉分将，令兼将……以穷追捕之。整理小组注释：“兼将，统一率领。” 出现群盗、贼杀伤人，县尉分部率领，县令统一率兵追讨。
（二）法律之外的自主职权
规范权是行政主体指定和公布行政规范的职权。秦代县令丞颁布的行政规范有廷令、诏、廷书等。廷令有8-769廷下令书……，8-1797廷令。诏有8-138+8-174+8-522+8-523迁陵守丞敦狐为令史更行庙诏。秦统一过后，诏改为皇帝之令的专称，8-461载“以王令曰以皇帝诏”。廷书是县廷所颁布的行政规范文书，如8-173：廷书曰令史操律令诣廷雠。
（三）法律授权与自主兼有的职权
大部分县政务的裁决权是法律授权，县令丞裁决的意见是以律从事，只有极少数自主裁决。表2为司空、尉、亭、库、乡等向县廷的政务申告及裁决，裁决者主要是县丞，与县丞主文书有关。
县令丞对下属机构所申告政务的裁决方式主要有：一，卻之，即不批准。批准与否体现县丞的行政裁决自主性。二，获批准，县令、丞作出具体的裁决意见，主要有两种：以律令从事和针对具体情况作出自主裁决。如表中“偿钱”案：令佐华自诉“以前所养大隶臣竖欠华补钱五百，现在竖获赐购赏钱一千一百五十二，应令竖出五百钱偿债。”迁陵守丞（代理县丞）自主裁决：“经讯问如华所诉，竖的购赏钱当初应给华”。
除以上主要职权外，县令丞还有断狱及奏谳权、向上级汇报工作的职权等，如《岳麓书院藏秦简(三)》和张家山汉简《奏谳书》提供众多县令丞断狱及奏谳的案例，里耶秦简有不少迁陵县向洞庭郡汇报工作的记录，兹不赘述。
县令丞的行政责任
以行政理论而言，拥有一定的职权就要承担相应大小的责任。现代行政学将责任分为积极责任和消极责任，积极责任或称“负责”，多在职责、义务上使用；消极责任或称“问责”，多在对行为做出解释和对行为进行追究和惩罚上使用。秦代县令丞承担的行政责任是消极责任，指行政主体及执行公务者因实施行政行为违法而承担否定性法律后果。《语书》10-13号总体上对官吏承担否定性法律责任有所说明：“恶吏不明法律令，不智事，不廉絜，毋以佐上，緰随疾事……故如此者不可不为罚。”明确强调官吏不做好本职工作，违反法律法规，必然承担罪责。具体而言，县令丞承担的行政责任主要有两种：一、因本人实施行政行为违法而自负责任；二、因下属机构或人员实施行政行为违法而承担连坐责任。
（一）自负责任
地方性法规规定的责任。郡守颁布的地方性法规对县令丞实施行政违法行为而承担责任作出规定，《语书》1-8号规定：县令丞不知道吏民犯法行为或发现吏民犯法行为而不检举，是犯大罪，要被论处。县令丞具有监督下属的权力，同时也承担监督的责任，未发现或发现而不检举均是监督不力的表现，须承担处罚的法律后果。
国家法律规定的责任。国家法律有不少县令丞因本人未履行相应职权而被追究责任的规定，涉及县令丞执行处罚权、人事任免权等违法而追究责任。如执行处罚权违法，《秦律十八种·效》174-175号：禾、刍稾积，有赢、不备而匿弗谒……大啬夫、丞智而弗罪，以平罪人律论之，有与主者共赏不备。规定大啬夫（县令）、县丞知道违法行为而不加处罚，则行使处罚权不力，县令丞处以与罪犯同等罪责。县令丞执行人事任免权违法而承担责任，《内史杂》189号：官啬夫免……过二月弗置啬夫，令丞为不从令。规定官啬夫免职，县令丞超过规定时间未任命新啬夫，承担“不从令”罪责。8-1890载：不从令，赀二甲。
（二）连坐责任
1.郡守颁布地方性法规所见县令丞的连坐责任。《语书》5-8号：对于本县吏民犯法，县令丞知而不检举、论罪……南郡太守府派人案查，发现、举劾不从法令的人，以法律论罪，所在县的令丞承担连坐罪责。
2.国家法律所见县令丞的连坐责任。睡虎地和岳麓秦简提供很多材料，见表3。
表中律条规定县官啬夫、仓、乡、尉及其下属、司马违法，县令丞承担连坐责任。若县令丞按规定执行本职权，下属违法，不承担连坐责任，如《效律》17-18号：官啬夫免，县令令人效其官，官啬夫坐效以赀，大啬夫及丞除。
（三）县令丞承担责任的实例分析
国家法律文本及地方性法规中县令丞承担责任及处罚的规定在实际执行中情况如何？里耶、岳麓秦简和张家山汉简发现几则案例，可作分析。
里耶秦简所见实例。8-754+8-1007载县丞昌因处罚乡啬夫渠、乡史获不符合法律的规定而被追究责任，属本人行使处罚权不当而承担责任。又7-304：廿八年迁陵隶臣妾及黔首居赀赎责作官府课……令拔、丞昌、守丞膻之、仓武、令史上、上逐除，仓佐尚、司空长、史□当坐。”此洞庭郡考核迁陵县仓、司空管理的“隶臣妾及黔首居赀赎责作官府课”，正印证《语书》“且课县官”的实际执行。郡考课迁陵县仓与司空，县令拔、丞昌、守丞膻之均牵连其中，若执行职权不当应承担连坐责任，但是过错在“仓佐尚、司空长、史□”，县令丞无过失，故而免责。
岳麓秦简所见实例。岳麓秦简《为狱等状四种》案例六“暨过误失坐官案”，记录县丞暨本人违法而追究责任和因下属违法而承担连坐责任，于振波与史达先生先后对暨的“八劾”作统计列表。正如暨自言共八次被追责主要是自己工作失误和承担他官违法的连坐责任。故而暨曾申辩：“不幸过误失，坐官弗得，非敢端犯法令”，强调这两点被问责因素。“坐官弗得”则为进一步区分出“八劾”中第五、六、七是为“坐官”。
张家山汉简所见实例。张家山汉简《奏谳书》载秦始皇时攸县利乡反叛，攸县令命令令史率领吏卒追击，反盗杀义等，所率领的吏卒败逃。法律规定败逃者当被捕，但皆未捕得。县令因本人行使领导指挥军事权违法，以“儋乏不鬬”罪处罚。
权责关系
（一）权责一致是秦代县级行政追求的目标
行政学理论范畴下“权责一致”是对权力和责任的应然描述。法家思想是秦代治国的主导思想，法家主张官吏的权责相一致，如《韩非子·主道》曰：君以其言授其事，事以责其功。功当其事，事当其言，则赏；功不当其事，事不当其言，则诛。强调君主授予官吏职权则相应要求正当行使其职权，并取得相应成效，否则官吏应被问责。
秦代“明法度，定律令”，官府有本机构使用的相关法律，《内史杂》曰：县各告都官在其县者，写其官之用律。法律对各机构及人员的职权与责任均有相关规定，以县令丞为例，其处罚权、监督权、确认权、人事任免权、裁决权等和因违法所承担的自负责任、连坐责任等，法律都作出较为具体的规定。以法律为依据，秦代努力追究规则制度上的权责一致。首先，要求官吏熟练掌握及使用法律。《语书》9-10号：凡良吏明法律令，事无不能殹……恶吏不明法律令，不智事。明确掌握法律成为判定官吏良与恶的首要标准。
其次，要求官吏宣传法律，令吏民皆知法。《商君书·定分》曰：诸官吏及民有问法令之所谓也于主法令之吏，皆各以其故所欲问之法令明告之……主法令之吏不告，及之罪，而法令之所谓也，皆以吏民之所问法令之罪，各罪主法令之吏。要求吏民有问法律者，官吏必须明告之，不然以吏民所问法律论处主法令的官吏。郡守颁布地方性法规中也要求宣传法律法规，《语书》4-5号记有南郡守腾规定：故腾为是而修法律令、田令及为闲私方而下之，令吏明布，令吏民皆明智之，毋巨于罪。
其三，严格执行法律，不执行者处以重罪。《商君书·赏刑》曰：守法守职之吏，有不行王法者，罪死不赦，刑及三族。这是“重罪去刑”思想。前引“暨过误失坐官案”江陵县丞暨时隔不到半年却因违法受到8次处罚，法律执行之严密可以管见。
（二）权责背离及其五种情况
秦代虽然从规则制度和实践中都极力追求权责一致，但实践运作并不理想。当时权责出现背离问题，主要有五种情况：
1.从法律制度安排上看，权力与责任非对称。责任全部为法律规定，而权力只部分是法律授权，还有一些权力游离法律之外。如县令丞行政规范权、自主裁决权等都不在法律规定之中，导致这些权力的行使无对应法律责任的承担，权力与责任不对称。
2.以法律规定全部责任，责任承担僵化导致权责背离。法律规定全部责任，官吏承担的责任是相对固定的规则，规则之外无其他责任的存在，只要按律行事，不触犯固定的责任规则，便不承担责任，这便是所谓“无过便是功”。这种僵化的责任承担导致权责关系不是权力与责任的关系，实质是权力与规则的关系。由此出现两种问题：一、规则中的责任僵化，而规则之外的权力游离法律责任之外，出现权责背离；二、同是规则中的权力与责任，两者的僵化虽使行使权力者清楚权力的界限与违法的责任，本身成为官吏消极行使权力、规避责任的衡量标尺。
3.行政责任以消极责任为主，问责幅度过大，处罚程度过强，对权力的行使产生消极影响。一、从县令丞承担责任看，以消极责任为主，只停留在如何制约权力之上，对权力的行使产生消极影响。二、问责幅度过大。县令丞不仅为自己违法承担责任，还为下属违法承担连坐责任。责任承担幅度太大，才会出现江陵县丞暨受到8次处罚的不正常现象。如此迫使县令丞在行政上自然重在通过加强监督，实现如何规避责任，出现监督的刚性化，而相应地忽视对县的正常治理。秦二世时期，李斯上献“督责之术”与此问责幅度过大是有关联的。三、追究责任的处罚程度过强，这是受到“重罪去刑”思想的影响。
4.从连坐责任的承担上看，权力行使主体与责任追究主体的一体性（同体问责）按内涵，问责可分为同体问责与异体问责。同体问责指政府对官员的问责或政府系统内部上级对下级的问责；异体问责指权力机关、社会公众等对政府及官员的问责。官官相护，严重干扰行政问责的执行。秦代实行垂直问责，即政府系统内上级对下级问责，问责主体与权力行使主体具有一体性，问责的第三方主体缺位。加之上级对下级的违法行为承担连坐责任，行使权力、承担连坐责任与问责的主体都是同一个上级，必然出现隐瞒下级违法行为以规避自己连坐责任的情况，行政问责的执行大打折扣。以县级行政系统为例，县令丞对下属行使权力，并对下属的违法行为进行问责，同时也承担下属违法的连坐责任，直接导致县令丞在某种程度上对下属的违法行为予以包庇，干扰行政问责的执行。张家山《奏谳书》记载县令为规避连坐责任，隐瞒下属的违法，“欲纵勿论”。
5.权责关系的皇帝导向引发的背离。秦代官僚制实行层级授权与负责原则，皇帝是权力的顶点，集天下权力于一身，同时也是责任的终极。当时认为皇帝的权力操纵天下之事，如泰山刻石辞：皇帝躬圣，既平天下，不懈于治。夙兴夜寐，建设长利，专隆教诲。训经宣达，远近毕理，咸承圣志。琅邪台刻石文：应时动事，是维皇帝。匡饬异俗，陵水经地。忧恤黔首，朝夕不懈。除疑定法，咸知所辟。《皇帝既平天下，又治天下。远近毕理、端平法度、万事大毕，匡饬异俗、除疑定法等都是皇帝所为，皇帝是为天下权力的化身。与此相应，皇帝承担天下的责任，是为责任的最终导向。天下治乱，皇帝承担不可推卸的责任，这在汉时体现明显，如“文帝诏曰：朕获保宗庙……天下治乱，在予一人。”由此推知，秦代皇帝也是集天下责任于一身。
权责关系的皇帝导向引发权责背离的两种现象：一是皇帝的责任谁来追究，即最终问责主体缺位，这就是专制政体导致的弊端；二是皇帝承担天下的责任，往往通过“大赦”方式推卸责任，由此相应地免除下级违法者本应承担的责任，导致责任在一定程度上的缺失，问责效力减弱。如最近出土秦二世大赦的官府文告：“元年与黔首更始，尽为解除流罪，今皆已下矣，朕将自抚天下。”
结语
审视秦代地方日常行政的权责关系，不能仅以单纯行政的视角，还应纳入法治的视野。总括而言，秦代地方行政的权责关系问题是传统地方行政与国家法治的矛盾问题的一种表现。秦代以法治国，贯彻律令行政，中央推行法治原则，“明法度，定律令”，主张“事皆决于法”；地方强调以律令行政为准绳，律令是地方行政运作的常见依据。故此，秦代力求以法律规范地方行政权责及调整权责关系，追求权责一致。为达此目标，秦代地方行政职权追求普遍的法律授权，行政责任则全部为法律作出规定。但是，在行政实践运作中，权责关系还是出现五种权责背离情况，值得反思。
究其根本，秦代地方行政权责背离实为传统地方行政与国家法治相冲突的表现：一、地方传统行政层级制与法治的冲突。法治要求地方行政权责关系由法律制度调整，超越由单纯行政调整框架下的任意伸缩性，避免权力与责任配置的不合理现象，保障权责一致。由此地方行政权责关系超越行政层级、职级关系，体现为法律关系。但是秦代地方传统行政管理体制还是刚性的纵向行政层级制，上级行政权力的过分扩张与渗透，突出体现为连坐责任的承担迫使上级对下级行政实行全景式监督模式。二、“重刑”行政指导思想失误，重在行政处罚，过分强调消极责任，违背法治视野下行政权责的统一。三、行政权分配上人治与法治的矛盾。秦代传统行政本质上还是实行人治，皇帝个人拥有最高权力，自此以下层级授权与分权，行政权力体现任意性，如县令丞的自主裁决权等是为个人权力任意性的一种体现。这与法治所要求行政权来源于法律授权相冲突。四、国家法律制度对地方行政立法的缺位。立法是法治的逻辑起点。秦代“法令由一统”，国家统一制定法律，但国家法律制度对地方立法的规定空白。然而传统行政下地方可颁布地方性法规（包括行政规范），这种权力呈现很大任意性，并脱离相关法律责任的承担，致使地方行政权责裂现不一致。
基金项目：国家社会科学基金青年项目（16CZS029）
作者简介：吴方基，历史学博士，广东嘉应学院政法学院讲师，江西师范大学海昏侯历史文化研究中心兼职研究员。（广东 梅州，514015）
原载《求索》2017年第4期
中国乡村发现网转自：微信号 求索杂志
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