摘要:乡村治理的复杂性造就了基层政府公共政策过程的独特场域。H县火化政策执行经历了政府运动式治理、村民消极软抵抗到政策隐性终结公开化的变异过程。这一过程演绎着府际关系、政府与社会关系、基层官员与乡村共同体关系相互影响的复杂场景。政策细化中的乡村文化融入是基层政府政策执行的必要条件。一旦缺失将引致基层官员的身份困境，成为乡村治理中政策执行变异的决定因素。协商民主的议事规则有助于通过增进公民参与，将乡村文化习俗融入政策细化，促成正式制度与非正式规则、习俗的互恰，为乡村治理中的政策执行奠定基础。
关键词:基层官员；身份困境；乡村治理；政策执行变异
乡村治理是中国国家治理体系中的重要组成部分。政策执行是国家政治意志在乡村治理中得以实现的关键环节。乡村治理的复杂性造就了基层政府公共政策过程的独特场域。这一独特场域是一个由府际关系、政府与社会关系、基层政策与乡村社会共同体关系等构成的综合体。其中，两个不可忽视的群体是基层官员和乡村中的“能人群体”。徐勇教授对乡村治理中的能人政治现象进行了研究，揭示了能人权威在乡村治理中的资源整合和社会动员作用，提出“乡村治理应由能人治理走向法治治理”的观点。[I]在此转向过程中，基层官员和能人群体往往被视为“乡村精英”笼统看待，而忽视了二者之间的关系。乡村治理中的基层官员处于中国行政体制的末端，向上承接政府行政体系，向下连接乡村社会，和乡村中的能人群体保持联系。作为“中间人”的基层官员是乡村治理中政策执行的主体。从乡村治理中的基层官员群体入手，分析其双重身份下”中间人”困境，有助于加深理解乡村治理中的政策执行变异，为中国基层政治、乡村治理研究提供有益参考。
一、问题的提出
政策执行难和政策失灵（政策失败）成为中国公共政策研究中的一个热点。众多研究关注到政策质量、政策执行者素质、政策执行所需的资源等原因引致的政策失灵或政策执行阻滞。[2]但是，上述研究存在的问题是将政策执行与政策制定相对分离，从相对静态的政策过程经典模型出发考察政策执行问题，隶属于第一代政策执行研究的自上而下路径。[3]第二代政策执行研究路径试图突破这一难题，考察诸如街头官僚、基层政府在政策执行中的权宜调整。[4]笔者将第三代政策执行研究路径视为前两代研究路径的结合，可以概括为政府间关系视角下的政策执行研究路径。相关的研究包括凋雪光有关中国官僚制与国家治理逻辑的研究，从组织社会学和组织间关系的视角，考察了政府间共谋[5]和政府间谈判[6]对政策执行的影响机理，展现了中国公共政策执行场域的复杂性。杨宏山构建起“路径一激励”的政策执行研究的分析框架，以住房保障政策为例，从中央政府对地方政府的激励程度和政策执行路径的清晰程度两个维度，概括出政策执行的四种模式：行政性执行、变通性执行、试验性执行、象征性执行。[7}陈家建重点考察了特定政策在不同时期的执行波动现象，并从政策适用性和政策执行压力两个维度进行了分析。[8]
上述研究从不同的侧面解释了政策执行出现的种种问题，但其研究单元主要局限于政府内部。公共政策作为政府对全社会资源和价值做出的权威性配置，[9]在其制定、执行中不可忽视政策相关利益主体，尤其是政策目标群体。自上而下政策执行研究路径中涉及到政策目标群体的配合问题，但这些分析建立在“政策本身不存在质量问题”的假定之上。基于这一假定，上述研究并未切实考察政策目标群体在政策过程中的真正作用。政府间关系的研究路径尽管解释了政策执行阻滞、政策执行难等问题，但其视角仍然限于政府行政体系内部，并未足够重视政策执行过程中的政府与社会关系。现有研究中关于街头官僚的研究，揭示了基层政府、基层官员政策执行过程中的自由裁量。但是，这些研究并未厘清一个问题：何种机制影响街头官僚运用自由裁量权以至于引起政策执行变异。
乡村治理中作为执行主体的基层官员，以不同的形式和乡村社会发生关联，尤其是乡村社会中的能人群体。如果仅从政府内部的视角考察基层官员在政策执行过程中的角色和行为选择，很容易陷入到自下而上研究路径”服务意识薄弱、素质能力欠缺、执行资源不足”的片面归因。本文拟就这一问题进行探索，将政策执行研究的分析框架拓展至政府与社会关系对乡村治理中政策执行的影响，重点考察”作为政策执行主体的基层官员，如何与政策目标群体进行互动并对政策执行产生影响”。尤其是当基层官员兼具”政策执行主体”和“间接、潜在的政策目标群体”这一双重身份时，其身份重叠引起的价值冲突困境，会以何机理对政策执行产生何种影响。
本文的研究主要通过对乡村治理中火化政策执行过程的个案考察展开。中国乡村治理中的政策执行过程，全景式的展现了“不同层级政府一基层政府—基层官员一乡村社会”这些交织在一起的运行场域。上述各主体对推行火化政策持有不同的动机、认知和理解，在不同的阶段也表现出对火化政策执行的遵从、抵抗、默许等行为选择差异。政策执行过程中主体间的互动，体现了乡村治理中公共政策执行的差异性和复杂性。对此过程的深描，有助于透析中国乡村治理中政策执行存在的一般性规律，为乡村治理的“善治”提供理论支持。
二、乡村治理中政策执行变异研究的分析框架
综上所述，本文将乡村治理中的政策过程拓展至政府间关系、政府与社会关系，强调政策细化在乡村治理政策执行中的重要性；进而将基层官员及其与乡村社会“能人群体“普通村民的关系，置于乡村社会文化习俗的非正式权威的分析框架，考察处于政府与乡村社会边界的基层官员，受双重身份困境如何影响政策执行变异。由此形成乡村治理中政策执行变异分析框架示意图。
（一）政策细化：府际关系视角下的中国政策执行
基层政府和基层官员是乡村治理的重要主体，处于中国行政体制中的最末端，是政府间关系视角下处于行政体系末端的基本单元。从政府间关系的视角考察中国政策执行中出现的问题，首要的是厘清中国政策执行的政治情景。孔繁斌、贺东航将其界定为“以党领政”、党和国家相互“嵌入”强调了中国共产党在中国政策过程中的“高位推动”作用，并以此为基础分析政策的层级性和多属性特征，提出政策细化、政策再规划的概念，作为政策执行的中国经验——兼顾中央统一性和地方多样性。[10]在此语境下，中央政府主要负责倡导或出台宏观指导性政策；地方政府则负责制定符合本地实际的细则指导性政策；基层政府的主要任务是根据地方政府的细则指导性政策，制定更为细化的在本地可执行的政策。因此，政策细化成为考察中国政策过程须加重视的环节。基层官员成为政策细化及政策执行的主要落实方。基层官员指处于基层直接面对政府管理、服务对象的一批官员和公务员。中国行政体系中基层官员主要指城市街道办事处、社区干部和乡村治理中的乡镇、村一级的干部。西方学术界将这个群体称之为“街头官僚”。
乡村治理主体不仅限于基层政府和基层官员，还包括乡村治理的参与者，也是乡村治理中政策执行的目标群体一一村民。村民可以细分为普通村民和特殊村民。特殊村民泛指那些在乡村社会中能够发挥资源整合和社会动员的群体。这个群体包括以宗族组织、农业合作社老人会、村庙理事会等为载体的能人群体或乡村精英，是乡村社会运行中重要权威，是政府与社会关系视角下考察政策执行的重要主体。[II]这类特殊村民大多与基层官员以血缘、同乡、同学的形式保持连结。这两类村民往往表现为一定程度的身份重叠，对其他普通村民的行为选择具有重要影响，是考察乡村治理中政策执行的重要主体。上述三组关系分别对应于政府间关系、政府与社会关系和社会自治组织中的主体间关系。
（二）基层官员的身份困境：乡村治理中政策执行变异的关键
既有关于基层官员的研究主要集中于西方语境下街头官僚政策执行中的自由裁量权；[12]韩志明的研究考察了街头官僚的工作界面，并分为窗口界面、街头界面和社区界面三个类型。[13]乡村治理中的基层官员主要隶属于社区界面。基层官员的工作职责和职务行为代表着国家权力在乡村的行使。如前所述，基层官员绝大多数属于本土成长、提拔，往往居住于乡镇政府或者村中，在本地拥有盘根错节的亲戚朋友、老师同学等社会关系。基层官员及其亲戚朋友等特殊村民，可以说是嫁接乡村社会非正式权力下自组织治理和基层政府正式权力施治的中介。这些特殊村民通过村民自治组织和连带团体的组织载体，运用乡村社会独特的传播渠道和传播形式，对普通村民对政策的认知、理解和支持产生重要影响。比如蔡晓莉研究中的连带团体发挥出来的非正式问责功能。[14]
从这个意义上考察，基层官员实质上承担了公共政策在乡村执行的政策动员功能，其行为选择的关键在于其获得的利益和声望。如果政策执行会给其本人或亲属带来实际的利益或声望，其往往选择支持的政策动员行为；相反则会选择消极软抵抗的政策动员行为。问题来自于：基层官员既面临自上而下的行政压力，又面临自下而上的“乡村压力”，两股压力的相互冲突是导致基层官员身份困境的关键。如图1所示，本文将基层官员的双重身份及其所处的基层政府与乡村社会的交界视为政策变异的边界。这一边界的临界值即为上述的实际利益和权威声望是否符合其预期。
（三）身份困境的根源：政策细化中乡村文化的缺失
乡村治理中的政策执行需要政策细化中融入这些因素。来自上级政府的宏观性指导政策往往提出“结合本地实际，出台可行性的细则”。“本地实际“包含的内容非常丰富，并表现出中国乡村社会政治、经济、文化、自然地理资源等方面的差异性，这些差异中最重要的部分就是乡村文化。乡村习俗承担着维持乡村社会运行秩序的功能。帕特南有关社会资本与民主制度运行绩效的研究，从人类学的视角考察了乡村文化习俗及其社会资本的政治功能。[15]这一研究视角与诺斯的制度经济学、奥斯特罗姆的社会自组织和奥尔森的集体行动的逻辑等研究一起，开拓出“正式制度与非正式制度的关系”这一富有吸引力的理论疆域。蔡晓莉[16]、姚洋、徐紩青[17]有关农村公共品供给的研究分别考察了非正式制度的问责、资源整合功能。吴军民通过对江西农村低保的实证研究，考察了地方性知识与规则内容弹性和形式内容弹性的关系。[18]谢庆奎等则重点分析了非正式约束下的政策参与研究，强调地方性知识对特定区域公众政策参与模式的影响，并对参与模式的不同进行分类。[19]由此可见，乡村文化习俗是乡村治理中政策执行不可回避的因素。
乡村治理中的政策执行，需要以融入乡村文化的政策细化为前提。而现实执行中的政策往往未经细化，便以运动式治理的模式依靠行政权威和指令指标化的向下传递，使得基层官员既面临严格执行上级政策的行政压力，否则就会在运动式治理中因执行不力而遭到免职、降级、处分，或者落下“执行不力”的形象退出晋升序列；又要面临来自政策执行对象存在的乡村社会共同体的文化习俗压力，否则就会在乡村社会的社会关系网络中遭到乡亲甚至是父母、兄弟的指责、嘲笑。当面临乡村社会的”项目下乡”类的政策优惠时，乡村社会共同体给予基层官员的压力是必须将这些项目优惠拿到本村；而面临乡村社会移风易俗、改革陋习、缴纳税费等有关乡村社会惯习改变的政策执行时，乡村社会共同体需要基层官员对其违规甚至违法行为提供庇护，否则就会被视为“忘本”而遭到指责。
综上所述，乡村治理中政策执行面临着政府自上而下正式权威与乡村社会自治非正式权威的相互磨合、冲突的互动。基层官员处于互动的边界，在特定政策领域可能引致的双重身份困境是影响乡村社会治理中政策变异的关键变量。
三、政策回流的发生：L村火化政策执行变异的过程分析
（一）研究方法
本文以殡葬制度改革中的“火化政策执行”为研究对象，考察一个村落火化政策执行的变异过程，试图从中窥见乡村治理中政策执行困境的一般规律。本文主要采用基于田野调查的单案例研究方法。以质性研究方法为指导的个案研究面临着代表性的困境。针对这一现象，贺雪峰曾强调“通过考察自上而下政策在村庄实践的过程、机制和后果的村治模式，不仅可以解决个案调查的目的问题，使以村庄为基础的个案研究有益于中国农村的现代化建设实践，而且可以找到个案研究与理解中国社会的中介”。[20]在中国情景下开展个案式的调查研究，尽管面临着“于村于面”的乡村特质差异，但是共性在于中国政策执行情景、政策执行的激励机制的趋同性。因此，本文的研究拟从自上而下的政策执行压力的共性入手，寻找乡村治理中政策执行变异的乡土决定因素，并从这一决定因素中抽象出一般的特征，解释更大范围的乡村治理政策执行变异。
（二）个案选择
本文选择的个案村庄是位于豫北H县L镇的L村。L村位于豫北平原河南省H县东北部，距县城20公里，土地面积约1平方公里，共223户约1900人。村中主要姓氏从东向西聚集式居住着王姓、张姓、段姓、韩姓、吕姓和李姓几个姓氏。L村民间信仰的习俗风气较盛，并和广大农村的千万个村落一样，历代信守着
“入土为安”的殡葬习俗。因此，L村的村民对H县推行火化政策的抵触心理不言而喻。2004年以来，L村所在的H县开始推行以火化政策为主导的殡葬制度改革，起初以运动式治理推行；之后引起村民的消极软抵抗，“偷埋”的策略逐渐形成，H县火化政策处于隐性终结状态；2012年，河南省周口市以平坟为主导的殡葬制度改革遭遇社会各界质疑，成为H县火化政策执行回流的机会窗口。
本文将此过程界定为“政策回流”，指特定政策在未实现政策目标且没有经过政策终结程序而呈现出的政策隐形终结现象。与“政策执行阻滞”不同，政策回流过程的初期往往以运动式治理开场，并不存在执行阻滞现象；中期表现为政策执行者和政策执行对象间的信念联盟形成及其对政策执行对象“消极软抵抗”的默许和隐性支持，同样区别于政策执行阻滞中强调的执行对象的不配合、执行资源不足或利益纠葛的存在；后期表现为默许持续下政策回流机会窗口打开下的政策隐形终结的快速公开化。作为个案的L村较好地展示了乡村治理中火化政策执行变异过程，为理解这一过程中政府与社会关系、基层官员的身份困境提供难得的分析素材。
（三）L村火化政策执行变异的过程分析
1.火化政策的运动式执行与政策细化不足
迫于上级政府逐级传递过来的压力，运动式政策执行成为中国国家治理诸领域的典型治理模式。这一治理模式相伴生于中国的压力型体制[21]和中国典型的“官员型政策企业家”[22]现象。经由地方政府主官的政策倡导，基层政府往往选择运动式治理予以应对。这一选择可能是基层官员应对上级压力的权宜之计；也可能是基层政府为了紧跟上级倡导、身先士卒，以引起上级决策者的关注和首肯。前者的逻辑是积极应对保证不出事；后者的逻辑是积极应对彰显政绩。消极应对、拖延和抵抗是政策执行阻滞研究中的主要表现形式和原因；运动式治理则是政策执行变异的起点，尤其是基层政府“心知肚明”而无法推动，但又不得不推动的政策领域。
L村的火化政策执行就属于这样的领域。1997年国务院颁布《殡葬管理条例》。1999年，河南省据此出台《河南省殡葬管理办法》。这些规定主要以划定火葬区和土葬区的方式推进火葬政策。文件将火葬区划定为“市辖区县级市建有火葬场的县和省人民政府划定实行火葬的县和未建火葬场的县人民政府所在地的镇”。这一模式符合管理办法中提到的“有步骤的推进火葬”的政策精神。2004年通过招商引资的模式建成殡仪馆后，H县开始推行火化政策。H县政府印发关于《党员干部带头落实执行火化管理办法》的通知，并且将火葬区的范围设定为全县范围。作为牵头组织单位的H县民政局，要求各乡镇抽调人力进行火葬政策的宣传、动员和监督检查工作，实行火葬举报政策，对于未火化者埋葬者要求强制火化并处罚金2000元，其中1000元作为举报者的奖励。
H县的火化政策执行呈现出典型的运动式治理模式。推行初期的确取得了一定的成效。但是，这一政策执行潜伏着逐渐发生变化的垫动。按照管理办法要求：＂火化后的骨灰禁止二次装棺土葬”。但在现实执行中，本来就对此政策有抵触的老百姓，并未理会这一明令禁止的要求。政策执行者也并未对此进行监督检查。H县并未对火化后骨灰如何安放及公墓的兴建做出规划。县政府招商引资而来的殡仪馆和火葬场，更多的追求如何收回投资成本，最终将火化政策执行的目标锁定在火化率，以至千后期出现了“不同价位火化服务”和“以罚代火”的乱象。[23]
由此可见，H县以运动式治理的模式推行火化政策，并未结合本地实际进行政策细化，缺乏对火化政策执行相配套的公墓规划建设、土葬习俗的革新、强制执行风险的政策设计和预案应对。提高火化率的指标要求，更是让村民产生对招商引资中政商关系的遐想。这一过程可以概括为：l.从动议到推行，未经过充分论证迅速发文进行政策执行阶段；2.靠内部纪律高压要求党员干部、公职人员带头执行；3.加强监督检查，鼓励民间举报；4.配套政策难以跟进协同，有损政策权威，失去应有约束力。
2.遗愿与政策的双重压力：基层官员身份困境下的策略选择
传统土葬的文化习俗的确存在非理性的因素，但其影响力的持久性和深人性，无法用理性的规范约束和改造。相反，社会自组织下的适应性反改造正在进行之中。“先火化再土葬”的殡葬模式，从成本算计的角度，明显不符合村民的最优选择。整个丧葬的费用大大提高，还要经受从村庄到殡仪馆的奔波之苦。在此情境下，村民中与基层官员保持关联的吕某、韩某、段某在村中不同场合表示出“这有啥意思，净是给火葬场送钱呢！咱们一个村说好，谁也不准举报”。这一倡议并未得到所有村民的响应。因为对于普通村民而言，对抗乡镇政府政策的违规成本，他们承担不起。而积极响应的是那些在外经商、为官等乡村中的能人群体。这个群体中的大部分村民属于本文强调的基层官员及其家属们，也就是图1中标示的“特殊村民”。
这个群体的倡导和议论仅仅是发发牢骚而已。直到段某的母亲病危，L村的火化政策执行出现了转机。段某的儿子在L镇水利所工作，弟弟在镇粮管所工作。父亲早逝的段某兄弟四人由母亲拉扯大。因此，段某对母亲一直非常孝顺。段某母亲的遗愿就是“坚决不火化，要留全尸与丈夫合葬”。这一诉求几乎代表了当地老人，尤其是夫妻一方已经去世的老人对火化政策的态度。诉求的背后是“入土为安”殡葬习俗对该区域老人的深远影响。段某在母亲病危期间，召集各大家族开会。段某明确表示遵从母亲愿望不火化，哪怕作为基层官员的儿子、弟弟丢了工作。段某声明自己的立场”丢工作都不怕，谁举报我也有办法知道，我跟他没完”。这种带有威胁味道的声明显然是强调其决心，并获得吕某的支持。吕某的家庭情况和段某相似，同样面临着父母高龄多病的潜在压力，并且有子女担任基层官员。自此，“偷埋”的默契达成。去世者的家人选择凌晨2-3点偷埋，仅仅直系亲属参与埋葬，甚至鞭炮都不放，＂哭丧”的习俗也都统统省去。L村的偷埋策略迅速在整个乡镇扩散，但并未引起乡镇政府制止和处罚。
在此过程中，作为火化政策执行主体的乡镇政府及基层官员们的策略选择是默许，也可以说是隐性支持。因为基层官员们既面临着家庭老人去世的遗愿压力，又承受着火化政策执行自上而下的目标考核压力。这一双重压力表现出基层官员处于政府与社会边界的双重身份困境，尤其是在殡葬改革这一文化习俗根深蒂固的社会时空。一方面是“遗愿”作为文化习俗对基层官员群体的约束力同样存在，而不限于对普遍认为
“迷信”的老百姓；另一方面基层官员的身份困境表现在双重压力之间的力量对比已经发生了些许变化。之前殡葬改革运动式治理模式的高压态势逐渐褪去，上级政府的注意力已经转移到其他政策的运动式治理中。
3.政策回流的“拐点”：周口平坟事件作为机会窗口
L村及周边村庄的“偷埋不举报”策略已经成为公开的秘密，基层官员、特殊村民和普通村民维持着火化政策执行与“偷埋不举报”策略之间的平衡。可以说，H县的火化政策已经基本上处千隐性政策终结状态。直到2011年底，河南省周口市推行以平坟为主导的殡葬制度改革。但是，与火化政策不同的是，强制平坟引发的“掘人坟墓”行为在部分地区引发村民的直接抵抗，甚至产生了小规模的群体冲突，并在全国范围引起热议。周口市政府承受着来自民俗专家、网络意见领袖、政协委员等社会各界的舆论压力。
在舆论的风口浪尖，民政部和河南省民政厅做出”并未强制性要求平坟，但要循序渐进推进殡葬改革”的回应。“不能强制推行”的信号被隐性终结状态的民众迅速捕捉到。部分将传统丧葬习俗视为非物质文化遗产的学者通过媒体发声，进一步强化了民众恢复土葬习俗的信心。这些事件综合起来，构成H县火化政策回流的“拐点“打开了H县火化政策由隐性终结状态转为公开化的机会窗口。H县应对火化政策的“偷埋＂转向公开化，传统土葬的习俗逐渐恢复，一些承办传统丧葬仪式的行业也复苏起来。
四、政策细化中的协商议事：地方性知识融入的可能性
本文将政策细化界定为：基层政府在上级政府政策框架内结合本地实际情况进行的政策设计。L镇火化政策执行采取运动式的政策执行推进实施，源于县级政府惯习式的行政主导治理模式。乡村社会存在的文化、民间习俗、村规民约等非正式规则属于地方性知识的范畴。乡村治理中的政策执行需要政策细化通过协商议事的方式将地方性知识融入其中。而行政指令下的运动式治理模式使得基层政府往往没有政策细化意识，更不会在政策细化中考虑地方性知识的融入。由此引致基层官员的身份困境，决定了乡村治理中政策执行的走向。从这个意义上，如何将地方性知识融入政策细化就成了达成乡村治理善治的关键。
事实上，乡村治理的社会自组织存在着多种形式的协商议事案例，不管是围绕集体产权土地使用权在村、队组内的调整（俗称“动地”)还是围绕村中小学修建道路硬化、村庙重建等乡村公共事务。乡村社会积累了丰富的协商议事经验。作为火化政策细化的主体，H县政府并未就火化政策执行进行充分的调研、论证、召开座谈会、听证会。大多数县级政府的公共政策能力处于较为薄弱的状态。从上级政府获取会议精神接收文件后的政策细化或者沿袭旧习惯的思维定式或者从其他地区搜集类似政策进行模仿、复制，较少会按照规范的政策过程一般程序进行政策细化设计。
笔者在调研中获取到很多村民对火化政策的看法。这些看法和建议中并不全是批评和坻毁，还存在着相当数量的建设性建议，为火化政策的细化和更进一步的执行提供了很好的思路。比如“公墓＋祠堂”的模式、村民们对坟头大小的妥协、对抵制大操大办的共识。即便是批评坻毁者，经历过协商议事的过程，也会对建设性意见表现出不同程度的认同改变。一个村民的话语中就表露出这种倾向：“早点这么搞，也不会是现在这个样”。因此，如果H县火化政策细化过程中，能够通过协商议事、座谈会、听证会等程序和方式，将村民对火化政策的意见和建议整合进来，形成细化后的政策执行文本，将大大降低政策执行的难度，也不至于出现“政策回流”这样的政策执行变异现象。政策细化中地方性知识融入，本质上是政策设计中理性因素和地方性知识中非理性因素的互嵌磨合。而互嵌和磨合关键又是协商议事规则的形成及协商中的共识达成。
协商议事的前提是共识的形成。在政策制定者和政策细化者的理性观念里，“入土为安”等乡村社会中的民间信仰习俗属于封建迷信的非理性行为。这种观念上的互斥直接影响了共识的形成及政策细化中融入乡村文化的可能性。如何看待政策过程中政府行为、乡村共同体行为中的理性和非理性的关系至关重要。厘清二者的关系需要以现实约束的实际情况为前提。而这个现实情况就是“乡村文化给予基层官员的非正式压力大于来自政府行政体制内的正式压力”。之所以出现这种局面，关键原因是火化政策执行中的政策细化对乡村社会文化的漠视。理性选择制度主义往往将行动者的理性算计作为其行为选择的关键变量。[24]现实中的行动者对“理性和非理性的关系”的界定，远远没有理论中那么泾渭分明，并在特定的区域和特定的群体中有着不同的算计公式和权重设置。即便按照理性选择理论，村民选择文化习俗导向下的消极软抵抗一偷埋土葬，本身也是理性计算的结果（丧葬成本的考量）。D某”以孝为名”的博弈策略，尽管属于非理性的选择，并且其选择难以用金钱、数字衡量其决策的收益值，但这一选择明显使之处于占优状态，对于其自身同样是理性的。
“合乎情理”这一中国典型的表达中，反映出中国人传承下来对“情和理”的优先排序。如同信奉科学精神的人对理性的遵从是其合乎理性的选择一样，乡村文化习俗中的非理性因素对信奉于此的村民来说是合乎理性的选择。将这一关系拓展至非正式制度和正式制度的关系，同样可以从中窥见现代社会诸领域理论中遍布的二元对立关系。而这些看似对立的关系在社会现实运行中实际上表现为制衡、互补而并非对立的关系。政策的理性设计和细化应从心态上逐渐扭转对乡村文化的“非理性”判断的归因谬误，建立起哈贝马斯强调的“沟通理性"[25]及其相附带的“换位思考”的心智模式。基层官员的双重身份的优势在于其作为沟通中介的可能性和换位思考的便捷性。因此，政策设计如何通过基层官员的参与，缓解其双重身份压力冲突，是政策细化的重点。
五、结语
本文结合L村火化政策执行异化过程，从政府与社会的关系，尤其是处于政府与社会交界处的基层官员群体进行分析，将政策细化不足引起的基层官员身份困境视为政策执行变异的决定因素。类似本文乡村治理中的政策执行变异案例比比皆是，缺乏长远、细致的政策设计、给基层官员默许、隐性支持下的政策变异留出了空间。本文关注基层官员的身份困境，无意对基层官员的默许、隐性支持行为做出违规、违法的判断，而是试图从政府与社会关系的视角，构建政策执行变异的分析框架。处于政府与社会边界的基层官员，既可能存在身份困境问题，也可能成为有效对接政府正式制度权威和社会非正式规则权威的中介。在乡村治理中的政策体系中，政府需要建立起各方诉求信息的输入、反馈、回应和落实机制，尤其应该侧重于建立前置的议程设置机制和公共协商机制，通过协商将乡村文化、民情民意等纳入到政策细化中，降低政策执行变异的概率。
如果将研究的视角拓展至城市的社区管理，街道办事处、社区居委会的基层官员是否同样存在身份困境，并影响着社区管理中政策执行的走向？与乡村治理中的非正式制度、民间权威、文化习俗不同，城市社区治理中较多的表现出对正式制度、法律权威的遵从。但其共性之处在于城市社区共同体中的非正式的力量也会影响着社区治理中的政策执行。尽管中国的社区自治，在《物业管理条例》和《物权法》的法律权威规范、引导下，意欲通过业主大会、业主委员会的治理结构，实现社区的规范、有效自治。但屡见不鲜的城市社区冲突已经引起学术界和实践界的重视。[26]在这些社区公共冲突过程中，以不同形式结成的连带共同体发挥着不可忽视的作用。比如地缘关系形成的同乡会，[27]以特定行业从业者形成的“准工人协会”，以网络为平台的“结盟策略”[28]等。
上述连带共同体内既包含一定的社区基层官员，也因上述关系网络与基层官员保持各种联系；同时又嵌入在社区单元之中，相对于普通业主具有较强的关联、影响基层官员的资源动员能力。这些联系使得处于政府与社会边界地带的基层官员同样可能陷入身份困境之中。如何破解城市社区治理中政策执行可能出现的变异，从基层官员这一边界群体入手，寻求城市社区治理中利益冲突困境的化解之道，同样具有重要的理论和现实意义。限于篇幅，留待和学界同行一起探索。
参考文献：略
中国乡村发现网转自：《中国行政管理》
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