——以v市实证调研为例
农村土地农民集体所有，是宪法赋予的神圣权利。集体土地三权（所有权、承包权、经营权）分置并行，是继家庭联产承包责任制后，农村改革的又一重大创新，是农村基本经营制度的进一步完善，更好地协调了农民和土地的关系，对于推动农业供给侧结构性改革、保障农民土地权益，促进农村持续繁荣发展起到了巨大的推动作用。
但三权分置是土地产权领域的全新探索，只有科学界定好“三权”内涵、权利边界，妥善处理好“三权”的相互关系，才能更大程度地发挥好制度创新的激励推动作用。随着改革的深化，承包经营关系越来越稳定，相对于经营权、承包权，所有权悬置、弱化、虚化、缺失的情况，更加严重。
一是所有权悬置。
产权也就是对财产享有占有、经营、处分、收益的权利。集体所有制，产权归集体，也就是农村集体享有占有、经营、处分、收益的权利。我国农村土地实质上是国管村有，集体土地如何承包、由谁承包、经营收入如何分配要在法律法规规定下进行，集体只有执行权。
比如在二轮土地承包时没有承包土地的农户，近年来主张的土地承包权益在现行制度下，农村集体基本上无权也无力解决。特别是集体土地所有权转移上，主要体现在征占地上，决策与操作都是以乡镇为代表的政府说了算，村集体或被占地农民除了补偿的谈判权，对于出不出让，几乎不具有决定权。
二是所有权弱化。
在现行制度体系下，农民集体不具有法人地位，只是集体全部农民的集合。在农村土地集体所有权行使上，法律和制度设计上，尚没有得到明确界定，农村集体土地所有权，缺乏法定的归属及行使主体，存在由谁代表村民集体来行使的问题。
长期以来，所有权只能由村自治组织代为行使。农村人口的大量外流，代行所有权的村自治组织，既缺乏有效征集民意的途径，也缺少民意实现的有效监督，在承包、流转、征用上，极容易出现少数人剥夺多数人权利的现象。
当前，土地确权工作已经全面推开，农民个人的承包权得到明显强化的同时，集体对承包地发包、调整、监督、收回的权力，可能会进一步削弱。
三是所有权虚化。
收益权是所有权在经济上的实现形式，所有权最终要体现在收益权上，没有收益权的所有权，是虚化的所有权。家庭联产承包责任制实行初期，实行“交够国家的、留足集体的、剩下的就是自己的”的分配机制，集体享有收益权益。
在农业税费全面取消后，国家税费全部取消的同时，集体的收益权同时也无故消失，集体只剩下名义上的所有权。农村集体土地承包期限不断延长，由“30年”到“长期”再到“长久”，承包土地已经近乎承包户个人私有，收益全部归承包户占有，集体在土地经营和流转中得不到任何收益。
另一方面，农民因承包土地的位置、机遇及宅基地的面积、位置不同，土地流转价格和出让金额不同，造成了收入上的巨大差距，甚至导致明显的贫富分化。
四是所有权缺失。
由于近年的城镇扩张，大量的农村及农村土地被规划进城市建设范围，不管是耕地，还是林地、草地、荒地，都从集体所有转化为城市国有，但大量的农民，并没有相应转入城镇，形成了大量城中村。城中村居民多数仍然是农民，多数也以村民自治组织的形式在管理，他们的宅基地，从根源上说仍然是集体所有。
但在当前，大多数的城中村农民的住房，已等同于城市住房，出卖或者质换，已经不需要经过集体同意，基本不用履行土地用途变更手续，收益也完全归原占有者所有，拥有所有权的集体被完全漠视。
随着新型城镇化的推进，大批农民向城镇外移是必然趋势，部分村庄消失也会是必然现象，将来的行政村，面临着新一轮撤并，除了原来的行政村村委会决策，不能代表村民意愿的“所有权主体缺失”问题，还会更多地出现因行政村撤消合并后，土地集体所有权主体消失的问题。
农村集体土地所有权虚置的问题，既有制度安排上的不完备、不到位的问题，也有集体概念的内涵和外延模糊不清的问题。要解决集体土地所有权虚置的问题，要从法律法规层面统筹安排，系统性地加以解决。
首先，要依法明确农村土地集体所有权的权利主体。
表面上看，集体概念是清晰的，实际上在现实操作中是不明确的。所谓农村集体，是现有村民的集体，还是农村集体产生时的村民群体（村级组织产生时，即村民加入农业合作社时）？是当前所有村民组成的群体，还是村集体中拥有选举权的村民群体（选举产生村民自治组织）？是本村全部依法享有土地承包权的村民组成的群体，还是当前正在享有土地承包权的村民群体？这个概念并没有依法明确，使农村集体所有权起码在法律、制度层面的权利义务是不清晰的。
比如，法律明确规定“保护农民的集体土地承包权”，如果不依法明确集体概念的内涵和外延，就会有各种各样的不同理解，在实践操作中也会形成混乱。
比如，土地确权进一步稳定现存的集体土地承包关系，但对二轮土地承包时，未承包土地的农民的承包权利主张如何处理？对二轮土地承包后出生、迁入的农民的承包权利主张如何处理？
对二轮土地承包时多分地、少分地的情况如何调整，就会有不同的处理，势必形成不同的标准和不同的结果，既会给当前的工作造成困扰，也会给未来发展留下隐患。
农民从农村流向城市，更多的农民变市民，是发展的必然。如果农村集体的概念不依法明确，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革、农民集体土地承包权的退出，都会受到影响。
集体土地归那些人所有，由谁以有效的方式实施管理，是保证农村集体土地所有权不被虚置的前提。集体的内涵和外延，以法律尽快加以明晰是必要的前提。
另外，以股份制形式，对集体所有土地实施管理，应该是实现农村集体土地所有权的一种有效形式。
其次，要依法明确农村集体土地所有权的权利边界。
在农村土地制度改革上，兼顾效率、公平同样是两难问题。保障集体中的农民权益，和实现集体土地的适度规模经营，从本质上是利益统一的，但在现实中也存在相当多的冲突。
总体上说，我国的农村土地制度改革是集体中的农村权利逐步实化的过程，从开始时的“两权分离”到如今的“三权分置”，土地承包经营权利一步一步落到实处，农业效益和农民收入在同步提高，而同时集体所有权则一步步走向虚化，这与改革开放前，只强调集体所有权，忽视农民个人权益的实现，明显不同。
在联产承包责任制推行初期，集体不仅享有实实在在的收益权，而且拥有对集体土地调整的权利。但也正因为此，导致农村土地承包关系的不稳定，引起承包农民生产和土地投入积极性降低。
明确承包年限的法律规定，使土地承包关系趋于稳定，集体在土地调整上的权力，仅限于集体预留地，保护了农民更好地享有土地权益，但给农村土地实现适度规模经营，增加了难度，也推高了土地流转、租赁、出让的交易成本。
当前农村集体土地三权分置原则中，重新重视农村集体土地所有权，强调要充分维护农村集体依法对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，同时也强调，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。
但在农村土地承包权确权的背景下，实现农村集体拥有的各项权能，与承包农户拥有的各项权能协调统一，是比较困难的。农村集体在什么情况下，可以将承包地发包、调整、收回，采取什么方式进行，如何进行，都需要科学精细的制度设计，包括对现行法律法规的修改完善，否则要么落不到实处，要么会妨害到承包农户的各项承包经营权能。
再次，要依法划分农村集体土地所有权的利益享有。
作为集体所有的资源、资产，集体必然应该得到收益，集体所有的土地也不例外。在全部集体成员平等享受集体土地承包权、承包经营权所带来的收益，基本无差别的情况下，集体土地所有制带来的收益，可以视为已平均分配给集体成员。
实际情况则远为复杂：耕地承包是以1997开始的二轮土地承包为基础的，当时仍处于农业税费负担较重的时期，相当部分的农民因逃避税费，而选择放弃土地承包。在林地、草地、荒坡地的承包上，很多地区是以拍卖的形式，向村民、甚至向村外发包，村民承包面积的差距则更大。
宅基地的情况也是如此：由于政策环境改变和村庄土地情况变化，不同时期，集体农民的申请获批的宅基地面积是不同的，特别是近年来大多数地区，已经严格控制农村宅基地审批，更是形成了“旧人有、新人无”的宅基地占有状况。
随着城市扩展和社会资本向农村流动，集体土地的征占、出租、转让等行为更为普遍，土地因位置、环境、耕作条件等因素，造成的价值价格出现了巨大差别，承包农民在集体土地的征占、出租上获利较大。
“谁承包、谁得利”是对土地承包现状的承认，是当下的普遍作法，也是比较平稳的方法。但这种方法显失公平，因为补偿，不论是征占补偿，还是转让、出租价款，虽然在土地征占上，包括有集体所有的土地资产的补偿，但更多的是对承包农户现有承包权的补偿，事实上形成了承包农户完全拥有土地经营收益，独占土地出租、流转收益，过多享受集体土地出让收益的局面，对于农民集体是不公平的，对于其他承包农民，特别是没有承包地的集体成员，更是不公平的，明显造成了集体成员权利差距拉大，这与农村土地集体所有制原则是背离的。
当前，国家层面尚未出台土地征占方面的法律，只有政策指导性文件，地方也制定了适应本地情况的政策法规，但更多的是对补偿范围、补偿标准的明确，明显缺乏对征地补偿，进行比例分配的规范规定。
在土地出租、流转等经营权转移收益上，目前各级一般也没有针对性的规定。以法的形式规范，以政策的形式实化，明确集体的土地收益权和收益份额，是保障集体土地所有制落到实处的关键。
最后，要依法设计农村集体土地所有权的分配机制。
明确了集体的范围，得到了集体的收益，必然涉及到集体收益集体共享的问题。当前农村土地纠纷多发、易发，其中一个重要的原因，是农村土地的集体收益权被漠视，与此相关的，是集体收益分配的不合理，后者也产生了集体收益被村自治组织成员私分、贪污、随意挥霍等违法犯罪问题。
近年来暴露出来的“村官大贪”问题，无不与集体土地有关。当前，在农村集体资产分配中，因为没有较有明确的规范，主要采用三种方式：
一是平均分配。实施的范围，主要是没有被承包出去的土地，补偿费用或其它集体资产，在集体经济组织成员中均等分配。可能出现的争议，集中在部分人员，是否具有集体经济组织成员资格的问题上。
二是差额分配。集体经济组织决定部分成员多分，部分成员少分或者不分。差额分配的典型是：“人地两分”“人地各半”的方法。即将征地补偿费分为两部分：一部分由全体成员平均分配，一部分在有承包地的人员中，再作第二次分配。差额分配出现的矛盾比较多，也比较尖锐。
三是实行“征谁补谁，占谁补谁”的原则。即由部分被征收的农户获得全部补偿费用。此种方式实质上变相剥夺了没有承包地的成员的分配权，往往引起强烈反对。分配方式不同，出现的问题也各不相同，切需在法律方面进行明确规范。另外，这种“分光吃净”的方式，也不利于农村集体经济的发展，分配给谁，如何分配，由谁分配都应该有明确的规范。
同时，在集体土地资产减少的，适当给予集体留成，增加集体经济实力和发展的可持续性，也是必须考虑的问题。但由谁管理、如何运营、怎样监督，同样需要有提前进行制度设计。
中国乡村发现网转自：微信号 市县领导参阅
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