2015年7月23日，湖北省委书记李鸿忠主持召开省委常委会会议，审议并通过湖北省《关于规范和清理取消“一票否决”考核事项的意见（送审稿）》。据此，湖北省仅保留人口和计划生育、社会治安综合治理、环境保护、安全生产、党风廉政建设5项“一票否决”考核事项，其他“一票否决”考核事项一律取消。在省一级层面，这已经是最好的政策安排了。下一步，有待中央顶层决策，取消一票否决制度。
曾经在政府社会经济管理中发挥过重要作用的“一票否决”制度，在中国社会自1992年党的十四大进入市场经济环境以后，已在其法理上不能自圆其说。因为市场经济的本质就是法治经济，政府各部门必须依法行政。而“一票否决”制度实行“连坐法”，即他人违纪违法，其同事和相关人员都要承担连带责任,这个制度本质上就是人治制度。党的十八大报告强调，“法治是治国理政的基本方式”。“一票否决”制度发展到今天，需要在人治与法治之间作出一个选择，是对是否真正依法治国意志力和执行力的考验。
一、“一票否决”制度的现状
“一票否决” 原本是联合国安理会常任理事国的表决制度,现在已然成了中国干部考核体系中最具有“生杀予夺”大权的一个制度，在政府部门的考核体系中被广泛运用。“一票否决”的做法最早产生于湖南常德。1982年，常德市将计划生育作为衡量政绩的重要指标，不达标不能评先进、不能晋级、不能提拔，连续两年不合格就地免职。几经衍变，现如今除安全生产、计划生育、党风廉政、综合治理、环保等一票否决事项外，许多部门仍在追热点、赶潮流，认为本部门的工作如果在考核中没有被列入“一票否决”，似乎不能显示领导者的决心和权威。
三十多年来，由中央层面实施的“一票否决”主要有五项：2001年9月, 《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》实行社会治安综合治理“一票否决”；2005年12月, 《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》实行环境保护“一票否决”；2007年1月,《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》对计划生育实行“一票否决”；2007年5月,《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》实行节能减排“一票否决”；2002年2月、2012年4月，先后下发《转发农业部等部门关于2002年减轻农民负担工作意见的通知》、《关于进一步做好减轻农民负担工作的意见》，实行减轻农民负担“一票否决”制度。
除国家层面之外，大量“一票否决”事项来自省市县党委政府。有的地方公安部门对刑讯逼供致死致残、在押人员非正常死亡等实行“一票否决”；有的地方将防汛工作、财税收入、创优经济发展环境、招商引资列入“一票否决”；沿鄱阳湖周边县(市、区)政府将候鸟和湿地保护实行“一票否决”；四川省彭山县曾提拔干部不孝敬父母实行一票否决。江西省纪委调研法规室曾对基层“一票否决”制的使用领域进行了梳理,发现“一票否决”事项居然多达62项（新华每日电讯消息）。
二、个人或单位被一票否决，后果很严重
一票否决的形式有四种：否决职务，诸如安全生产、计划生育工作等“一票否决”项目，一旦出现影响全局的问题，均采取就地免职、降职、降级等方式，对主要领导、分管领导和具体工作人员进行“一票否决”；否决政绩，不论其他各项工作完成得如何好，但只要有一项“一票否决”项目被否决，则取消该单位本年度的评奖资格，只排名次不评奖；否决机会，个人考核当年不得评为优秀，一年内或不得晋升职务，或不得申请调动工作等；否决单位，一些“一票否决”除对具体的责任人进行职务、政绩、机会等的否决外，还对单位进行否决，如个人被否决的单位及其下属部门不得参加评先选优，甚至直接被评定为不合格。
一个真实案例，普通职工很受伤。某人从县工贸局局长调任县物价局局长两个月之后，因在县政府办公室副主任和工贸局局长任内的违法行为被判刑，导致2014年度县工贸局党风廉政建设责任制被一票否决（县委纪检部门考核），其年度奖励考核结果是：1、档案达标为先进单位；2、社会管理综合治理为合格单位（县委政法部门考核）；3、党建考核为合格单位（县委组织部门考核）；4、文明单位创建奖被否决（县委宣传部门考核）； 5、综合目标责任奖被否决（县委政府考核）。考核结果直接导致领导贪腐，普通职工买单，职工人平损失经济利益1.5万元以上，总额达60余万元以上。
在否决对象方面，一票否决制度规定有否决单位的，有否决领导班子的，也有否决领导班子成员的。这三种否决方式以否决单位最失公平，一个单位其他工作搞得再好，只要有一项一票否决事项出现，全年的所有工作成绩被全盘否定，在各项津补贴发放越来越规范的背景下，对普通职工切身利益的损害，对工作积极性的打击是不言而喻的。至于否决领导班子及其成员，尽管如湖北省委《湖北省党风廉政建设“一票否决”暂行办法》等三个党风廉政建设文件，都明确强调一票否决只针对各级领导班子及其成员，但一票否决决定仍然直接伤及包括领导班子在内的全体职工。在前述案例中，一是纪检部门并未下达依据哪些法规哪条哪款被一票否决的文书，二是直接否决单位，导致后任局长和普通职工直接承担了一票否决后果，使绝大多数人很受伤。
三、一票否决制度存在的主要问题和弊端
1、一票否决制度与依法行政存在严重冲突。以计划生育、安全监管工作为例，对于违法行为人，本应由拥有执法权的计划生育、安全监管部门依法处理，但现实却是由计划生育、安全监管部门给其他部门安排工作任务，由其他部门处理。这就导致一方面是计划生育、安全监管部门不作为，另一方面是其他部门法无授权又必须作为，否则会被计划生育、安全监管部门考核一票否决。至于社会治安、环境保护等均是如此，拥有执法权的不作为，没有执行法的必须作为。一票否决导致的一个共同现象是，拥有执法权的管理部门可以不与违法行为人直接发生工作或法律关系。因为这样的原因，各种奇葩的管理指标的出现就不足为奇了。再如全社会普遍关注的信访问题,部分百姓不是依法维权，而是相信“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”。信访部门过去只是同级党委内设的小机构，现在不仅成了给乡镇和部门安排工作任务的大部门，而且还有若干二级单位。凡此种种，都是不依法行政产生的怪现象。
2、政府部门职能履行本末倒置。政府部门本应是各负其责的，但在一票否决制度下，计划生育部门除了负责计划生育工作外，还要负责安全生产、社会治安甚至招商引资等工作，各部门履行自身职能职责成了副业，完成其他部门的工作倒成了主业。各部门相互牵制，你考核我，我考核你，相当一部分精力用于应付其他部门工作检查和考核，政府工作主要在官僚体系内运行。各部门成了管理其他部门的部门，成了小政府。
3、政府部门职能转变难以真正起步，导致严重懒政。政府职能转变喊了多年，在一票否决制度下，各部门完成工作的首要应对之策是力争将本部门的工作纳入当地“一票否决”事项，或者单项目标考核事项，进而可以堂而皇之考核其他部门，导致在转变职能方面根本没有压力和动力，其直接后果是导致严重懒政。各部门完成工作任务不是面向市场和百姓，而是面向官僚体制内部，致使文山会海盛行。即使在官僚体制内部，人与人的直接沟通也变得越来越少，大多使用文书方式来脱责。
4、基层政府不堪重负。“烟酒销售指标”、“精神病指标”、“结扎流产指标”，近些年来各地频现的“雷人指标”，本身设置就不合理，通过层层摊派，加在基层工作人员身上。“一票否决”是个筐，统统都往里面装。一票否决事项太多，指标层层下派，基层干部不堪重负，不但加大行政成本、浪费社会资源，助长形式主义，甚或越来越脱离群众。
四、一票否决制度存在的现实和思想根源
1、计划经济管理思想的延续。党委政府工作热衷于搞运动，开展各种阶段性工作；不同时期推行所谓中心工作；对一些工作要求齐抓共管、打门板仗。党委政府管理经济社会事务仍然沿用条条块块的思维方式，政府部门各负其责的工作理念、独立性难以体现。
2、企业无主管部门的思想没有深入人心。从市场主体的数量看，绝大多数是民营企业，市场经济体制下，民营企业根本不存在所谓的主管部门。例如，对于民营学校，教育部门只能看它是否有办学资质，教师是否具备教学资质，至于学校安全、环境保护、食药卫生、质量标准等工作的落实，显然不是教育部门的事，最多也只有协助职责，如果把这些工作的落实规定成教育部门的主体责任，显然不是依法行政。目前，针对安生生产、环境保护、食品药品、质量技术等监管工作，按照所谓“谁主管、谁负责”的原则，同一件事、同一家企业，存在两个三个以上的所谓主管部门，无端增加了企业的困扰。
3、村级组织基础不牢，难以成为一级实体组织。村级组织建设存在显而易见的问题：一是村级组织应是集体经济组织或（和）合作经济组织，村民委员会制度应予废除。我国宪法规定，农村土地属于集体所有，但迄今为止，这个农村集体土地所有权的代表者在法律上并不存在，不仅如此，在法律上没有农村集体土地发包方的情况下，居然制订出台了《农村土地承包法》。由农村土地所有制决定的村级组织性质，应该说是十分明确的，但至今却无定论，而这一点尤其事关农村工作是否以经济发展为中心。二是农村现行直接选举制度有违民主精神。选举制的本义是指公民通过选举权的行使，选举重要官员和民意代表，但村民委员会选举中除主任以外的人员都是不承担任何政治责任的具体办事人员。选举一个组织的办事人员是中国的独特现象。选举产生的所谓村干部本质上就是农民，各级党委政府显然对他们提出了不切实际的工作要求。三是村级社会民主发展中选举与治理的关系没有理清。重选举轻治理问题长期存在。四是村级组织的脱产化、专业化服务人员长期缺位。导致村级社会专业性服务的要求，对农民的生产生活服务要求长期不能有效落实。由此产生的各种矛盾日积月累，带来严重经济社会问题。村级组织的这种现状，也直接导致乡镇党委政府的政治生态不能回归正常轨道，长期存在所谓包村、联村、驻村等不正常现象。
五、一票否决制度纠错后的政府管理对策
对于一票否决制度存在的问题，究竟是纠错还是纠偏，答案是纠错。除了其违背依法行政的要求外，在人治情况下，任何政府工作都是由多人组成的团队各负其责的：你是常委、省市县长，我也是常委、省市县长，你负责的计划生育能够列入一票否决事项，我分管的工作也必须列入一票否决事项；计划生育工作能够被列入一票否决事项，安全生产、综合治理、环保等等同样必须列入一票否决事项。没有哪个人敢说某项政府工作不重要。有一就有二，江西省多达62项一票否决事项也就不足为奇了。关于纠错后的管理对策，主要包括五个方面的内容：
1、要大力强化市场主体无主管部门的观念。按照企业并无主管部门的观念，一是有必要把“主管”或“管理”的概念加以明晰，即执法与服务，而执法必须基于法律法规授权；二是在政府管理和治理秩序关系方面，对计划生育、安全生产、环保等行政管理事项，就是由拥有执法权的管理部门和下一级地方政府，直至县一级部门和乡镇政府全权负责就行了，不要通过领导小组设置叠床架屋的机构；三是不能把超出部门职责权限范围的事项，统统装进“党委政府安排的其他工作”这个笼子。
2、为服务市场主体创造健康的政治环境。一些部门通过领导小组目标考核等形式，纷纷把自己应该做的工作安排给其他部门去做，还没有建立这种机制的部门仍在考虑建立相应机制。在这种政治生态下，我的事要你做，你的事要我做；你好我好大家好，都负责都不负责；年终，你考核我，我考核你；你让我难堪，我让你不爽。直接导致存在强势弱势部门之分，弱势部门尚且如此，市场主体怎么可能有好的发展环境！为此，一是要建立部门之间面对面工作机制，面对面到副职，面对面到中层干部，并按照这种工作机制进行检查督查；二是综合目标考核要充分讨论，广泛征求意见，禁止设立单项目标考核；三是要理清部门和政府的关系，不能让部门成为小政府，政府与部门的界限混淆不清。
3、要真正建立起政府各部门各负其责的工作机制。这是政府职能转变的目标和前提。要通过各级党委政府的督查室，建立相应工作督查机制，检查政府各部门的工作究竟有多少是直接服务人民的，究竟有多少是对管理对象实施依法管理的。要杜绝部门之间的内耗。
4、重构村级组织的体制机制。在农村土地集体所有而非私有制的宪法精神指导下，废除村民委员会制度，明确“村经济联合社”集体土地所有权代表者的法律地位，确立“村民代表会议”为村级社会的最高权力机构。对“村经济联合社”的社长、财务等人员实行聘任制，无过错经村民代表评仪长期任职。构建和完善“村经济联合社”的办公住宿经营设施。真正建立起乡村两级各负其责的体制机制。
5、纪检监察部门要对行政部门是否依法行政实施长期执纪监察。政府职能转变说起来容易，但做起来很难。除了各部门的自觉意识外，外部的监督和压力也是必须的。在这方面，纪检监察部门负有不可推卸的长期的责任。
（作者单位：湖北省长阳县经济商务局)
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