原题：统筹城、乡、村 突出小、特、精 打造宜居宜业宜游生态小城镇集群
——以江西省宜黄县为例
小城镇位于农村之首，城市之末，是承载城乡发展的纽带。推进小城镇建设是有效扩大内需、发展县域经济、实现城乡一体化的必然选择。为更好地理清我县小城镇建设思路，破解小城镇建设中的难题，打造宜居宜业宜游精品小城镇集群，笔者深入到全县12个乡镇和县国土资源管理、城市建设、城市管理等部门，以听汇报、座谈、开乡镇政协工作片会、走访和实地察看等形式，对我县近年来小城镇建设情况进行调研。
一、我县小城镇建设基本情况
近年来，我县大力实施“城镇兴县”战略，积极推进小城镇建设，取得了显著成效。一是编制了城镇规划。依据“南生态、北工业”的县域经济布局，投资近２００万元，完成了县城和１２个乡镇城镇化建设总规、详规编制工作，进一步拓展了小城镇建设空间。二是完善了城乡交通网络。完成了里崇线宜黄至枫林段、石宁线宜黄至东陂段公路升级改造，新建了高速挂线，初步形成了县城至桃陂、棠阴、二都的一城三地十分钟经济圈。全县１００%的行政村、９０%以上的村民小组修通了硬质公路。三是做优了县城中心。一批热点难点工程取得突破性进展，新汽车站投入使用，新人民医院基本建成。据统计，十一五以来，累计投入城市建设资金12亿多元，完成各类重点城建项目130多个，城区建成面积由原来的4.5平方公里扩大到7.62平方公里，县城人口由3.5万人增加到6.5万人，先后建成了行政中心、宜黄大桥、卓望塔、亲水湾公园、宜黄戏大剧院、国际大酒店、狮子湾大桥、宜黄一中等一批标志性建筑，山水生态县城已具雏形。四是加快了乡（镇）村建设。各乡镇排水、供水、电力、通讯等基础设施建设得到改善，美化、绿化、亮化程度显著提高，生活环境进一步美化。新农村建设稳步推进，共投入1.7亿资金，打造了350个新农村建设点，江背、戈坪2个新村点获得“第二届江西百佳优美村庄”称号；投资3200多万元，实施农村饮水安全项目173个，解决了7万农村群众的饮水安全问题，农村面貌变化显著。五是提升了环保功能。 兴建了县城污水处理厂、城市生活垃圾填埋场，配套建设了三座压缩式垃圾中转站，各乡镇也都配备了垃圾焚烧炉，实施了64个农村清洁工程，生态创建迈上新的台阶，先后被批准为江西省第二批生态县、省级中华秋沙鸭自然保护区,棠阴镇被列入国家级生态乡镇。六是推进了公共服务和保障工程建设。累计完成所有农村中小学校标准化和校舍安全工程建设，建成所有乡镇卫生院大楼和一批标准化村卫生室、村级文化活动室。建成保障性住房1790套，其中经济适用房240套、廉租住房1050套，公租房500套，解决近1800户中低收入家庭的住房困难。认真落实了新型农村和城镇居民社会养老保险，医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险等制度。
二、小城镇建设存在的主要问题
我县小城镇建设虽然取得了长足的发展，但整体水平仍然偏低，存在着以下突出问题：
1、总体水平低下。一是城镇化比率低。乡集镇平均人口不到五千人，全县城镇化率号称42%，其实不到35%，低于全国平均水平近20个百分点。二是土地城镇化大于人口城镇化，如县城新区，人气不足、人流不旺，商贸不繁荣，置留了大量空房。三是城乡发展不平衡，农村大量的青壮劳动力外出务工经商，留守的老弱妇幼难于承担当地发展经济、建设乡村的重任，乡镇总体实力呈现出与县城不断拉大的趋势。四是城镇建设品位不高。城镇建设品味低，与文化、生态山水、历史传承结合不紧，布局千篇一律，设计格调雷同，房屋一个样、建筑没风格，只求整齐、没有特色，既没有传统文化品味，也体现不了现代潮流气息。
2、产业支撑不足。小城镇建设缺少强有力的产业支撑，绝大部分乡镇仍以简单的水稻生产为主，没有叫得响的国家级、省级农业龙头企业，虽有一些特色产业，但规模小、总量少，边际效益和辐射带动能力不强，除黄陂镇有一些简单作坊式加工企业外，其它乡镇工业几乎为零，一些乡镇虽有得天独厚的资源优势、如二都、梨溪的万亩竹海，黄陂、东陂的红色资源、棠阴的古色资源等，却没有得到好的开发和利用。
3、基础设施落后。电网、水网建设改造不到位，县城和工业园区用水、用电难，三楼以上几乎都缺水，每逢打雷闪电，必定断水停电，人们戏称“三天不停电不是宜黄县、一周不停水不是宜黄水”。老城区和部分乡集镇改造压力大，街道狭窄，交通拥堵。城乡结合部还存在卫生死角，垃圾乱堆乱放，个别乡镇甚至连起码的排水系统都没有，依然是污水到处飘流。多数乡镇抵御洪涝等自然灾害的能力弱，水利设施老化，靠天吃饭，遇上干旱、洪涝等自然灾害，往往造成极大损失。
4、公共事业滞后。教育卫生等公共事业明显滞后于城镇化发展进程，城区读书难，特别是读幼儿园和小学难，爷爷奶奶昼夜排长队为孙子、孙女报名已成为人们街头巷尾议论的焦点话题。据统计，县城办理正规手续的幼儿园共有九所，只能容纳1900余幼儿就读，其余近两千幼儿分散在28所非法幼儿园就读，在管理、教育、安全等方面存在许多隐患。城区现有三所小学，总共占地面积不足60亩 (还不如广昌县城一所小学大)，平均班额达70人，远高于政策规定的45人。而在广大农村，卫生人才匮乏，医疗设施短缺，资源配置不均，卫生院、室人员空缺，看病难已成为普遍现象。
5、规划执行不力。一是规划还存在不切实际的地方。从县城和各乡镇规划看，县城规划要达到12万人，黄陂、棠阴等三镇每集镇要达近万人，其余8个乡镇按每集镇4千人计算，再加上工业园区2万多人，我县城镇人口将超20万人，目标明显偏高。二是存在不按规划建设或随意更改规划的问题。规划与建设脱节，缺乏连续性，一任领导一个样，随意性强，往往因领导意志而随意更改规划。三是城镇规划区域内“三非”现象突出。城郊和乡镇规划区内乱搭乱建、未批先建、少批多建等现象日趋严重，禁而不止，打击一段时间后又死灰复燃，既影响城镇建房秩序，又带来上访等许多安全隐患；农村部分农民钻“一户一宅”政策的空子，千方百计闹分户，分户而得来的宅基地就非法交易给别人搭建，获取不法暴利。
6、建设资金紧缺。我县是欠发达的山区小县，腾不出更多的资金用于城镇化建设，同时又没有形成多元化投资机制，民间资本难于激活，招商引资项目到不了乡镇一级，小城镇建设主要依靠项目资金来推动，而项目资金运作成本高，前期投入大，选项、勘查、论证、立项、设计、资金调拨等前期费用占项目资金的总20﹪—50﹪，大多数乡镇属于吃饭财政，缺乏项目配套资金，再加上部分项目资金没能打捆打包集中使用，资金得不到最佳效益的发挥。致使本已紧缺的资金，更显得捉襟见肘。
7、用地指标紧张。每年省政府下达给我县的用地指标只有350亩，加上重点项目建设能申请到几百亩，这些指标只够工业园区使用，城镇化建设用地只能依靠“增减挂钩”来解决，即复垦一定面积的荒山荒地，置换出同等面积的土地用来推进城镇建设。但复垦需要较大的投入，乡镇的积极性不高。据统计，我县目前申请批准用地已突破2020年新增用地8650亩的总指标，各乡镇要求每年给5亩用地指标用于小城镇建设县里也难以兑现。今后城镇化建设用地将更趋紧张。
8、机制体制不活。从土地制度看，农民自留地难于进入市场，土地流转规模不大，既不利于农业生产规模扩大和二、三产业的发展，又造成农村大量从事非农生产的人口离乡不离土，释放出来的过剩劳动力和其他生产要素，难以向城镇聚集。从户籍制度看，大多数进城农民是人在城中，户口在城外，在就医、子弟就读、社会保障等方面未能享受到与市民同等待遇。从城镇管理看，城管队伍工作量多、压力大、人员缺，未能形成反应快捷、运转高效的管理长效机制，对于占街为市、占道经营和脏乱差以及“三非”等问题，整治打击不力，影响了城镇品位的提升。
三、推进我县小城镇建设的对策建议
推进我县小城镇建设，必须坚持以人为本，以人的城镇化为核心，以搞好基础设施建设为根本任务，以升级产业、发展经济为支撑，突出“小、特、精”内涵，统筹城乡村发展，将生态建设理念贯穿于小城镇建设的全过程和各个方面，努力打造宜业、宜居、宜游小城镇群。
1、统筹城乡村，打造精品小城镇圈。依据南生态、北工业的县域经济发展布局，将我县小城镇建设思路定位为建设好二城、十乡（镇）、百村，形成以县城为中心、以工业新城为依托、以黄陂和棠阴集镇中心为支点，沿宜、黄二水构建乡镇集群，并向两河流域纵深广大农村强力辐射的城乡一体化发展格局。
做强中心县城。适度扩大县城规模，打造水北和高速挂线两个片区，拉动城市框架向北、向东延伸，提升县城承接能力。加快西外环线和东外环线道路建设，与县城原有线路连接，形成县城“回”字型交通网络，增强县城辐射能力。搞好基础设施建设，加大电网改造和电力设施维修力度，尽快启动第二水厂建设工程，破解用水、用电难题。发展学校、幼儿园、医院建设等公用事业，合理配置教育卫生资源，切实解决读书难、看病难等问题。
做实工业新城。以园区变城区为目标，将桃陂和工业园区打造成工业新城，重点建设好路、水、电、通讯网络等基础设施，有序推进教育、医疗、金融等公用事业，优先发展物流、信息、商贸等现代服务业，加强新城建设管理、环境管理，使新城具有一级政府职能，为工业发展、产业聚集提供强力支持，进而带动全县城镇化建设迈上新台阶。
做精乡镇集群。把全县11个乡镇（凤岗镇纳入中心县城建设）分为近城区、次城区、边远区。近城区包括棠阴、二都和梨溪，以建设县城卫星乡镇、服务工业新城为目标，重点打造棠阴集镇中心，与县城形成优势互补，并辐射带动边远乡镇；次城区以黄陂为中心，包括黄陂、东陂，这一区域离县城较远，又处于三县交界，应以建设边贸重镇、我县第二大小城镇为目标，适度拉大城镇框架，着力加强边贸、农贸市场建设，基础设施建设和农副土特产品产业建设，提升集镇中心对周边乡镇、宁都和乐安邻近乡村的辐射能力；其余乡镇划分为边远区，原则上不再扩展乡村规模，而应以旧区改造为主，着力于基础设施建设，整合好存量资源，向做好、做精、宜居的目标迈进。
做美新型农村。将全县农村进行摸底分类，每乡镇选择1－3个区位优势明显、基础条件优越、群众意愿强烈的中心村，率先启动村镇联动，通过编制规划、发展产业、整合项目资金、倡导新风尚、打造秀美农村，先易后难，逐步推广，把广大农村建设成产业支撑强劲、山水特色浓厚、乡村面貌清新、村风民风文明的生态宜居村庄。
2、科学规划，打造特色小城镇。按照基本思路编制二城十乡镇百村建设规划，编制规划力求科学，注重突出“小、特、精”。“小”就是要适度控制城镇规模，避免重复建设，防止出现“空城”、“鬼城”。按照三个三分之一的原则，即县城人口控制在全县总人口的三分之一强，集镇人口控制在全乡镇总人口的三分之一，中心村人口控制在全村人口的三分之一，做好基础设施建设等建设规划。“特”就是要因地制宜编制规划，突出自身特色。依据自身产业特点、山水特色、历史文化特征做好小城镇建设规划，努力把自然、历史、经济文化和地方特色融入到城镇及街道空间，从而提高城镇品位。“精”即精致、实用，就是在规划时要注重实用性，不贪大求洋，不摆弄花拳绣腿，而是要小中求特，特中求精，做到规划布局精准，设施建设实用，建筑作品精致。规划一旦确定，就要尊重规划的严肃性，不随意更改规划，严格按照规划的要求，搞好小城镇建设，确定好自身重点建设项目，注重建设的质量和效益，力争建设一个，成功一个，辐射一片。
3、升级产业，打造实力小城镇。发展产业，才能增强自身造血功能，小城镇建设才能充满活力，后劲十足。在全力推进新型工业化、农业现代化，培育主导支柱产业，培植龙头骨干企业，抓好粮食安全的同时，重点发展三大产业。一是着力发展林下经济、特色养殖、农副土特产品加工等新产业，力争形成一村一品、一乡一业的良好格局，释放更多的劳动力及其它生产要素向城镇聚集。二是强力培育旅游休闲产业。主动融入昌抚一小时经济圈，依托生态、红色文化、历史文化、宗教文化资源优势，开辟精品旅游线路，做好做精卓望山森林公园、曹山寺、太极岩三大景区，启动棠阴古镇、军峰山两大景区建设，开发以山前竹海为代表的观光林农业、集水上娱乐、漂流探险为一体的健康休闲产业和集娱乐、度假等为一体的农家乐三个子产业，努力把我县打造成南昌、抚州的后花园和旅游休闲胜地。三是繁荣小城镇商贸。逐步取消马路市场，巩固提升零售市场，建设好乡镇商贸市场、农贸市场和边贸市场，完善商贸服务网络，形成一批各具特色的城乡商业圈。在此基础上，大力培育香菇、百合粉等土特产品专业市场，统筹发展好城乡市场，更多地聚集人流、物流、信息流、资金流，为商贸活城、富镇、富民奠定基础。
4、破解难题，打造活力小城镇。一是破解用地紧张难题，重点做好三项工作。第一，打好“增减挂钩”牌，结合“空心村”、地质灾害严重的自然村整体搬迁，实施好“增减挂钩”，搬迁后的村庄原址进行复耕复林，置换相应面积的土地用于城镇化建设。建议由县、乡地方财政共同出资做好复耕复林工作，出资比例为7比3，复耕复林验收后，置换出来的土地，70%由县政府统一使用，30%留给乡镇用于城镇化建设，并对乡镇每复耕复林一亩，县财政奖励其8000至10000元。第二，实施低丘缓坡改造，在符合土地利用总体规划的前提下，选择一定规模（525亩以上）、具备成片开发条件的低丘缓坡荒滩区块，聘请中介机构编制实施方案，进行“三通一平”等基础设施建设，为城镇建设腾出发展空间。第三，清理各种闲置土地，对园区、城区、郊区闲置土地进行清理，超过法律规定时间的，县政府应依法收回。二是破解资金紧缺难题。改变单一的政府投资现状，建立政府引导、市场主导的多元投资机制，按照“谁投资、谁受益”的原则，宽松政策，降低门槛，打破垄断，通过存量资产置换、出让公共设施经营权、财政贴息贷款等途径，鼓励吸引更多的外地客商资金和本地民间资金参与当地产业建设、基础设施建设、公用事业建设甚至特种行业建设。继续抓好跑项争资工作，结合推进新农村建设、和谐秀美乡村建设，积极争取“五小河流治理”、“防洪沟渠建设”项目资金，用于推进农村基础设施建设。充分调动乡镇聚财、理财积极性，按照精简、下放、规范的要求精简收费项目，改进审批方式，实行费用包干，乡镇代理、一站式办理和集中审批的办法，以完善小城镇政府职能，将基础设施配套费、土地出让金等均留给乡镇用于小城镇建设，以增强小城镇的经济活力。
5、强化管理，打造秩序小城镇。加强城管队伍特别是乡镇城管队伍建设，建立部门联动的长效管理机制，着力抓好城镇卫生、市场、交通、建筑秩序整治，实施净化、美化、亮化工程，治理城乡街道交通拥堵、占街为市、占道经营，严厉打击建筑市场“三非”乱象，打造秩序城镇，巩固城镇建设成果。创新农村社区管理机制，加强和改进农村群众工作，打造农村基本公共服务平台，构建新型农村管理和服务网络，努力提升农村城镇化的品位和内涵。
6、创新机制，打造魅力小城镇。一是改革户籍管理制度，打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构，建立统一的户籍登记管理制度，严把户口迁移、分户关，促使一户一宅真正落在实处。二是改革土地管理制度，提高农村征地补偿标准，加快农村土地流转和宅基地使用权制度改革，完善农村产权交易市场体系，让农民带着资产进城。三是改革社会保障制度，将农民纳入社保范围，建立城乡统一的社会保障制度和均等化的公共服务制度，确保城乡居民享有平等的各项权利和发展机会。四是制定实施回归计划和教育培训制度，引导在外务工人员回归本地就业、创业，推进农村转移人口就近就地城镇化。对进城进镇的农村人口进行教育培训，使其掌握谋生本领，改变落后习俗，完成身份转变，真正实现居民、市民化。五是建立激励约束机制，把推进新型城镇化与“四城同创”工作有机结合起来，成立领导小组，制定实施方案，纳入工作目标考核，明确任务，落实责任，奖优罚劣，保障小城镇建设有序进行。
（作者系江西省宜黄县农工部副部长）
来源：第八届县乡干部论坛
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