20世纪80年代，在减轻农民负担的背景下，法律和政策对农民个体的权利过多强调、对集体经济组织的权利在一定程度上忽略甚至漠视。后来农民个体权利的建构与保护初见成效，“三农”问题却并没有得到根本解决。被虚置的集体土地所有权、几近空壳化的集体经济根本无力承担农村公共产品和公共服务供给，无法提供农民普遍、持续增收的动力，有些地方甚至连基本的社会保障都难以维持。集体财产权制度保护的缺失加剧了村民的原子化，村民的原子化与小农社会化的张力使农民越来越丧失合作的意愿与能力，在一些地方农民持续、高效增收的目标几乎徒具宣示的意义。若集体经济组织再失去组织合作的经济基础和法权基础，将会导致村庄治理陷入结构性混乱，直接影响新农村建设。农村集体经济的有效实现若脱离法律权利之实现，其目标就将遥不可及。农村集体经济主体法律权利实现的主要内容是作为私权主体的集体经济组织所享有的农地权利得以回归，集体成员所享有的农地成员权得到有效行使，以及以此为基础重构农村集体经济有效实现的法律制度体系。
1.建构农村集体经济有效实现的主体制度。明确集体经济权利的行使主体，是集体经济得以有效实现的逻辑起点。农村集体经济的有效实现离不开集体经济组织，就具体制度而言，应当真正实现村委会与集体经济组织的职能分立，保障集体经济组织独立的法人地位。我国《村民委员会组织法》第五条第三款规定村委会对本集体的财产享有管理权，但实际上在大部分地区，由于集体经济组织缺失，村委会代行了集体土地所有权主体的职能。集体所承载的行政负担淡化了其私权属性，当村集体更多地为完成行政社会性职能时，其所有者的角色就当然为公法所吞没。如何建立务实有效的集体经济组织并使其行使经济职能，使其脱离长期以来背负的政治职能，已成为农地立法不得不直面的问题。集体经济组织与村委会在实际运作中职能交叉、法律人格不清，导致农村社会成为矛盾的多发地带，甚至影响到农村经济体制改革的进一步深化，因此，对两者准确定性、重构职能成为当务之急。《村民委员会组织法》修订时应将村委会定性为村民自治、协助基层政权、监督集体资产运营的组织，将其具体经营管理集体资产的职能剥离出去。此外，应另行制定《农村集体经济组织条例》，将集体经济组织定位为自主经营、自负盈亏、独立核算的法人，使其成为真正的集体土地所有权主体。
2.对集体土地权利和农地成员权的内容进行充实并合理配置。我国《物权法》第59条第一款规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”该规定虽然提出了“成员集体所有”的概念，但对成员权的法律性质和内涵未予界定和规范。《物权法》修订时应尊重和保证集体经济组织的土地权利实现，以村委会的监督权和集体成员的成员权特别是农地成员权来制约和监督集体经济组织土地权利的行使。在对村委会进行职能重构时，应赋予其监督集体资产特别是集体土地资产运营的权利，借助现有的村民自治制度框架，将村民自治制度与集体土地权益保障进行有效的对接，在村民自治的框架内解决对集体经济组织行使集体土地所有权的监督问题。在集体成员农地成员权的制度建构中，应明确实体和程序两个方面的权利：实体性权利包括集体土地承包经营权、集体土地居住权、申请和使用集体建设用地的权利、征地补偿款分配权，程序性权利包括参与涉及农地的集体事务的权利（知情权、表决权和监督权）。通过农地成员权的建构，可以从实体和程序两个方面构筑起对集体经济组织特别是其领导人员的法律制约与监督机制。
3.对集体经济组织享有的集体土地所有权进行私权层面的制度完善。财产权对农村集体经济的有效实现极为重要。当前，土地仍是农民集体最重要的财产权载体，而目前集体土地所有权权属登记工作推行不力，确权工作滞后，难以满足农民和集体经济组织的意愿，更无法防御公权力对农民土地权利的侵蚀，因此，必须加强对集体土地所有权的登记、颁证等确权工作，依法确立集体经济组织所享有的集体土地所有权的支配范围。同时，在农业税取消后，农村集体经济的收入渠道应当随之变化。一些地方的农民提出收取一定的耕地承包费、集体建设用地使用权转让费、一定数额的宅基地使用权转让费等作为壮大农村集体经济组织的财产支持，这为集体经济组织以集体土地所有权主体身份向集体成员收取一定的地租提供了民意基础。笔者认为，《物权法》、《农村土地承包法》中应规定集体经济组织作为集体土地所有权主体享有所有权权能，如集体耕地的发包权，对承包地的调整、收回权，自留地（山）、宅基地的分配权，合理收取一定数额的耕地承包费和宅基地、自留地（山）使用权转让费等权利，以真正落实集体经济组织作为集体土地所有权主体所应当享有的私法权益。
4.完善集体土地征收制度。当前，集体土地征收制度受到一系列经济、社会问题的困扰，制定《集体土地征收补偿条例》时应在“抑公扬私”理念的指导下，在坚持协调发展、集体成员参与原则的基础上，系统考量公共利益、补偿标准、征收程序等内容，规定政府应当仅依据公共利益原则对集体土地进行征收，对其他商业用地需求应通过集体建设用地使用权出让、出租等形式予以满足。集体建设用地作为农民集体拥有很大使用、收益权利的土地，从一开始就有别于集体农地经营和国有土地经营，其在狭小的政策空间内支撑起乡镇企业。当前，一方面，大量农村耕地被征收，变性为国有土地；另一方面，大量集体建设用地被闲置。这种现象的根源在于我国城乡二元土地制度结构。若积极推行土地制度的市场化改革，市场主体将会发现并推动实现集体建设用地的价值，集体建设用地的出让、出租等流转形式将在一定程度上使农村建设用地资源得到更为合理的配置。我国《土地管理法》的修订应充分考虑：积极推动集体建设用地使用权市场化、城乡建设用地市场一体化进程，提高集体建设用地利用效率，实现集体建设用地使用权的经济价值。这既有利于保障集体和农民的土地权益，限制政府通过集体土地征收而获取不当农地权益，又有利于通过集体建设用地使用权流转等形式增加集体收益，为村庄公共产品和公共服务供给提供经济支持。
（作者单位：中南财经政法大学）
中国乡村发现网转自：中州学刊
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