【摘要】近年来，国家高度重视公共文化事业建设，各级政府加大了对文化事业的投入力度。加强农村公共文化建设是统筹城乡发展、构建和谐社会的重要内容，而资金不足成为制约农村公共文化事业发展的首要问题。为解决农村公共文化事业资金短缺的困境，推动少数民族地区农村公共文化事业的健康发展，应建立起政府投资为主导、社会力量投资为必要补充的农村公共文化事业多元化资金投入体系。
新晃是湖南省最西部，居湖南“人头形”版图的“鼻尖”上一个少数民族自治县，全县辖7镇16乡297个村，总面积1508平方公里，居住着侗、汉、苗、回等26个民族，总人口27万，侗族人口为最多，占81.06﹪。侗族在宋代时称做“仡伶”，明、清两代曾叫“峒蛮”、“峒苗”、“峒人”、“洞家”等他称。在秦汉时期属夜郎国治地，唐宋两朝曾置夜郎县，历时287年。夜郎文化积淀深厚，被著名的社会学家、人类学家、民族学家、社会活动家费孝通先生誉为“楚尾黔首夜郎根”。近年来，县委政府高度重视民族公共文化建设，在县财政非常困难的情况下仍然多渠道、多途径筹措资金投入民族文化事业。然而，就新晃来看，农村公共文化事业经费投入远远落后于发达地区，导致公共文化基础设施薄弱、公共文化产品的供给不足。因此，资金短缺问题已经成为制约新晃公共文化事业发展的瓶颈。探索和创新公共文化事业筹资方式，是改善新晃农村公共文化基础设施条件以及公共文化产品有效供给的重要保证。
一、新晃县公共文化事业建设资金投入的现状
近年来，新晃县针对公共文化事业的资金投入力度逐年加大，投入结构不断完善，公共文化投入成效显著。
（一）乡镇文化站建设资金投入基本情况
近年来，我县以为民办实事项目工作为依托，抓好文化基础设施建设。新晃县基层文化站建设从筹建到圆满完成，各乡镇都花了大力气，投入了不少人力、物力和财力，有效地推动了基层文化站建设。同时，文化站活动丰富多彩，近年来部分乡镇还组织举办了多次有本土特色的基层文化艺术展演活动，很好地展示了农村文艺团队的风采，并进一步激发了各地的创建热情，有力地推动了基层文化工作。此外，文化行政部门和民间艺术交流协会还多次组织举办了文化站管理人员和文体骨干培训，不断提升文化站人员素质，规范文化站的运行机制，使基层文化站发挥了应有的作用。全县23个乡镇综合文化站，总建筑面积6900平方米，每站面积300平方米，其中中央投资368万元，省配套6万元，地方配套2万元，实现了乡乡都有新的文化站的目标。在乡镇综合文化站建设中，我们文化行政部门始终坚持“用活文化扶持政策，突出民族文化特点，鼓励民间资金进入，确保设施惠民实用”的原则。如我县新寨乡磨寨村通过社会公益筹资50万元修建了“天应鼓楼”，在充分论证的基础上，把新寨乡的综合文化站建在鼓楼的对面，形成遥相呼应的民族文化建筑景观。
（二）“新农村书屋”建设资金投入基本情况
建成“农家书屋”69个，为每个书屋配备价值3万元的图书、报刊、音像制品。为每个村配备书柜3个、图书2000册，解决了农民“看书难”问题。目前全县296个村实现了“村村都有农家书屋”，每个书屋配备图书1500余册、音像制品百余种，确实为农民送去了精神食粮。并创新书屋“书生管书”的社会管理模式。
（三）文化信息资源共享工程资金投入基本情况
完成了9个文化信息资源共享工程村级站点建设任务，为每个站点配备投影仪一套，文化信息资源共享工程建设利用率高。县图书馆积极发挥文化信息资源共享工程服务功能和作用，2014年举办文化信息资源共享工程各种会议接待、讲座活动、学习培训达15次，服务人次达8000人。完成了馆办活动10次，课题跟踪服务完成1项。建成村级文化活动场所19个，覆盖率达60%。
（四）“两馆免费开放”工作有序推进
根据中央、省、市《关于推进美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》精神，我们对全县的公共图书馆、文化馆、乡镇综合文化站实行了免费开放。通过免费开放，“两馆一站”接待的人数有明显增多，图书馆书刊文献外借册次增多了，文化馆、乡镇综合文化站活动也增多了，举办教育培训及科普讲座全年2期，举办大型文艺活动3次以上，接待群众及文艺爱好者达上千人次。全县23个乡镇都组建了广场舞蹈文艺活动队伍，队伍达到58支，人数达到1120多人。开展“爱我家园”的全民读书活动，图书利用率比去年同期增长10％以上。共外借图书51420册，接待读者4.9万人次，下基层辅导业务145人次，免费为青少年儿童主办大型《学雷锋做道德模范》、《爱我家园、全民读书》活动图片展览，发放调查试卷2千余份，吸引近6000余人前来参观，使少年儿童增长了知识，从小树立良好道德修养观念。
（五）广电事业建设不断发展
一是有线电视数字平移，全县农村数字电视平移用户总数达到1300余户；二是数字电视无线覆盖。完成数字电视无线覆盖，架设光缆7公里，新增无线数字电视用户600户。截至2014年11月，全县无线数字电视用户总数达到3700户；三是加强对电视新闻记者培训。今年送电视台记者1名，参加省里组织的新闻记者培训班，提高新闻采写质量和服务水平。四是保质保量完成“村村通”建设。2014年县“村村通”建设项目任务100%完成，前期做好设备安装调试和信息录入工作，认真核对做好入户造册登记，不漏一户，并完成装订成册。
二、新晃县农村公共文化建设投入存在的问题
新晃县公共文化建设虽取得了一定成绩，但随着社会的发展，现有公共文化产品及服务已不能满足广大农民群众日益增长的文化需求，资金短缺问题成为制约新晃农村公共文化事业进一步发展的主要障碍。
（一）政府对农村公共文化事业建设重视不足
从调研过程中可以看出，过来许多部门及乡镇领导对农村文化建设在经济社会发展中的重要作用认识不足，存在“经济是硬指标，文化是软指标”的模糊认识，造成农村文化工作摆不上位置，往往“说起重要，做起次要，忙时不要”。部分村一级干部对文化建设也缺乏必要的认识，认为文化建设是上面的事，是城里人的事，农民本身文化不高，没有必要再花吃力不讨好的冤枉钱。诸多思想观念直接导致了各个层面的农村文化建设经费投入不足，极大影响了乡村文化阵地的建设和发展。据调查，全县仅个别乡镇将文化建设经费列入财政预算，且预算经费不多，大部分乡镇完全没有健全的文化建设经费投入机制，用于文化建设的经费极不稳定，随意性强；许多地方村级集体经济不断弱化，“空壳村”日渐增多，文化投入更是严重不足。据调查，在2010—2013年三年中，全县大部分乡镇用于文化活动的经费平均每年仅为5000元左右。经费不足已成为困扰我县农村文化事业发展的突出问题，成为一大制约因素。
（二）公共文化事业建设财力保障仍然不足
一是公共文化事业基础设施建设总量不足，群众公共文化活动内容和形式单一。就新晃镇而言，它是县府所在地，更是新晃人民的政治、经济、文化活动中心，没有功能齐全的大型体育场馆，多年来群众公共文化活动多为跳跳广场舞，看看“露天电影”。二是基层公共文化单位工作运转和设备维护费用不够，导致基层公共文化功能无法有效发挥。如：我县农村公共信息资源共享工程已全部建成，因财力不足，还有30%的村达不到上网条件、农村公共信息共享没有发挥应有作用。经费投入不足。尽管全县文化事业经费投入逐年增加，但由于历史欠账过多、人员经费刚性增长以及政策落实不力等因素，文化事业投入仍在低水平运转，文化与其他社会事业的差距被逐渐拉大。还比如农家书屋建设也还存在许多亟待解决的问题。一是“门难开”问题。书屋基本上设在村部，管理员基本上为村干部，有的不能按时开放，难以发挥效益。二是缺乏建设的长效机制，后期投入问题无法解决。因投入不足，政府文化下乡活动极少，农村文化活动以群众自娱自乐为主，自发的活动多，有组织的活动少。
（三）农村公共文化事业资金筹集的政策支撑体系缺失
到目前为止，我国还没有一部完善的农村文化法律或法规。虽然国家针对农村文化建设出台了一些实施方案，但一般只具有宏观性指导意义，并没有上升到法律层次。由于农村文化事业筹资的政策保障体系尚未建立，因此与此相关的规范的文化投融资政策和财税政策也难以出台，以致农村文化事业资金筹措缺乏制度规范。
（四）农村文化市场发育不充分，社会力量投资农村公共文化事业的动力不足
目前在农村文化事业的资金来源中，利用市场化手段筹资的比重较低。在少数民族大部分地区，社会力量普遍缺乏投资农村公共文化领域的热情。究其原因主要是各级政府在融资、税收、土地政策等方面给予社会力量的优惠政策的缺失以及支持力度不够，针对农村公共文化事业的民间资本多渠道融资的机制尚未形成。我县社会力量的参与支持力度仍然有待加大。如新晃嘉信食品有限公司曾用于文化投入近200万，广东吴川商会龙观生会长出资8万元对《侗族傩戏“咚咚推”》进行专项扶持，广西南丹茂晟矿业有限责任公司总经理杨再宏先生投资10万元兴修新寨乡磨寨村“天应鼓楼”。但由于当前农村文化建设氛围不够浓厚，文化活动本身也缺乏应有的吸引力，导致各种企业和经济实体参与支持农村文化建设相当有限。由于经费的短缺，导致部分地区农村文化出现阵地难巩固、队伍难稳定、活动难开展的局面。
三、提高少数民族县农村公共文化事业投入的对策
（一）科学编制农村公共文化投入预算
农村公共文化服务体系主要是由县级文化馆、图书馆和乡镇文化站组成。作为农村公共文化服务体系中最为活跃的因素，这些机构里的从业人员理应享受各种法定的待遇。也正是由于这些从业人员的创造性劳动，才使广大农村的文化生活得到改善和充实。但是，目前许多农村文化机构的从业人员至今仍在过着清贫的生活。以新晃县农村文化站为例，2013年，全县乡镇文化站共有从业人员23人，共支付劳动报酬50余万元，人均月收入仅为2000余元，远远低于其他行业从业人员的收入。这使得从事农村公共文化事业的人员积极性受到很大影响。因此，作为政府预算的一部分，对农村的文化投入预算，应当科学合理，严格划分多大的比例“养人”，多大的比例“办事”，在多长的时段办成多少事，而不能粗糙地切大块，不分细目。同时，对农村公共文化投入还要进行严格的决算，以杜绝各种各样的截留和挪用。唯有这样，才能实现“人”“事”并举，有“人”办事、有“事”催人，实现农村文化建设可持续发展。
（二）发挥政府在农村公共文化事业建设中应该承担的主体出资责任
首先，加大财政对农村公共文化事业资金倾斜力度，合理界定财政承担的出资责任。改变“重经济、轻文化，重城市、轻农村”的不均衡发展思路，平衡城乡文化建设的资金投入结构。分税制改革后，财权主要集中在中央，事权却集中于县、乡政府。农村公共文化事业作为一项覆盖广大农村地区、以提高农民文化素质为主要目标的公益福利事业，根据公共财政“事权与财权相对称”的理论，中央财政对农村公共文化事业的投资中理应承担主体责任，而在地方财政的出资中，则应明确以县级财政为主要出资主体。其次，优化财政投入结构，提高资金使用效率。应根据不同乡镇的农民对不同公共文化产品的实际需求，进行资金投放。加强农村传统文化建设的财政投入力度，使优秀的传统文化得以传承并创新。第三，将资金重点分配到最基层的村级公共文化服务体系建设，以降低农民群众参与文化活动的成本，提高各类文化基础设施及公共文化产品的使用效益。
（三）加大农村公共文化事业资金投入和保障机制
首先要设立文化产业发展专项资金，政府要统一规划、加大投入、突出重点、集中使用，特别要加强监管审计力度，并定期评估文化产业发展专项资金的使用效果。设立文化发展基金，用于奖励和培养优秀的文化作品及文化人才，同时解决一些文艺协会经费不足的问题。建立财政增长的投入公共文化服务和公共文化设施建设的比例，把文化建设统筹纳入新晃经济与社会发展整体规划。其次，要加大财政转移支付的力度，只有继续加大对农村公共文化服务建设的一般性转移支付力度，才能有效填补基层政府为开展各类农村文化惠民工程所产生的资金缺口。武陵山少数民族地区因为承担生态区生态保护的功能，致使工业发展缓慢，经济发展水平一直较低，而文化产业具有资源节约、环境友好的特征，是最适合少数民族地区发展的一种经济形态，因此，应对武陵山少数民族地区文化产业的发展广泛采取财政转移支付的形式，加大转移支付的力度，以提高公共文化服务水平，改善民生，保证发展文化产业的的行政事业支出。第三，加大对民族文化艺术精品创作的投入力度，保障民族文化的强大吸引力。对民族文化的投入，政府是主体，要把政府对文化的投入力度作为考评政府为民办实事的重要依据，同时要科学规范政府对文化的投入行为，实现资金投入效益最大化。
（四）建立和完善农村公共文化事业资金筹集的政策支撑体系
首先，尽快出台相关法律法规，确定发展农村公共文化的基本政策，对社会力量在农村公共文化事业的投资权、经营权和收益权进行界定和保护，为农村公共文化事业筹资市场化提供制度激励。其次，建立完善税收、金融对农村公共文化事业的支持政策。对投资、捐赠农村公共文化事业的个人或企业，可根据其对农村公共文化事业投入资金量的大小及投资比率、频率，在其发展其他主营或兼营业务时，给予税收政策上的优惠。金融机构要有计划地加大对农村公共文化事业的信贷投入，对农村公共文化组织的贷款实行低息、无息、贴息等资助性信贷优惠政策。对于贷款的清还，可采取国家财政、地方财政分级、分批、分期清还的方法，既能缓解政府资金的压力又能弥补农村公共文化事业建设资金的不足。
（五）积极探索农村公共文化事业市场化筹资途径，引导社会力量投资农村公共文化事业
把资金比喻为文化事业发展的血液毫不夸张，特别是武陵山少数民族地区，经济发展水平低，各项事业发展都需要资金投入，为保障文化产业发展所需充足的资金，要积极引入社会资金，出台优惠政策，形成多渠道、多元化的投资机制。政府要将文化产业引导投入列入财政预算，并建立多元的投入机制，以有效调动、整合各块及社会投入汇集文化产业基础平台建设。引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务。在不改变农村公共文化事业的“公益性”、“均等性”原则基础上，促进农村公共文化事业良性运转。文化行政部门要学会整合力量，既要当好政府对群众文化活动投入的参谋，更要发挥自己在信息、人才、职能方面的优势，把社会的闲散资金吸收进来为群众文化活动提供资金支持，“经济搭台、文化唱戏”就更要把民族文化方方面面的人才团结起来、培养好、使用好，形成同心同德、群策群力、共同谋划的良好氛围。
（作者系中共新晃县委党校理研室主任）
中国乡村发现网转自：湖南省人民政府发展研究中心
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