在我国，县级地方政府机构编制是地方机构编制管理的重点，是巩固党的执政地位和基层政权建设的一项基础性工作。它不仅关系到地方政府改革目标能否实现，而且关系到政府职能转变和机构改革的成败。因此，加大对县级地方政府机构编制管理的研究和监管意义重大。
一、目前县域级机构编制管理存在的主要问题
近年来，各级政府先后出台多项有关机构编制管理的制度法规，为地方机构编制管理工作指明了方向，使地方机构编制管理逐步走上制度化、规范化的轨道。但机构编制管理法定化要求与立法滞后的矛盾仍十分突出，特别是县一级政府行政编制总数“冻结”状态与县域经济社会快速发展的矛盾越来越成为影响机构编制有效管理和制约地方经济社会发展的重要因素。
1、机构编制管理严重脱离实际。由于缺乏科学的动态调整机制，导致县级机构编制存在诸多问题。一是在机构设置上，无法根据实际情况进行有效调节，容易出现横向攀比的现象，如某些县市区往往比照其他县市区成立的某个机构要求成立相应的机构，而忽略县域之间的差异性；二是在领导职数、编制核定上同样存在相互攀比的问题。而上级编办在处理该类事项时缺乏否定依据，长此以往，造成机构数越来越多，领导职数越来越多，人员编制数不断膨胀，机构编制管理脱离实际，同时，给地方财政造成的压力也越来越大。
2、上级业务部门干扰不断增多。虽然中央和地方各级政府三令五申，严禁上级业务部门干预下级政府机构编制工作，但由于立法的缺失给机构编制管理留下了较大的人治空间，机构设置，编制核定，没有一个明晰的界限，最后确定往往是经过一番讨价还价的博弈之后相互妥协的结果。由此带来的一个典型的现象就是上级业务部门对基层机构编制的干预。比如有些上级部门为了延伸部门权力，极力要求“上下对口”、“上下一般粗”，有的部门甚至把机构设置作为业务达标、评先评优、项目审批、下拨资金等前提条件。县级政府及部门迫于目标任务完成、评先评优和争取项目资金的压力，有时不管其机构设置是否合理，只能按照上级部门的要求成立机构，争取到资金和项目再说。如此造成机构设置随意性较大，缺乏科学的论证，进一步造成机构臃肿。
3、人员机构编制管理趋向僵化。近年来，由于从中央层级开始限制行政编制增长，且编制在区域之间调整的难度系数较大，造成现行县级机构编制总数，特别是行政编制总数都是在上世纪80年代审批和核定的，几十年来只作过微小的调整（主要涉及政法专项编制的微小调整）。而这三十年是中国经济社会飞速发展的30年，特别是县级经济社会已经发生了翻天覆地的变化，而各地编制却未根据经济社会的变革相应调整，造成许多地方机构编制与实际情况严重不符。同时，编制的一成不变，造成核定的编制“终身制”，动弹不得。但随着时代变迁和职能变化，一些区域工作量在不断增加，原核定的编制数已无法满足工作的需要，但由于限制数的限制，无法补充新鲜血液，造成编制管理僵化，人员交流困难。
4、人才引进困难重重。随着县域经济的迅猛发展，各行各业对高层次人才的需求越来越大，一方面要求更多的机关事业岗位用来引进发展经济和社会事业所需的高层次人才，另一方面迫于人员膨胀财政吃紧的压力，要实行严格的控编制度，机关事业单位基本处于满编满员状态，且不少人员年龄偏大，知识业务水平偏低，结构不合理，难以适应发展需要，引进人才面临编制和财政供养双重制约，造成老化的人员减不了，急需的人才进不来，县域经济发展的压力在一定程度上表现为控编管理与人才引进的矛盾，机构编制部门处于两难境地。
二、产生上述问题的主要原因
机构编制中上述问题的存在，其成因比较复杂，既有历史原因，也有体制原因，既有利益因素的影响，又有不适当的干预所形成。总的来说，以下几个方面是主要原因：
1、机构编制法制化水平相对落后。机构编制立法是机构编制管理依法行政的前提，也是解决当前机构编制管理中存在问题的关键。在我国，目前机构编制管理上采用的是机构编制委员会制度，它的权威性相对较低。一些机构编制管理行为发生的依据是上级的决定或领导的要求，而不是法律；这就给部分单位增设机构和编制提供了空子可转，也为上级部门干预下级事务提供了借口。而上级机构编制管理部门因为缺乏相应处理的法律依据，进而变成了各领导之间的“权衡”结果。
2、机构编制科学化管理基础研究相对落后。目前，国内对机构编制管理的调查研究较少，各地编办提出的问题较多，提供解决的办法较少。为数不多的研究也都主要集中在宏观层面体制机制研究上，缺乏解决实际问题的调查研究。而县一级作为机构编制管理的“神经末梢”，它负责将机构编制管理政策落实到每一个“细胞”，对机构编制管理体系的形成起着支撑作用。因此，县一级机构编制管理应该作为机构编制管理研究的重点领域。目前，国内对县一级机构编制管理的调查研究极为匮乏，而现有机构编制管理法规制度过于宏观，且不系统、不“接地气”，导致机构编制管理无法达到上级要求。
3、机构编制科学化管理观念相对落后。在缺乏切实可行的机构编制管理法律条件下，人的编制观念对机构编制管理起着重要的作用。其一是领导干部机构编制观念，有的部门和少数领导对机构编制的法规不了解，机构编制观念不强，缺乏行政成本意识，在机构设置、人员配备特别是领导干部配备上喜欢干扰下级部门。其二是基层机构编制部门工作人员的观念。一些基层机构编制部门对机构编制工作的严肃性、重要性认识不够，不能坚持原则，排除干扰，容易妥协于上级部门和领导的意见。
三、关于县域机构编制动态管理的有关建议
随着社会的不断发展，政府所处的生态环境在不断的发生变化，其职能也在不断变革。而在一个完整的政府构架中，职能、机构和编制是紧密联系、相互依存的。职能是机构设置的依据，机构是职能的载体，而人员编制则是机构运转和职能实现的保证。政府职能的正常履行要靠机构的科学设置，而机构功能的有效发挥则需要适当规模与结构的人员编制做保证。只有正确处理政府职能转变与机构编制的关系，将政府职能的转变成果体现在政府机构设置和人员安排上，科学配置职能、合理设置机构、及时调整编制，才能更好地完善政府运行机制，创新工作方式，提高行政能力，最终实现政府绩效。因此，建立有效的机构编制动态调整机制，不仅有利于提高机构编制的使用效率，而且还利于政府职能的有效转变和地方经济社会的发展。
1、建立机构编制科学测算机制。在我国，机构和编制是政府构架的基础，它涉及社会的方方面面。由于缺乏科学有效的机构编制测算体系，机构编制管理部门无法科学有效快速的根据各县市区的实际情况测算出所需的机构和编制数，机构和编制的调整也变成一项系统庞杂的“工程”。目前，全国大部分县市区的机构编制在上世纪80年代根据中央有关要求进行核定后便从未进行重新核定。在新成立的县市区里也只能依照以往经验和周边县市区的设置情况进行机构设置和编制核定。而这30年正是我国经济社会飞速发展的30年，通过建立科学有效的测算体系和动态调整机制十分必要。根据安徽省杨兴红等人的研究结果表明：影响地方政府机构编制动态调整的因素主要有政府职能配置、人口、面积、国内生产总值、财政收入等，同时政府职能、政府管理幅度和组织架构、民间非政府组织发育状况、政府公务员素质等因素也在一定程度上影响地方政府机构编制动态调整。因此，根据相关研究，从中筛选出影响县域行政编制总数的因素并在此基础上建立切实可行动态调整模型，最终实现县域行政编制总数的动态调整。
2、构建机构编制动态调整制度。编制分配不能一成不变和固守原有的人员编制结构，而应建立常态化的动态调整机制。作为主管党政机关、事业单位机构编制工作的业务部门，特别是机构编制的监督检查部门，应该把监督检查的重心转移到对各县市区机构编制合理配置的方向上去。根据一定期限内（建议是3-5年）根据各县市区工作任务、经济社会发展状况、人口总数、战略地位、未来发展定位等因素进行检查评估，及时掌握情况，并将其作为机构编制调整的重要依据。按照适当增减、整合优化的原则，及时对各县市区行政编制总数进行调整。对经济社会发展速度加快、服务人口增长较多的县市区适当增加行政编制总数，对发展速度较缓，服务人口增长较少甚至人口较少的县市区适时调减行政编制总数。通过此种调节机制，最大限度调动各县市区的工作效能，同时也不断提高机构编制的使用效率。
3、完善实名制管理制度。自2011年全省实施机构编制实名制管理以来，全省各地机构编制管理进一步规范，管理效率进一步提高。机构编制管理部门应该加大机构编制实名制管理的力度，进一步完善机构编制实名制管理系统，并将其作为“监测”县域机构编制的有效工具。通过对各县市区机构编制实名制系统的不断完善，逐步实现机构编制的动态监测。同时机构机构编制动态监测与组织、人事、财政部门的网络互通和信息共享，为机构编制动态调整提供及时有效的信息。
（作者系湖北省宜昌市猇亭区委编办副主任）
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