中共嘉禾县委、县人民政府：
信访问题是经济、政治、社会问题的综合变现，信访难题已经被社会各界所公认，党委、政府对解决这一难点、痛点的需求也愈发迫切。当前，我国正处在经济转型、社会转型的重要关口，在加快发展的过程中面临的困难多，不可回避的矛盾多，需要解决的问题多，进一步加剧了信访工作的艰巨性和复杂性，我县的信访形势更是如此。如何更加有效地做好新形势下的信访工作，已成为了事关全县发展大局的重中之重。
一、我县信访工作的基本形势
我县曾因信访量大、积案底子厚、上访老户多、信访秩序乱等原因成为闻名遐迩的“信访大县、信访难县”。近年来，县委、县政府遵循“老案件化一件少一件，新案件出一件了一件”的要求，常态化开展“大下访”、“矛盾纠纷化解大比武”活动，着力畅通信访渠道，解决信访难题，取得了良好效果，一大批重复访、越级访、群体访的大案积案得到调处，有效化解了社会矛盾，促进了社会和谐。上半年化解A类案件5起，B类案件25起，C类案件31起。进一步加强了山林权属、征地拆迁、医疗纠纷、交通事故、资源环保等专业性调解组织建设，稳妥处理了各类非正常死亡事件43起，遏制了“逢死必闹”的不良习气。但今年以来，信访势头有所反弹，信访形势仍然严峻，表现在“四个尽管、四个仍然”。
（一）尽管赴京到省去市访呈下降态势，但赴县访群体仍然高居不下。根据信访部门近5年统计数据显示，我县信访案件总体呈现“三降一好”态势，即信访总量下降、积案存量大幅下降、老户数量大幅下降、信访秩序明显好转。截至8月底，我县进京非访只有8人次，比去年同期下降了93.6%。但赴县访仍高位运行，2014年达3549人次，今年上半年，来县上访群众共计555批1890人次，其中群体访32批890人次，分别比去年同期增长56.8%、72.5%，一方面表明我县处访稳控有力度，把问题解决在县级层面，另一方面说明“燃点”、“触点”增多态势没有明显改变，信访形势仍然严峻。
（二）尽管信访渠道更加畅通，但群众上访方式仍然激烈。应该说通过这些年来的努力改进，我县群众反映诉求的渠道是多样、便捷、通畅的，但有形的变化没有带来信访形势的根本好转，群众上访的方式仍较激烈，缠访闹访时有发生，甚至出现围堵党委政府大门的事件，部分信访群众尤其是上访老户抱团上访、择机闹访、屡接屡访的情况仍较突出，进京直闯“红线”的风险仍然存在。
（三）尽管决策部署注重保护群众权益，但权益问题引发的信访案件仍然占据大头。近年来，县委、县政府对民生问题的关注和倾斜前所未有，出政策、做决策时非常注重保护群众合法权益，是群众得到实惠最多的一个时期。城乡一体化、新城区、交通路网、九老峰、嘉滨湖等重大民生项目的开工建设，让老百姓切实享受到了改革开放的成果。但从群众信访涉及范围看，利益调整引发的问题仍是焦点和热点。信访诉求类别向多领域延伸，信访对象不断多元化，一边是政府民生事业投入的持续增长，一边是群众利益诉求的不断升温，如何找到两者的平衡点，仍是党政部门思考和关注的一个重点。
（四）尽管信访工作机制不断完善，但被动“救火”性质仍然没有根本改变。为把信访工作纳入有序化、规范化、长效化轨道，县委、县政府建立健全了一套完整的规章制度，具有很强的针对性、操作性和可行性，但从实际工作来看，信访工作仍未从被动应付、疲于奔命、头疼医头、脚疼医脚的状态中解脱出来，信访干部更多的仍然是“消防员”或“挡箭牌”。
二、成因分析
信访问题多发高发甚至激发的根本原因，既有客观因素又有微观因素，既有职能部门的原因也有访民的个体问题。分析归纳起来，原因主要在以下五个方面：
（一）社会发展阶段的“阵痛”。从大环境看，当前既是发展机遇期，也是矛盾凸显期，各种发展中的矛盾多样多发是这一阶段的主要特征。分析我县信访案件的共性，无论是征地拆迁、安置补偿，还是企业改制、权属流转等等，贯穿其中的都是利益得失之争，这是转型阶段的“阵痛”，各类矛盾纠纷与当前信访的热点难点问题相迭加，进一步放大了信访工作的压力。从小环境看，嘉禾人有敢作敢为、好打不平、豪气侠义的大气特征，也有部分人心存仇富仇官、患不平不均的狭隘心理，在社会发生重大变化的当下，一些人心态偏激失衡，片面理解政策，选择性使用法律，过分强调自身利益，致使行为失准。从历史原因看，轰动全国的“井洞事件”、“高考事件”、“商贸城事件”均以处置一些领导干部收场，客观上给一些人以“民告官倒”的想像空间和心理误导。
（二）制度和机制的无奈。一是政策导向失之于偏，失之于软。当前，政策倾斜民生、关顾民怨的力度前所未有。但政策一方面要求地方政府促和谐保平安，另一方面又对地方政府行为划红线、设雷区，导致事权与责权不统一，目标与行动难协调，经常陷入两难境地。一些信访案件上面只管下达“必息令”，但基层政权因掌控不了导致调处难，很多时候政府夹在当中无所适从，对上访群众只好“饿了给馒头，困了给枕头”，采取了“给补助、给低保”甚至“给官位（村官）”等一系列的让利益、给好处、“花钱处访”等行为。现行劝访机制对非访人员管吃、管住、管送，“零成本”逛省城、京城，客观上纵容了非访行为。考核通报制度和责任划分存在一些不合理成分，为降低上访数量，后移名次，基层就采取“拦”、“堵”、“截”、“哄”等手段，给访民以基层党委政府怕非访的错觉。二是法治进程迟缓，失之于虚。在许多涉法涉诉信访案件中，一方面法律程序过繁，时效过慢，成本过高。因监督不力，个别执法人员徇私枉法，致使司法公正备受质疑。另一方面许多判决生效案件，执行难到位，法律失去了公信力，导致群众“不走法院走信访”。三是行政效能之低，失之于诿。分析一些重大信访案件的演变进化过程，与相关部门主管领导反应不及时、处置不得力、措施不果断是密切相关的，特别是一些跨部门、跨区域的信访案件，推诿扯皮，推卸责任，导致小事拖成大事，轻病拖成重症，错失解决问题的最佳时机。
（三）干部素质作风的贻害。突出表现在：一些基层领导对群众反映的问题、提出的意见不能引起足够重视，甚至对群众的上访征兆置若罔闻，“逼”得群众上访；一些农村村组财务、土地纠纷、宗族势力、以权谋私等问题呈高发之势，村干部对发生在区域内的矛盾纠纷拖着不办，“惹”得群众上访；少数基层领导高高在上，遇到问题不主动与群众沟通，工作方法简单粗暴，导致矛盾激化，“气”得群众上访；一些干部官僚主义严重，对联系点和包案的信访事件虚以应付、走过场，以至于小事拖大，大事拖“炸”，“拖”得群众上访。
（四）群众观念上的误解。突出表现在“四信四不信”。一是信“上”不信“下”。“官大一级压死人”的“人治”心理严重，总认为上面是好的，问题都出在基层，只确找到上面的大部门、大领导就能解决问题，拿到上级领导的批示，就等于拿到了“尚方宝剑”，就可对基层政府施压。二是信“多”不信“少”。认为上访人员多，上访次数多，就会引起上面的重视和解决，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，因而策划组织多人上访、抱团上访，甚至集体闹访、缠访。三是信“闹”不信“理”。不管有理无理，“一闹三分理”，只要上访，就能抓住政府“怕出事”、“怕追责”、“保平安”的软肋，迫使政府让步，实现自己的意图。四是信“访”不信“法”。认为上访后，会有专门的领导过问和帮助协调问题，因此，即使是典型的涉法涉诉问题，也习惯于到政府部门上访解决，不走依法维权的途径。
（五）基层干部的懈怠。一是法治信访难有效的错误认识。认为法治思维解困乏力，在维稳的刚性高压下，通过法治手段解决信访问题难有作为，只能依靠各种游离于法律边缘的有效方法和措施，无论是经济的、政治的、思想的、道德的甚至明知可能涉及违法的措施，只要“管用”，就可一试，只要能“摆平”，就是水平。二是“一票否决”下的无奈无力。为了不被一票否决，基层干部耗费了大量的时间和精力，然而许多问题不是乡镇一级能解决得了的，为了“零上访”指标，只能硬着头皮上。一位负责信访工作的乡镇干部说：“对某些非乡镇原因造成的上访，乡镇无责无权息访，充满无奈和无力，一方面有上面的硬性任务，一方面是老百姓的指责怨气，我们夹在中间，两头受气，里外不是人”。三是接访处访很受委曲。每个节假日、特防期，乡镇干部都自带饭菜，守在上访人员身边，陪吃陪玩陪开心，“对亲生父母都没有这样好过”，“接访时低声下气，孙子不如，还被撕扯殴打，没有尊严。”某乡镇党委书记说，“多出一个上访者，乡镇领导就多了一个爹”。四是接访费用高，经费难保障。据调查，一些重点上访乡镇年接处访费用达30万元以上，某乡镇3年内接处访费用高达180万元，有一位镇长说，“花钱买平安，已成为基层政权的软肋，也成为上访人员绑架要挟政府的借口，接访、处访成为乡级财政的重大压力”。车头镇一村主任说：“不去接访，只损失几千元的维稳责任金，而去接访动辄上万，甚至数万，还要干部自己垫钱，不划算。”五是基层干部接处访显疲态。乡村干部普遍不愿分管信访工作，不愿到有上访人员的地方驻村，不愿外出接访，甚至有些乡镇不愿派人接访，接处访日显疲态，造成源头控管难度大。
三、对策建议
（一）以法治思维为引领，全力推进“法治信访”。一是坚持推进诉访分离，全面推行通过法定途径分类处理信访投诉请求。要克服过去“信访是个筐，什么都往里装”、“小马拉大车”的思维，厘清信访、行政、司法法界，严格按照诉访分离的政策要求，严控信访问题“规范入口关”，切实把涉法涉诉信访事项从信访渠道中剥离出来，让信访工作进一步回归本位，维护司法权威。二是加强“法治乡村”建设，依法维护群众的合法权益。“法治乡村”建设是依法治国的重要领域，要坚持“严格执法”和“人民调解”两条腿走路。人民调解是一个极好的普法和信访维稳平台，既要大力加强农村治安调解队伍建设，充分发挥他们的作用，又要重视乡风民俗、乡规民约对法治建设、信访维稳工作的作用，使之与依法依规治理有机结合起来，以达到基层矛盾化解“四两拨千斤”之效。三是创新非访处置方法，维护法治秩序。既要坚持公开、公平、公正的原则处置信访事项，严格依法依政策办事，把问题解决在基层，从源头上避免问题的升级和上交。又要对一味无理取闹、胡搅蛮缠、提过高要求、搞过激上访甚至恶意缠访、以访谋利的“上访专业户”、“上访钉子户”、“上访掮客”以及教唆、误导恶意上访缠访的国家公职人员和不良律师，依法依规给予严厉打击，维护好信访秩序。
（二）以落实责任为抓手，强力推进“责任信访”。一是要强化领导干部的信访责任意识。各级领导要自觉把抓好信访工作作为政治责任和紧迫任务，落实到行动上。包案化解，靠前指挥，真正做到“既然挂帅，必定出征”。通过“一级抓一级、一级带一级”，真正把信访维稳工作的责任和压力传导到“末梢神经”。二是强化部门信访责任意识。各级处访部门要树立“群众信访无小事”的理念和依法行政意识，强化责任担当，积极主动作为，依法分类处理好属于本单位本部门职权范围内的群众诉求，做到问题不依法办结不放过，责任追究不到位不放过。要强化乡、村、组干部的责任意识，将信访工作延伸到村小组，打通信访“最后一公里”，解决好基层信访“末端治理”难题。坚持“中心工作做到哪里，信访工作就跟到哪里”的原则，信访部门提前介入，着力解决影响发展经济的突出问题。要充分彰显县矛盾纠纷调处中心在重大信访案件和处置非访案件中的骨干力量的地位，制订完善息访方案，一案一策，做到因地制宜、因村施策、因户施法、因人施计，为有效调处积案，遏制非访发挥出中流砥柱的作用。三是强化稳控责任意识。要按照全方位、多角度、不留死角、不留盲区的要求做好矛盾纠纷排查工作，力争将60%的信访案件化解在村一级，30%的案件在乡镇一级化解，10%的县一级化解。要克服基层干部对信访工作的厌烦和懈怠情绪，按照权责明确化解责任和稳控责任，逐案落实稳控责任人、稳控措施和奖罚措施，把重点人员教育稳控到位。
（三）以法治宣传为推手，着力推进“阳光信访”。“阳光信访”就是建好用好信访信息系统，旨在实施“互联网+”行动，让数据多跑路，群众少跑路。一要加大信访工作法律法规的宣传力度，提高信访政策的知晓度。《信访条例》为处理信访事项提供了法律遵循，要运用各种行之的方式，广泛宣传信访政策以及与农民切身利益密切相关的《农村土地承包权益法》、拆迁政策等法律法规，扩大政策法规的普及程度和知晓率。二要提高诉求处置的透明度。各部门要尽快出台信访分类处理清单，让访民明白信访的权利、程序、范围以及违访的法律责任，引导他们依法逐级上访。要严格按信访流程受理办理信访案件，通过媒体和电子显示屏等方式，对合理诉求的依法处置情况进行公示，倒逼责任单位依法依程序处置群众诉求。三要提高反面典型的警示度。通过新闻传媒等机构，积极宣传依法惩访的典型案例，教育引导群众依法上访、理性信访、文明信访，在全社会形成违法必究的导向。
（四）以制度建设为基础，强力推进“依法治访”。“依法治访”关键是要建立和落实解决问题、化解矛盾的管用制度和工作机制。一是要创新体制，整合资源，构建一元化“信访大格局”。要根据县情、乡情，建立党政为主导、有关部门各司其职、社会各种力量积极参与、信访部门适时协调的信访新格局。按照法治政府建设的要求，加快建立权力清单、责任清单，全面推行政务公开。严格履行重大行政决策法定程序，严格规范公正文明执法，从严查处执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题。要维护司法公正，重点解决司法不公、作风不正、办案不廉等问题，提高司法公信力，扭转人民群众“信访不信法”的不利局面。要建立多部门联合接访制度和信访案件综合治理制度，破除部门“踢皮球”，提高“一站式接待、一条龙办理，一揽子解决”的服务水平，引导群众在本级和属地反映诉求，解决问题。二是要创新机制，完善功能，构建一体化“社会大协同”。社会大协同是创新社会管理的核心内涵和化解信访矛盾的主渠道，要逐步建立以来访接待为主轴、法律咨询解答与心理咨询为辅佐的“一轴两翼”接访方式。其一，在“规范”、“畅通”中推进有序上访。严格按照新《信访条例》的规定“法定立案”，严防接访中的随意性；其二，在“治本”、“控源”中消减信访矛盾。要注重政策的跟踪评估和政策执行效果的反馈，对政策引发的信访问题，要注意执法监督，检查政策执行中执法者的不当行政行为。其三，在“调处”、“化解”中提升社会协同效能。主动适应新常态的客观需要，强化司法便民利民举措，创新便民服务网络，加大司法救助和执行力度，维护弱势群体权益。总结“普满乡民间纠纷调解委员会”、“两代表一委员”等参与信访处置的成功经验，探索让非政府背景的社会组织承担起社会弱势群众与政府及司法机关沟通、协调的功能发挥途径。成立第三方中介机构，组织相关人员（包括律师、法律工作者等）、社会志愿者（包括心理咨询师等）共同参与，开展社区行、农村行活动，综合运用咨询、教育、协商、调解、听证、心理疏导等方法，让人民群众在家门口听到法律知识课，解决法律盲点，得到社会关怀。三是要创新方法，包容并蓄，构建科学化“大息访”。其一，要以“评”控访。建立健全“社会稳定风险评估机制”，采取民情恳谈、公开听证、咨政质询、专题协商、专家论证等方式，对重大事项、重大决策、重大项目的决定和实施进行维稳风险评估，问政于民接地气，认真研判有关信访问题的潜在风险，既要防止信访问题处置不当引发群体性事件，也要防止忽视小信访问题而演变为类似“商贸城事件”的大事端。其二，要依法“息访”。健全和完善领导包案制度和信访案件集体会商制度，强化领导责任，跟踪问效问责，切实有效化解现存的“骨头案”、“钉子案”。对一些包案领导“包而难息”的案件，及时提交党委、政府办公会集体决策，不能当决不决，久拖生乱。建立和落实突发事件应急处置机制，确保突发事件在第一时间得到有效控制和根本解决。建立健全公开听证信访制度和信访终端制度，对“两级终审”、“三级终结”的案件进行最终认定，把信访听证和规范信访秩序结合起来，实施无理上访终结制度。其三，要依法“惩”访。树立信访教育和信访执法相结合的观念，对那些蔑视法律、不听劝告、违法非访的人员，必须依法严厉打击和惩处，以彰显法律的尊严。其四，要科学“考”访。用好考核这根“指挥棒”，强化干部责任意识。把信访工作作为评价、使用、奖罚干部的重要依据。厘清职责，完善对村（社区）、乡镇、部门的考核评价体系，促进上访问题的及时就地解决。健全和创新过错追究机制，对调查核实确认为处理不公的“瑕疵”案，要迅速启动监督纠错预案，勇于认错，积极纠错，以维护党和政府在人民群众中的形象和威望。要按照合理合法、科学有效的原则，对基层信访中的重大事项和责任进行结构性责任配置，而不是简单地“一票否决”了事，避免信访考核影响维稳考核。对历史遗留下来而乡镇无权解决的上访案件以及涉法涉诉的上访案件，只能要求乡村干部做好思想工作，稳控好人员，不宜追究现时干部的责任；属于政府部门权责范围或因部门不作为、乱作为而造成的上访案件，则只追究部门责任；属于别有用心、聚众闹事的信访案件应依法依规由公安部门严厉打击，乡镇不应担责。这样，既能让各级干部心服气顺，又能促使部门、单位依法履职。
（五）夯实基层基础，提升信访工作合力。一是要加强基层信访网络建设。将县信访接待中心、乡镇群众工作站、村（社区）群众工作室、村（居）民小组群众工作点实行资源整合，形成县乡村组四级网络体系，同时采取县乡村组“四轮驱动”、“条块结合”的办法，对信访稳定因素进行地毯式排查，做到及时发现、准确掌握、超前处置，基本上做到小事不出村、大事不出乡、难事不出县。严格按照“属地管理”原则，分级受理职责范围内的信访事项，并按规定的规序和期限逐一登记、告知、办理，防止因处理不及时、办理不到位引发信访或走访上行。二是要畅通信访渠道，引领群众依法有序信访。加强信访渠道建设，进一步拓宽网上信访、“县长热线”等载体的作用，大力推进网上受理信访制度建设，积极推进农村网络工程建设，努力构建“信、访、网、电”四位一体的群众诉求受理平台。三是要加强信访数据库建设。着力构建自下而上、内部共享、相互贯通的信访案件资料库，把每一个信访案件的发生事由、处置经过、政策依据、存在问题、风险评估、包案领导等相关情况整理入库，建档立册，以便甄别使用，科学决策。四是要加强信访队伍建设。要努力构建“横向到边，纵向到底”的信访维稳网络体系，真正把民意收集在第一线，把矛盾纠纷消除在萌芽状态，把重点人员吸附在当地。要加强队伍的素质培养，提升他们有效化解和控防信访问题的能力，同时解决好基层信访维稳工作人员的待遇难落实、身份难界定、工作难开展、考核难统一等问题。
政协嘉禾县委员会
2015年9月
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