党的十八届三中全会《决定》明确指出，建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。在我国市场体系中，产权市场发育相对滞后，农村产权市场发育尤为不足。建设农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行，是提高农村要素配置效率、促进集体资产保值增值、维护集体经济组织成员权益的基础性工作。本文作者在对临武县国土、经信、农办等8个县直部门及14个乡镇农村产权流转管理部门调查研究基础上，就当前农村产权流转中存在的问题进行实证分析，以期找到破解思路。
一、促进农村产权流转交易市场健康发展的意义
(一)赋予农民更多财产权利
党的十八届三中全会《决定》要求，健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。而建立农村产权流转交易市场是健全我国现代产权制度的重要举措。《决定》同时提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转；赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权；保障农户宅基地用益物权，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。这些改革要求的一个共同特点，就是农民获得的财产权利的可流动、可交易、可变现的程度大大提高。要贯彻《决定》精神，落实《决定》赋予农民的这些财产权利，就必须搭建农村产权交易平台，通过市场交易发现价格、提高资源配置效率，实现农村产权资源要素高效、合理、顺畅流转。
(二)实现农村资产保值增值
据相关部门2014年对广东省东莞市的调查，截至2013年底，东莞市村组两级净资产高达1060.2亿元，村均(两级)1.9亿元，集体资产价值很高。但是，这些资产大部分固定在农户和村集体手里，成为“农村沉睡的资本”。不仅造成农村产权资源错配或闲置浪费，而且影响了城市资金、技术、信息等要素资源向农村流动。集体资产实现上市交易、流动起来之后，资产价格往往有大幅度提高。比如，东莞市虎门镇集体资产交易管理中心自2012年11月实现第一宗交易之后，截至2014年5月，镇、社区两级交易平台共受理交易2099宗，完成交易合同标的金额18.12亿元。共有350宗交易实现溢价收入，成交年标的金额较立项年标的金额增加2735万元，溢价比率达11.86％；成交年标的金额较原合同年标的金额增加42414万元，增幅高达29.3％。又如，佛山市顺德区容桂街道截至2014年5月，成功交易62宗集体资产，交易金额达6535.43万元，中标价比招标价平均提高29.1％，集体资产流动起来，实现了保值增值。再如，我省岳阳市麻塘镇湖畔村将一宗面积为30亩、经营权转让期为11年、用途为农业种植和养殖的集体土地，委托岳阳联合农村产权交易中心挂牌竞拍，征集到湖南、湖北、浙江等地50多人前来竞拍，最终以41.8万元流转，每年3.8万元，与原年租金3000元相比，上升了近1 3倍。
(三)为农村产权交易提供制度保障
资本必须在流动中才能自我实现、自我增值。而产权交易存在资产评估、交易信息发布、价格发现、组织产权交易、产权抵(质)押等至关重要而又十分复杂的环节。这个复杂的链式过程必须有严格的制度作为保证，否则链条中任何一环的故障都足以使得资本变成“死资本”。只有建立起农村产权流转交易市场，健全相关市场制度，才能为农村产权流转交易提供有力保障。
(四)防止村干部腐败、保护农民权益
产权交易机构本身具有的公开、公平、公正属性，能最大限度地保障产权人的权益。从实践看，由于农村产权交易平台缺失，村干部私下交易、寻租现象层出不穷。农村集体资产进入市场公开交易，能够有效防止村干部寻租，保障农民权益。例如，广东省佛山市顺德区容桂街道固定资产总量高达6亿元，年收益达8000万元，集体资产和收益都很高。2012年，容桂街道农村集体资产交易中心成立之后，规定合同标的金额10万元以上的单宗房产物业经营权或使用权出租(发包)；合同标的金额20万元以上，500万元以下的单宗房产物业使用权转让；合同标的物建筑面积200平方米以上；合同标的20亩以上单宗连片面积农用地承包经营权流转；出租、出借标的物经营权或者使用权，期限5年以上等等集体资产，必须进入农村集体资产交易中心公开交易。容桂街道定期把租赁期满的集体物业，以及计划调整的物业租金等及时公布，征询居民代表意见之后，在农村集体资产交易平台进行公开交易。村民想要了解资产招标交易会过程，可以到交易管理中心观看交易会全过程，交易信息公开，交易过程透明。这么做，不仅扩大了群众的知情权，保障了群众的参与权和决策权，也有利于构建集体成员与村委会、村集体经济组织之间健康和谐的关系，防止集体资产变成某个组织的资产、变成村干部的资产。为防止村干部在集体资产处置中徇私舞弊，北京市门头沟区制定了北京市首个区级的农村产权交易管理办法，规定今后凡门头沟辖区内涉及农村集体资产交易，包括土地、房屋、设备以及知识产权等，都必须通过农村产权交易平台进行公开竞标，以确保集体产权交易公开透明。
二、临武县农村产权流转交易市场的现状及存在问题
近年来，随着农村改革不断深化，我县农业产业结构调整步伐不断加快，特色优势产业，农业龙头企业、农民专业合作社，家庭农场等新型经营主体对农村土地、山林及其他资源要素的需求日趋增强，农村土地承包经营权和林权的流转交易频繁，各类农村产权流转交易需求明显增长，为切实加强管理,规范健康发展。根据国家有关法律法规和政策规定，近几年，我县结合本地实际，以规范农村集体“三资”管理为契机，在农村产权流转交易市场建设与改革创新上进行了一些有益探索，也取得了一些成效。
（一）临武县农村产权流转交易基本现状
按照《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（国办发[2014]71号）精神，对农村产权流转交易市场功能与定位，我县农村产权流转交易的实施与管理，在主体建设上，从现状而言，主要由三个板块构成：
1、由县经管局负责设立的县、乡（镇）农村土地流转服务中心。县级中心在县行政服务中心设立窗口，各乡（镇）在便民服务中心或财政所设立了服务窗口。县级服务窗口主要是收集、整理、发布土地流转信息，开展咨询服务，各类农村土地流转业务仍是在局内办理。截止2014年底，全县土地流转总面积达53534亩，占耕地总面积（47.49万亩）的11.27%，涉及农户11375户，占总农户数（10.89万户）的10.44%。从土地流转形式看，主要包括转包、转让、互换、出租、股份合作等形式，其中：转包16480亩，出租12581亩，转让12876亩，股份合作10670亩，其他形式927亩。按流转去向大致可分为：流转到农户面积43801亩，流入合作社面积7464亩，流转入企业面积1639亩，流转入其他主体面积630亩。
2、由县林业局负责设立的县、乡（镇）林地流转服务中心。县级中心在县行政服务中心设立窗口，各乡（镇）在便民服务中心均设立了服务窗口。县级服务窗口主要是收集、整理、发布林地流转信息，开展咨询服务，各类林地流转业务事实上也是在主管局内办理。根据《湖南省森林资源流转管理办法》（试行）湘林改（2007）166号，我县森林资源流转从2009年开始启动到目前为止基本按照规定程序正常进行，集体、个人已流转面积15.6万亩、涉及2334个农户。新的《湖南省森林资源流转条例》（2014年9月25日湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）于2014年12月1日起实施，由于2004年全县林权登记换发时，将全县80%林地登记为防护林，部分村登记面积达95%以上，根据《湖南省森林资源流转条例》第七条、第三十六条：“生态公益林和其它法律、行政法规禁止流转以及权属不清的森林资源不得流转”、“本条例所称生态公益林，是指生态区位重要、生态状况脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供公益性、社会性产品或者服务为主要利用方向和目的，并按照有关规定划定为生态公益林的森林、林木和林地，包括防护林和特种用途林。”规定后，限制了我县集体、个人的林地转让。
3、各乡镇设立的农村产权交易中心。其基本的管理体制和构架是，各乡镇在财政所均成立了农村集体“三资”委托代理服务中心，在“三资”委托代理服务中心下设农村集体产权交易中心和农村财务服务中心。乡镇现行的农村集体产权交易中心，目前主要是对农村集体公用土地、林地、四荒地的发包，村集体所属资产的拍卖，开展一些业务指导和监管，经清理核实，全县现有农村集体资产总额为50064.47万元。其中流动资产11655.96万元，固定资产30900.72万元（卫生室99.52万元、房屋建筑物5720万元、设备仪器387.63万元、公益设施24650.84万元、交通工具42.73万元），资源性资产6257.58万元，其中四荒地126.87万元、山林4645.20万元、土地1418.06万元、水面67.45万元，其他资产1250.21万元。新增资产总额21201万元，清理核实各类债权6346.46万元、债务4876.1万元，清理核实可经营性资源587万元，新增可经营性资源118.5万元。通过强化“三资”管理，村级事务从“干部定事”变为“群众理事”，从“隐秘操作”变为“阳光操作”，从“随意处置”变为“规范管理”，对有效保护集体资产、资源，遏制暗箱操作，防止资产流失，发挥了一定积极作用。
（二）存在的主要问题
尽管我县在农村产权流转交易市场建设上，进行了一些探索，也做了大量工作，但毕竟由于这项工作是一项重大的改革与创新，客观上说，还严重存在架构设计不科学，体制不顺、机制不活、运行不畅等诸多改革层面的问题，一个真正意义上的农村产权流转交易市场体系还尚未形成，直接影响了农村改革与发展。
1、交易平台“散”。虽然县乡（镇）设立了农村土地、林地流转服务中心，各乡镇也设立了产权交易中心，但客观地说，除正常的土地、林地流转业务能够正常办理外，其他业务办理都非常困难，极不通畅。尤其是乡镇产权交易中心这一块，基本没有开展运行,有名无实。就我县农村产权流转交易市场建设而言，目前尚处于一种条块各自为政、缺乏整体统筹、有场无市的松散状态。事实上，由于体制机制原因，目前在我县要想真正顺利完成一项农村产权交易事项的业务办理，可谓举步维坚，困难重重。
2、交易品种“少”。除正常的土地、林地流转外，诸如经营性资产、小农水设施、知识产权的转让、租赁、拍卖，农村建设项目招投标，产业项目招商与转让等等，真正进入乡镇产权交易中心进行正规产权交易的不多，一般都是采取其他方式变通完成。
3、主体范围“窄”。我县乡镇设立的产权交易中心，目前主要针对涉及农村集体“三资”范围的产权交易事项，对诸如农民专业合作社、产业协会、农业企业的其他经营主体的产权交易事项，基本没有受理，事实上，我县的农村产权交易还并没有跳出农村集体“三资”管理的圈子，其工作重心还只是停留在对农村集体“三资”的监管层面上。
4、功能配套“弱”。要确保农村产权交易市场的通畅运行，需要完备的资产评估、权属确认、信息发布等工作运行体系为支撑，客观地说，目前我县农村产权交易市场建设，最大的难点还是在日常资产评估与权属确认上，有许多产权交易事项不能顺利办理，就是因为权属确认和资产评估难以到位所致。成为一些经营主体在招商合作、融资担保及产业发展项目申报上的一大主要障碍。
5、运行机制“差”。近些年来，虽然我县在农村土地（林地）流转、农村集体“三资”管理上制定了一些具体操作办法和相关制度，也发挥了一些作用，但从建设农村产权流转交易大市场的角度而言，还相差甚远。真正关于产权交易细化的具有可操作性的东西很少，缺乏深入研究，导致工作中遇事束手无策。另外，管理部门历来体制不顺，应该说也是导致这项工作难于开展的重要原因。如县经管局虽然是这项工作的主管部门，但从现行部门管理体制而言，局本身就只是隶属于县农业局的一个副科级单位，而乡镇经管站并入财政所后，人财物都是由县财政局一条边管理，县经管局对乡镇财政所只是业务指导关系，导致许多工作很难开展到位。如近几年，在农村土地流转方面，为了规范县、乡、村三级农村土地流转服务中心运作，县经管局基本上每年都要下发规范土地承包及流转管理的文件，但少数乡镇仍长期不按规定程序办理农村土地流转业务，导致各地工作开展极不平衡。此外，从法律角度而言，按国家《农村土地承包法》规定，对土地承包经营权发生变更的，作为县级登记备案，并没有纳入法律必经程序，由于立法上存在的重大缺陷，也是导致农村土地流转难以规范的深层次原因之一。
6、保障力度“小”。这项工作既是一项创新型工作，也是一项庞大的系统工程，应该说是一个涉及农村改革与发展的大课题，需要大量的人、财、物资源要素作支撑，但从现状而言，不管是县级还是乡镇，对这块工作，基本没有考虑增加人员编制和财政经费预算，缺乏必要的工作保障，导致部门对这项工作只能被动应付。
三、临武县农村产权流转制度乏力的原因分析
(一)市场性质不明确
按照全面深化改革的要求，农村产权交易应日渐提上议事日程，但应该如何提出，其性质又该如何定位，到底应定位于公益性服务机构还是政府购买服务的经营性机构都处于争议阶段。农村产权所有者虽然已逐渐进入交易活动中，但由于他们自身对产权保护不强，又不愿接受有偿服务，导致他们配合公开交易的意愿低，对进入市场，成为市场主体的动力远远不够。结果是农村产权流转还是以政府主导来推动。市场对于如何自身定位，如何真正服务于农民还处于迷雾之中。
(二)产权定位模糊
农村产权流转服务机构绝大多数是依托政府职能部门设立，其设计是自上而下的，它同时兼有公益性服务职能和调节纠纷职能。现行法律规定，农村资产只有在产权性质明确后才能进入流转交易，但我国农村集体用地等产权定位均处于一种模糊不清的状态。这成了其进入市场的障碍。虽然我国早在2011年10月发布的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》中提及要对财产权进行定位，同时一些地区积极探索农村土地承办经营权、林权的贷款业务积累了宝贵的经验，但对农村产权交易的推动效果并不明显。
(三)中介机构服务缺乏
为实现农村产权的交易，对农村资产价值进行评估是必不可少的环节，以资产评估机构为代表的中介服务机构应运而生。但调研中我们发现，一方面这种评介机构较少，使得农村产权交易无法及时进行，大大降低了交易效率，另一方面，中介服务机构在提供市场服务的同时，需要取得合理的回报，然而农村产权交易服务本来就具有投入高回报少的缺陷，农民对这一收费性服务不甚了解，这一特点也延缓了农村产权交易的进程。
(四)农村资金匮乏
虽然农村城镇化进程越来越快，农民的收入及生活水平都大幅改善，但相对城市而言，农村在可用资金以及对资金使用上仍处于劣势地位。而且，受传统观念影响，农民对投资的认识还不高，农村投资的回报率还远低于城市，其结果是农民即使存有闲置的资金也会流向城市，从而导致能够留存在农村供其进行交易的资金很少。这进一步造成了农村的种粮、养殖大户无法贷到所需资金用于扩大规模，在进入交易市场时也因为资金不足而无法交易，大大降低了农村产权交易的成交率。
(五)农民参与积极性低
由于农村产权交易主体不明确，农民对产权交易不够理解，进场交易意识薄弱。同时，政府缺乏相关调整措施，对这一交易活动又无明确规定，缺乏法律约束，使得农村产权交易存在法律障碍，导致农民缺乏热情，农村产权交易机构的进场项目数量较少；再加上在保障进场交易农民权益，引导农民正确行使自己的权利方面没有相关规定，农民对进场交易存在怕承担法律责任的后顾之忧，进场交易的积极性进一步减弱。
四、促进临武县农村产权流转交易市场健康发展的建议
推进农村产权流转交易市场建设，是一项事关农村改革发展稳定大局的系统工程，涉及面广，政策性强，各级政府十分重视，百姓高度关注，是一项改革创新型工作，对推进这项工作的重大意义，客观地说，绝不能仅仅停留在以往有效保护农村集体“三资”的认识水平上，事实上，对今后提高农村要素资源配置和利用效率，加速推进农业现代化，都具有十分重要的战略意义。在现有发展基础上，进一步建立健全农村产权流转交易市场，应遵循以下基本原则：一是有形与无形并重。既要注重建立健全各级各类有形交易场所，也要注重发展农村各种自发产权交易。防止把交易市场简单化为固定交易场所。二是硬件与软件并举。既要注重有形市场的硬件建设，也要注重有形市场的软件建设。电子交易平台够用的不必建交易大厅，交易大厅够用的不必建交易大楼。三是场内与场外并行。大宗交易、特别是一定金额以上的集体产权交易，必须进场交易，提高透明度，防止暗箱操作。私有产权交易本着节约交易成本的原则，由产权人自愿确定是否入场交易。具体建议如下：
(一)确权赋能，还原农村产权真实价值
推进农村产权交易，必须以十八届三中全会《决定》精神为指导，加快确权赋能，把关键权能赋予农村产权。一是确立承包地经营权的抵押权与出资权权能。尽管土地承包经营权作为用益物权的保护力度越来越大，但出资和抵押担保等关键权利，并没有赋予承包地的经营权人。应尽快按“三权分置"的改革思路，明确出资、抵押担保的客体是承包地的经营权，而非集体成员的承包权。二是赋予集体建设用地使用权抵押担保权能。明确集体建设用地的用益物权特性，在原有的占有、使用、收益权能基础上，赋予集体建设用地处置权，尤其是抵押权、担保权、作价出资等权能，并以法律的形式确立下来。三是赋予农民宅基地完整使用权与房产财产权权能。明确宅基地用益物权的权利内涵和实现形式，明确农民对宅基地拥有排他的使用权、收益权、转让权、处置权、抵押权、担保权，甚至是继承权。有条件、有范围地放开农户流转，打破宅基地使用权的村社边界，逐步实现农民对宅基地的完整用益物权。四是落实农民对集体资产股权有偿退出权与抵押担保权能。《决定》提出赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，从“一权"拓展为“六权"。今后，通过深化集体产权制度改革，应进一步落实集体资产股份有偿退出及抵押、担保、继承权等关键处置权。
(二)扎实做好各类农村产权的确权登记颁证工作，为农村产权流转交易奠定权证基础
农村产权涉及的内容多、产权主体多、分管部门多，确权登记颁证工作由国土、农业、林业、住房建设、水利等部门分块负责，工作量大。目前，土地集体所有权、林权的确权已基本完成，土地承包经营权确权正在进行，集体建设用地使用权、宅基地使用权及相关的房屋财产权确权在一些地区也已启动，此外还有集体经营性资产(企业等)、集体公益性资产(学校等)、国家投入类资产(道路、水利设施)等其他集体资产需要确权登记颁证。各类农村产权的确权登记颁证是农村产权流转交易市场发展的基础。在设计建立农村产权流转交易市场之初，首先需要总体上安排好农村产权确权登记颁证工作，按照不同的产权类别，依据现有的工作进展，统筹规划落实各类农村产权的确权登记颁证工作，做到权利清晰、登记入库、颁证到户。农村产权确权登记颁证工作应与国家不动产统一登记工作有效衔接，既要发挥各个分管部门的工作效能，又要对不动产及农村产权的权证登记及管理进行统一部署。各类产权确权登记信息系统要统一规范，为建立统一的产权流转交易市场奠定扎实的权证基础。
(三)定位农村产权流转交易市场为公益性市场，明确政府的主体责任
鉴于农村产权交易单宗金额小、交易活动不频繁，交易市场建设的投资回报率较低，现阶段农村产权流转交易市场应定位为公益性市场，建设的主体应该是政府，投入的主要来源应该是财政。市场主办方和提供者不能靠市场交易来牟利。农村产权流转交易市场应主要建在贴近农村的市、县两级，市、县两级是建立交易市场的责任主体，但中央和省级政府应负责政策设计、建设规划、资金补助等事项。以政府为主体，建立起既具有区域性又具有开放性的农村产权流转交易市场。此外，对于哪类产权品种的交易、多大规模的交易应该进入正规的市场，政府应该有明确规定；对于交易活动入场问题，政府应该通过交易费用减免、协助办理评估和抵押等金融业务、提供相关服务等办法来鼓励和引导产权交易各方入场交易，但对没必要入场的交易活动不能强行要求，比如农民之间三五亩土地经营权的流转就没必要非得进入市场来交易不可。
(四)统筹利用现有的各类交易市场来组建综合性交易市场，为建立农村产权流转交易市场找到现实依托
建立农村产权流转交易市场不必从零开始。目前，一些地区已经存在各类专业性或综合性产权交易市场，如土地承包经营权流转服务中心、林权交易市场等。为不同的农村产权品种的流转交易建立专门市场可能会存在财政投入大、利用率低、不方便产权主体办理业务等问题。因此，建议农村产权流转交易市场不必分门别类地建立，而应统筹利用现有的各类交易市场来组建综合性的农村产权流转交易市场，土地承包经营权流转、林权流转、草场承包经营权流转、小型农田水利设施流转、水权交易、集体经营性资产流转、建设用地流转等，都可以在一个市场内进行，不同的分管部门可以在同一个交易市场内办理业务。这样既节约财政投入和运行成本，也方便农村集体、农民和其他交易方办事。
(五)设计统一规范的交易平台和交易系统，为农村产权流转交易市场提供良好的运行条件
要确保农村产权流转交易通畅运行，搭建好交易平台是关键，在农村产权流转交易市场建设的架构设计上，一定要注重科学性、系统性、合理性和可操作性，对县、乡（镇）现有各类流转交易中心和平台要实施全面整合，真正建成一个上下整体联动、有统有分、统分结合的产权交易市场框架体系。鉴于农村产权流转交易市场建设面临交易范围广、工作战线长、涉关部门多、交易程序复杂的实情，在交易市场建设总体思路上，我们认为，考虑到现有农村实情，为方便交易，在框架设计上，应确立乡镇是基础、县级抓服务的基本定位，以乡（镇）农村产权流转交易中心为主体，把乡镇中心真正做实是关键，要将乡镇现有土地流转服务中心、林地流转服务中心、产权交易中心三个中心，科学整合成一个功能完备、运转规范的交易平台，涉及农村土地（林地）流转、集体土地（林地、四荒地）发包、资产处置、农村建设项目招投标等一切产权流转交易事项都在乡镇中心完成。县级工作重点主要是侧重于监管和服务上，县级要设立由县经管局牵头，由县财政、林业、国土、房管、水利、行政服务中心等县直相关部门共同组成的农村产权流转交易流监督管理委员会，统筹全县工作全局，主要负责抓好制度建设、规范管理、综合服务层面的工作，下设县级农村产权流转交易综合服务中心，重点是打造日常咨询服务、信息发布、确权颁证、资产评估四大平台，为乡镇农村产权流转交易中心实施正常交易创造良好的服务环境。
(六)鼓励各种交易中介服务发展，为农村产权流转交易提供市场化服务体系
市场化中介服务是农村产权流转交易市场顺利运行、充满活力的重要力量，是政府公益性服务平台之外不可缺少的服务内容。市场化交易中介服务主要包括市场信息收集发布、资源资产评估、交易代理、金融保险服务、法律法规政策咨询及代理等。没有信息收集发布，产权市场就会面临不完全和不对称信息问题；没有资源资产评估，交易双方就缺乏谈判的价格基准，金融保险部门也难以提供金融服务；没有交易代理，交易机会就少；没有法律法规政策咨询及代理，交易方对产权交易就缺乏了解，或者出现纠纷后难以处理。应把培育市场化中介服务体系作为农村产权流转交易市场建设的关键环节，予以重点关注和推进。
(七)设立可靠的风险防范机制，为农村产权流转交易提供安全保障
农村资源资产是农民集体和农民的钱袋子、命根子，流转交易是体现、发挥其价值的手段，但对其流转交易应预判风险并提前设立防范机制。比如，对工商企业租赁农民土地，应有规范管理办法，以防范其改变土地用途、拖欠农民租金；对农民住房、土地经营权、林权等抵押，应有妥善的处置办法，以防范变现难、执行难。
（作者系中共临武县委党校办公室主任、助理讲师）
中国乡村发现网转自：湖南省人民政府发展研究中心
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