摘要：农村治理的法治化实质是一种制度变迁，是以一整套融入了现代法治理念的法律治理机制取代传统农村内生制度的过程。在现代农村治理的多元主体中，作为国家政权在农村的代理人、国家法律在农村的执行者、农村居民利益的代言人，基层政府主导农村治理责无旁贷。目前的农村法治化治理面临着立法缺陷与主导法治的尴尬相伴相随、政治权威与法治权威的欠缺同时并存、乡镇行政与村民自治的冲突始终存在、国家法律与民间习俗的融合任重道远等困境。破解困局，要转变政府职能，将基层政府从千头万绪的压力型体制中解脱出来；整合农村资源，形成推动农村法治发展的整体合力；扎实推进农村普法，培养农村居民的现代法律意识。
关键词：基层政府；主导；农村治理；法治化
农村治理的实质是基层政府、村级组织与农村居民三者之间的利益博弈和均衡。农村治理法治化则是一种制度变迁，是以一整套融入了现代法治理念的法律治理机制取代传统农村内生制度的过程。随着后税费时代来临，农村社会发生了有史以来最巨大的变化，熟人社会的身份束缚逐步解除，传统规范的伦理约束逐步淡化，行政管理的强力控制逐步松懈，乡村组织的交往活动日趋频繁，农村居民的权利意识日渐高涨。“压力型”体制下的基层政府如何摆脱困境，从被动应对农村矛盾走向积极主导农村治理法治化，成为亟需研究的现实课题。
一、基层政府在农村法治化治理中的合理定位
农村治理法治化最基本的特征有两个：一是治理主体的多元化，二是治理机制的法治化。参与现代农村治理的多元主体中，村级组织作为村域公共权力的核心主持村级事务，其法治化运转是转变治理方式的关键，但村干部们往往习惯于凭借“家长制”权威、沿用伦理化机制管理农村，缺乏法治思维；民间组织作为农村社会新的政治参与力量，是协商民主的重要载体，但组织相对松散，运转仍不规范，缺乏常态化的参政机制；农村法治的最终推动力量——广大农民群众，尽管在国家源源不断的“送法下乡”中觉醒了法律意识，却尚未完成法律意识的现代转型，法治观念仍然淡薄。国家法治进程中既有的政府主导型法治建设经验在农村这个小小的王国中仍然适用，处于起步阶段的农村治理法治化建设最需要的并不是资金和资源，而是需要有一个让百姓公认的“法律权威”存在。长期以来，在广大的农村地区，基层政府代表国家政权，具有最高政治权威，能有效地组织和监督法律实施；基层政府拥有相对雄厚的经济实力，利于推进农村公共服务和农村治理机制的转型；基层干部的文化素质、法律素养普遍高于当地居民，堪当国家法律的代言人；在纷繁复杂的矛盾纠纷处理中，基层政府赢取了农民发自内心的信任与支持，可广泛地发起乡村动员。从政治权威、财政支持、干部素质和动员能力四个维度考察，基层政府比村级组织、民间组织、农民群众更适合于担当农村治理法治化改革的主导者。
基层政府是国家政权在农村的代理人。基层政府上联国家、下接乡村，是农村管理的重要环节和坚实基础。古代社会，基层政权沿袭“皇权不下县”的传统，极少深入基层，政治国家对农村社会的控制是间接的。近代社会，基层政权开始逐渐延伸到乡村一级，国家对农村的控制日渐强化。新中国成立后的人民公社体制使国家政权一度深入农村最基层，但并未完成对农村社会的全面控制。目前的乡政村治模式将基层政权退回至乡镇一级，在行政村实行基层群众自治，既保障了国家对农村管理的有效性，又保障了农村社会的自主性。新的世纪，“三农”问题的解决提上日程，国家作出统筹城乡发展的战略部署，着力推进社会主义新农村建设，作为国家政权神经末梢的乡镇政府，承担了国家权力代理人的角色，在诸多惠农政策的实施中获得了深厚的群众基础，树立了自身威信。当国家需要自上而下地在乡村治理领域推进法治化改革时，掌控政治权力和公共财政资源的基层政府理应承担起国家政权代理人的角色，主导整个农村法治发展。
基层政府是国家法律在农村的执行者。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，依靠国家强制力保证实施是法律的基本特征之一。在缺乏法治传统的农村社会，农村居民对法律的认知除了来自电视、网络和普法教育外，更多的则来自于对基层政府的执法行为的认识。在整个农村管理中，国家立法部门解决的是规则制定的问题，使得有法可依，是农村法治的前提和基础；司法部门作为中立裁决者，起定纷止争和打击犯罪的作用，是权利保障的最后一道防线；而行政执法，涉及乡村各个领域，在维护稳定、促进发展、保护农民权益等方面发挥着重要的作用。掌控基层政权的乡镇政府，面对的是中国面积最广大的农村和人口最多的农民，其能否合法有效地行使好法律赋予的权力，依法管理好农村地区各项事务，直接关系到农村的稳定与和谐，是农村“法律权威”能否树立、法治能否实现的关键所在。在将法治化机制融入现代农村治理的进程中，由国家法律的执行者——基层政府主导法治建设，一方面有利于更好地促使乡镇自身严格依法，合理裁量，树立执法权威；另一方面也有利于在农村社会形成学法、用法、守法的社会氛围。
基层政府是农村居民利益的代言人。基层政府的职能既有向下通过行使行政权实现管理的一面，也有向上传递基层意愿、表达农民利益诉求的一面。改革开放前，农民个体身份相对单一，享有近乎相同的经济利益、政治地位和社会地位，相互之间的差别微乎其微。改革开放后，尤其是近年来，农村经济快速发展，农村社会利益加速分化，农村社会阶层结构发生变化，农民内部出现了各不相同的阶层和利益群体。处于不同阶层和利益集团的农民，有着各自不同的利益诉求，也往往采取不同的利益表达方式。例如，村庄精英由于家庭经济条件相对较好，同时自身具备较高的政治素养、法律意识和参政能力，其利益诉求主要在于政治利益，在于参与农村治理。而绝大部分普通农业劳动者由于其所处的经济社会地位和所具备个人素质不同，其利益诉求主要在于经济利益，在于与各方利益博弈中获取更多的经济“实惠”。不同群体的利益诉求都需要有畅通的渠道表达，在农村地域范围，只有基层政府隶属国家政权，其人员不是土生土长的农村居民，具有较大流动性，处于相对“超脱”的地位，能公平公正地代言农民利益。事实上，不管是农民个体的利益还是整个农村的整体利益，基层干部都充当起“父母官”的角色在努力争取，比如城镇化建设中的修桥铺路、征地拆迁中的经济补偿、公共财政中的转移支付、社会保障中的“低保”“五保”等。正是在这些利益代言、争取的过程中，基层政府获得了群众的认可和支持。当农村治理要实现法治化转型时，基层政府由于有广泛的群众基础而成为最有推动能力的主导者。
二、基层政府主导农村法治化治理面临的困境
农村治理法治化是现代法治理念、法治机制逐渐融入乡土社会，替代传统管理机制的过程，不可能在短时间内通过农民的自发和自觉完成。乡镇政府作为国家政权的神经末梢，深入到农村最基层，与农民直接打交道，其主导法治建设的水平直接决定了农村治理法治化的进程。但是，这一过程折射的也是传统与现代的交锋，在有着浓厚人治传统的农村社会推进现代法治尚面临诸多困境。
（一）立法缺陷与主导法治的尴尬相伴相随
法治化治理的前提是有制定得良好的法律和适合于依法治理的完善的法律运行机制。农村治理法治化需要有一整套完备的适应农村经济社会发展的法律规范，既包括实体法，也包括程序法，立法缺陷所带来的必然是行政的恣意妄为和权利的缺乏保障。处于社会转型期的农村，市场经济发育尚不成熟，全面深化改革必然引发各种矛盾，甚至发生群体性事件，法律“立、改、废”的滞后，客观上造成了乡镇政府主导基层法治的尴尬。
缺少系统规范基层政府职能的立法，基层政府疲于应对多个上级政府部门。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对地方各级政府的职能作出了划分，该法第 61 条第一款、第七款规定，乡镇政府应“执行上级国家行政机关的决定和命令”和“办理上级人民政府交办的其他事项”。实践中，上级政府及部门往往将各种任务量化为工作指标层层分解，基层政府只能疲于奔命，在这种压力型工作模式下，乡镇工作“头痛医头，脚痛医脚”，缺乏法治建设的主动性、积极性和创造性。另外，由于乡镇地理位置相对偏远，接受部门委托执法成为常态，亟需规范。
缺少明确界定乡、村关系的立法，基层政府主导农村治理法治化缺乏保障。基层政府属于国家政权组织，村民委员会则是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，两者之间不再是人民公社体制下的上下级领导关系，乡镇政府只能按《村民委员会组织法》规定“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”，“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。实践中，“村民自治范围内的事项”很难清晰地界定，在村级选举制度日趋完善的今天，“村官”目光向选民转移，往往以各种借口搪塞基层政府交办的工作，加之基层政府主导农村治理法治化不能在短时间内给村庄带来直接经济利益和社会效益，仅凭“指导”很难保证这项工作顺利推进。
缺少统一的行政程序立法，基层政府自身依法行政尚且艰难。虽然有《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法律对共同行政行为相关程序给予规范，但是，我国仍然没有统一的行政程序法典，仍有大量的行政行为游离于法定行政程序规定之外。在乡镇各站所接受的委托执法中，不少部门有内部行政程序规定，对委托执法却又规定不明确，使执法者无所适从。实践中，乡镇的一些执法职能甚至被临时性地再次委托给村委会，导致非法主体违法执法现象出现，严重影响执法的权威性。
（二）政治权威与法治权威的欠缺同时并存
宗法传统和宗族文化阻碍农村治理法治化。今天的农村承载了几千年中国传统伦理文化的底蕴，仍是一个有着浓厚宗族、家族情结的“礼”性社会，农民习惯于以远近亲疏为基础处理各种社会关系。费孝通先生曾指出：“在这种社会中，一切普通的标准并不发生作用，一定要问清了对象是谁，与自己什么关系之后，才能决定拿出什么标准来。”[1]在这样的社会里，伦理是社会调控最基本的方式，法律更多的是一种基于国家权力的审判与制裁，是一种超越伦理调控范围的补充。宗法传统和宗族文化孕育的是大量与现代法律原则相左的观念，比如“官本位”“权本位”观念、“家长制”观念、等级观念、义务本位观念等。正如邓小平同志曾指出的：“旧中国留给我们的封建专制传统较多，民主法制的传统较少。”[2]近年来，随着农村民主选举的实际效果增强，原本逐渐松散的家族、宗族又迅速凝聚，并向社会各个领域渗透，形成农村治理中不可忽视的力量。由于这类群体片面地关注小集体的利益，已成为基层政府依法行政和行政村民主自治的严重障碍。
宗派及黑恶势力的干扰使基层政府权威弱化。由熟人社会向半熟人社会转型的中国农村不可能在短时间内走出血缘、地缘、业缘三大关系，“法不责众”“有事大家扛”的理念往往使个别村民的小事转化为群体性事件，基层政府为维护地方稳定有时不得不妥协、退让。比如村级选举，一般都有宗族活动的身影，甚至个别地方由于宗族势力干扰，选举被迫中止。在民主治理中，宗族代表入主村政后，又可能导致村域利益宗族化，相反，强大的宗族势力又可能左右村委会的民主决策，导致依法治理举步维艰。黑恶势力也是弱化基层政府权威的一个重要因素。
法律实施脱离农村实际，树立法治权威仍然艰难。今天的农村土地尽管不一定还是农民的“命根子”，但是基于土地的经济利益却越来越多。国家对农村土地承包立法的初衷是要赋予农民长期而有保障的土地使用权，保护农村土地承包关系的长期稳定。法律明确规定耕地的承包期为三十年，并且在承包期内，发包方不得调整承包地。农村居民习惯性地将之概括为“增人不增地，减人不减地”。事实上，这一规定并不一定切合农村实际，三十年的时代变迁，世易时移，在籍人口将有许多没有“口粮田”，造成被法治化了的不平等。个别村组，通过召开村民会议或村民代表会议的形式调整田地，总会引发或多或少、或大或小的矛盾。基层政府面对此类纠纷，不得不严格依据国家法律进行调处，但也不能不尊重村组集体的决定，很难决断，基于法律的权威时常受到威胁。
（三）乡镇行政与村民自治的冲突始终存在
目前的乡镇行政面临的不仅仅是法律授权的不够，还包括来自村民委员会的抵触。这种抵触，是乡政村治模式下“乡政”与“村治”之间矛盾的表现，是政府行政管理权与村民自治权之间的冲突。后税费时代的基层政府，职能逐步转变，由代表国家实现对农村的管制，逐步转变为对农业、农村、农民的服务和大力推进社会主义新农村建设；由从农村收缴皇粮国税，逐步转变为统筹城乡发展，投入资金发展农村公益事业，提高农村社会保障水平；由与农村基层群众博弈利益，逐步转变为引导土地流转，服务农村劳动力转移，积极支持农业规模化生产，增加农民收入。基层政府放开农村管制的同时，管理职能弱化，服务意识增强，农民的主体地位得到尊重，农民权益意识觉醒，政治参与欲望增强，村民自治的要求越来越高。实践中，由于村民自治制度仍不完善，村民委员会亦不具备完全办好本村公共事务和公益事业的能力，政府仍然需要承担维护农村稳定的职能，需要村民自治机构配合好政府行政。由于经济发展释放的自主性与长期压抑的民主形成强烈反差，包括村民委员会在内的农村组织和群众总在想方设法摆脱行政控制，而政府却不可能放手不管，导致政府行政与村民自治之间的冲突时常发生。
（四）国家法律与民间习俗的融合任重道远
基层政府主导农村治理法治化进程中，人们普遍关注的公务员法律素质并不是最大的“瓶颈”。最大的困境在于他们要在一个长期沿袭传统习俗的村域环境中推进现代法治，而这种传统与习俗正是民间法的重要载体。由于民间法源于乡村，与当地农村实践紧密相联，更容易为村民所认可和接受，更具亲和力，其在农村的影响和对农村社会关系的调控并不亚于国家正式制度内的定法。一旦法律实施过程中出现国家法与民间法的冲突，往往容易导致国家法在农村的实施受到民间法的阻滞。
在农村土地权属、邻里关系、妇女权益保护、遗产分割和老人赡养纠纷中，国家法与民间法的冲突最为常见。我国法律明确规定，妇女享有同男子平等的权利，但是，农村的许多权益保障并没有统一规范。农村女儿一旦出嫁，其在娘家承包田会很快被收归集体，即使不被收回，按农村习俗，“嫁出去的女，泼出去的水”，她也不能再回娘家耕种，基于田土的利益同样丧失。而她在婆家集体中是否能分得一份责任田，则完全取决于婆家村里的规定，很有可能在娘家和婆家同时失去自己的田土利益。基层政府或法院在处理此类纠纷时，就基本法理而言，不管在哪个集体，该妇女应该确保获得一份责任田，并且按相关法律和现行农村政策，应让该妇女获得娘家田土。事实上，一旦村组集体决定收回出嫁女田土或者规定新媳妇不分田，即使法院判决了，也很难执行，使国家法律和司法面临尴尬。
三、基层政府主导农村法治化治理的路径
作为国家治理体系现代化不可或缺的组成部分，农村治理必然要顺应法治化的基本趋势。破解基层政府主导农村治理的困局，就宏观而言，要转变政府职能，将基层政府从千头万绪的压力型体制中解脱出来；就中观而言，要整合农村资源，形成推动农村法治建设的整体合力；就微观而言，要扎实推进农村普法，培养村干部和农村居民的现代法律意识。
（一）转变政府职能是推进基层治理法治化的前提
传统压力型农村管理体制的初衷是方便国家从农村和农民身上汲取资源，其管理主体局限于基层政府，农民个人、村民委员会、民间组织等的作用极其有限。随着新世纪社会主义新农村建设启动，国家政策向农村倾斜，进入“工业反哺农业、城市支持农村”的阶段，管制型政府逐步向服务型政府转变。与农村经济社会发展相伴随的是农民出于维护自身经济利益、政治利益的需要，开始对基层治理工作提出了相应的参与要求。在此背景下，基层政府如何转变职能，回应农民诉求，尤为重要。
改革机构，建设治理型政府。美国学者戴维·奥斯本在《改革政府》中指出：“( 我们需要 ) 一个能够治理和实行治理的政府。不是一个‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府。这是一个治理的政府。”[3]“我国的乡镇改革最需要解决的问题是乡镇政府的职能定位问题，乡镇政府究竟应该干什么事 ? 这必须搞清楚。其他所有的问题，都从此延伸出来。”[4]为顺应农村治理的新形势，2012 年，新一轮乡镇机构改革全面完成，为农村基层政权建设注入了新的活力。但是，现有的乡镇工作中，基层政府更多的是发展农村经济和化解矛盾纠纷，尚无精力搭建平台推进农村治理的法治化改革。
理顺县乡关系，转变乡镇政府职能。“上面千根线，下面一根针”，乡镇的压力主要来自县级政府。依法界定县乡两级政府的职权，理顺县乡关系，是乡镇工作减负的关键。市级立法权的下放为各地依法细化《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第 61 条“办理上级人民政府交办的其他事项”提供了契机，可以考虑以地方立法的形式明确规定“其他事项”的内容。立法后，凡属上级政府及其职能部门应该承担的职能，如无法律法规明确规定，不得随意转移给基层政府，基层政府只承担法定职能。
（二）整合农村资源是推进农村治理法治化的核心
整合农村制度资源，实现国家法与民间法的良性互动。国家法治资源主要包括宪法、法律、法规、规章，也包括各级地方政府依法制定的政策措施，代表的是“官方”的正式制度，具有导向作用。民间法独立于国家法之外，不完全以文本形式存在，是人们在长期生活的相对狭小的乡村地域空间中，依据传统伦理或生产生活习惯形成的，对特定农民群体具有一定社会强制性的民间规约或规则。民间法往往表现为村规民约、家族法规、宗教规范、行业规程、乡风民俗等。从农村治理目标分析，两种资源借助不同的机制、方式实现农村有序治理，殊途同归，具有目的的同一性，具备整合的基础。在农村法治发展初期，国家法可以借助民间法形式逐渐融入乡土社会，而民间法，特别是成文规约则应积极接轨国家法制，实现两者间的良性互动。
整合农村组织资源，形成农村法治化治理的整体合力。农村法治发展的组织资源包括国家公共权力机构与各类农村组织。国家公共权力机构包括县级党委政府及各部门、乡（镇）党委政府及各站所和国家基层司法机关、机构，其所拥有的公共权力是推进农村法治发展的主导力量。作为组织资源，能为农村法治发展提供必要的制度和经济保障，引导农村法治发展方向，让农民在利益均衡中承认、认可、认同国家主流法治理念。目前的农村组织主要包括村党支部、村民委员会、村民议事会、村务监督委员会、农村经济合作组织、农村道德自律组织及农村各种理事会等。在整个农村法治发展中，它们“一方面代表着组织成员（农民）的利益，另一方面又与地方政府和村民自治组织有着千丝万缕的联系，其作为政府、自治组织与农民之间联系的桥梁和纽带，能缓和国家、集体与农民的矛盾，能为国家法律在农村的实施提供合适的载体”[5]。两种组织资源在农村法治发展中具有功能互补性，通过整合可望形成整体合力，共同推进农村法治发展。
整合农村人力资源，激活农村法治化治理的主体动能。国家干部与农村精英是农村法治发展的主要人力资源。国家干部作为国家公共权力在农村的执行者，相对普通民众而言，有较高文化水平、法律涵养、社会经验，了解更多的国家法律和政策，在农村法治推进中，他们应起“火车头”的作用。国家干部不仅应承担普法宣传的作用，更重要的是要通过对农村各种事务的依法治理向农民宣示法律在农村治理特别是在农民权益保障中的重要作用，让农民感受到法律的价值。农村精英主要包括村组干部与民间精英，民间精英又包括在乡的知识青年、返乡农民工、退伍军人、退休回乡人员、农村经济能人、地方宗族（家族）权威等。他们处理具体事务的行为方式在村民中具有示范性，起“领头羊”的作用。两种人力资源在农村法治发展中从把握导向到行为示范，形成一个完整的法治发展链条，其在法治进程中的衔接性是整合的基础。通过整合，可以引导村民逐步学会用法治思维和法治方式分析问题、化解矛盾，激活农村法治发展的主体动能。
（三）培养农民法律意识是推进农村治理法治化的关键
加强普法，提高农民法律意识。“实现一种治理秩序，必然要求摒除独断意志，建立一种商讨的平台和稳定的预期。”[6]这一法治化治理平台得以运行的重要基础乃是农民的法律意识，应针对农村实际科学规划农村普法的进程和内容。可以考虑分四个阶段：第一阶段要让农民重新认识法律，知道法律的功能不仅仅是惩罚，还有保障权利的一面，实现由义务本位观向权利本位观的转变；第二阶段要让农民读懂法律的规则，知道并不是事实如此就一定能打赢官司，关键在于证据；第三阶段要让农民知晓法律的程序，知道诉讼的过程；第四阶段是要让农民养成依法的习惯，形成法律信仰。在行政法治发展的诸多主体中，最关键的在于村组干部，他们处理矛盾的方式方法在各村、各组具有示范、传导作用，农村普法应先从他们开始。
推进农民传统思维的法治转型。传统法律文化在一定程度上制约着农村法治发展，然而，在现有农民文化素质和当前农村经济条件下，要完全剔除传统文化的影响直接通过移植西方法治观念来实现农村法治是不现实的，没有国家法律文化对乡土文化的法治化“修改”，要实现农村法治也不可能。社会主义法治理念、法治精神、法治原则和各种法律规范是国家正式制度层面的法治文化资源。农村公序良俗、传统、习惯、乡约等是带有农村地域特色的农村法治文化资源。国家“送法下乡”的普法宣传并未能让农民接受和认同国家法治，农村在很大程度上依然是一个法律的“不入之地”，村民仍然习惯于以传统的思维方式思考和解决矛盾。文化具有渗透力，也具有融合性，这些天然的属性是两种法治文化资源整合的基础。应通过各种适合于村民接受的载体和形式将国家法治文化融入农村本土文化，潜移默化地触动和影响村民的传统思维，推进农民传统思维的法治转型。
参考文献：略
中国乡村发现网转自：《湖湘论坛》
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