贫困是一个由来已久的世界性难题，是经济社会可持续发展面临的最严峻的挑战之一，而贫困的成因向来与政治、经济、社会发展都有着密切的关联，因此，反贫困更加依赖于各类制度政策的指挥和引导。基于1979~2018年国务院官方网站和国务院扶贫开发领导小组办公室官方网站发布的289个政策文件的量化分析，从改革开放40年的历史角度对政策文本进行数量与结构分布、政策类型与参与机构、阶段性任务与内容等方面的统计分析，以期揭示国家发展水平、政策、制度安排对中国反贫困发展的内在作用，以及反贫困政策的演进过程和发展趋势。在当前全面脱贫攻坚的背景下，回顾中国改革开放以来反贫困政策的演进历程，总结过去40年的反贫困经验，有助于认识当前反贫困工作领域的新挑战，为后小康社会反贫困政策的制定提供借鉴。
一、反贫困政策的数量逐年稳定增加
改革开放以来反贫困政策总体呈现逐年稳定增加的态势。改革开放初期，反贫困政策很少，尤其是1989~1993年期间，反贫困政策数量达到低谷。以1994年为分界点，国务院发布《关于印发国家八七脱贫攻坚计划的通知》之后，反贫困政策数量逐年递增。2001年5月，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》的发布标志着中国进入了综合扶贫开发阶段。10年间反贫困政策达到74项，占比为25.6%。2011年，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》的发布标志着新一轮扶贫开发攻坚战的打响。2011年到2018年3月期间发布的反贫困政策有128项，占比为44.3%。2015年，《关于打赢脱贫攻坚战的决定》的发布标志着反贫困工作进入了决胜阶段，大量反贫困政策的发布和实施也为实现精准脱贫和全面建成小康社会的目标奠定了坚实的基础。
二、反贫困政策的结构合理影响力大
按照政策文件的性质来划分，由全国人大及其常委会发布的法律占比为3.11%。国务院发布的行政法规占比为6.9%。国务院各部委及其直属机构等发布的部门规章占比为6.2%。国务院发布的规范性文件占比为43.6%。国务院各部委及其直属机构等发布的规范性文件占比为40.1%。总体上讲，中国反贫困政策以国务院及其部委规范性文件为主，整体政策影响力较大。
三、反贫困政策的演进阶段目标明确
一是体制扶贫阶段（1979~1985年）。这一阶段把反贫困工作纳入改革开放初期，体制推动农村扶贫工作。例如，1978年12月，中国共产党十一届三中全会召开，农村开始体制改革，实行家庭联产承包经营责任制，解放了农村生产力。这一阶段扶贫的重要政策文件有：《太平公社扶贫工作的调查报告》（1979年）、《关于认真做好扶助农村贫困户工作的通知》（1982年）、《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》（1984年）、《关于开展科技扶贫工作的通知》（1985年）。
二是开发扶贫阶段（1986~2007年）。这一阶段的主要任务是继续深化反贫困工作，激发农村经济活力，助力贫困户自主脱贫。1986年，以《关于进一步活跃农村经济的十项政策》的发布为标志，中国确立了开发式扶贫方针。这期间，扶贫的重要政策文件有：《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》（国发[1987]95号）、《国家八七脱贫攻坚计划（1994—2000年）》（国发[1994]30号）、《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》（国发[2001]23号）。
三是双轨并行阶段（2008~2012年）。这一阶段的主要任务是继续加强反贫困工作，把难以实现自主脱贫的农村弱势群体，纳入到国家扶贫开发工作之中。以《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发[2007]19号）为标志，从2008年起，中国农村扶贫进入了开发式扶贫和救助式扶贫双轨并行的新阶段。这期间，扶贫的重要政策文件有：《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（国发[2011]10号）、《全国连片特困地区分县名单及其说明》（2012年）、《关于做好新一轮中央、国家机关和有关单位定点扶贫工作的通知》（国发[2012]78号）。
四是精准扶贫阶段（2013年至今）。这一阶段的主要任务是定位以往扶贫开发工作短板，实施精准扶贫战略，实现全面小康的反贫困工作。精准扶贫的重要思想最早是在2013年11月提出。十九大后，精准扶贫成为国家扶贫方略，农村扶贫进入了新阶段。这期间发布的反贫困重要政策文件有：《建立精准扶贫工作机制实施方案》（国开办发[2014]30号）、《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发[2015]34号）、中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于建立贫困退出机制的意见》（厅字[2016]16号）、《国务院办公厅转发民政部等部门关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接指导意见的通知》（国办发[2016]70号）、中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《支持深度贫困地区脱贫攻坚》（2017年）。
四、反贫困政策的演进工作逻辑清楚
一是1979年~1993年3月。邓小平领导时期反贫困政策制定部门主要是民政部，这一时期反贫困的核心内容是实行区域经济带动战略；反贫困措施侧重于科技、资金、技术等方面；扶贫工作的重点区域放到了西北贫困地区，提出以重点贫困区域为扶贫对象的反贫困思路，通过重点解决大多数集中贫困农户的温饱问题，使贫困地区区域性贫困得以缓解。
二是1993年3月~2003年3月。江泽民领导时期反贫困政策制定部门主要是国务院及其部委，这一时期反贫困的核心内容是通过项目带动、资金扶持等手段实现反贫困；反贫困措施主要集中于银行贷款、财政扶持、社会参与等方面；反贫困工作的重点转向了教育扶贫、财政扶贫等，注重改善贫困地区的生产生活条件、增加贫困人口的收入、提高贫困人口的综合素质和就业、创业能力等。
三是2003年3月~2013年3月。胡锦涛领导时期反贫困政策制定部门主要是国务院及其部委，这一时期反贫困的核心内容是集中力量尽快解决剩余贫困人口的温饱问题和农村的基础设施建设；反贫困措施主要集中于教育扶贫、财政资金扶持、管理体系升级等方面；反贫困工作的重点为公共事业、资源开发、基础设施、扶贫资金等，提出自下而上地制定扶贫规划，提升贫困地区的脱贫质量和水平。
四是2013年3月至今。习近平领导时期反贫困政策的制定部门主要是国务院及其部委，这一时期反贫困的核心内容是精准扶贫，提高农民群众的创业意识和科学素质；反贫困措施主要集中于教育扶贫、扶贫机制创新、扶贫基金管理等方面；反贫困工作的重点为提升贫困户的脱贫能力、财政资金扶持、发挥贫困地区资源优势等，因地制宜实施反贫困政策。
五、反贫困政策设计的参与部门增多
反贫困政策不是单一部门制定和发布的，主要是由国务院扶贫开发领导小组和相关主管反贫困政策实施的部门联合制定，依靠政府各有关部门和社会各方面力量，共同献策献力，互相配合，在工作中进一步落实反贫困政策，为贫困地区开发提供积极有效的帮助。从反贫困政策制定的主体来看，反贫困政策制定的主导部门是国务院及其下设的议事协调机构——国务院扶贫开发领导小组。1979年反贫困政策主要参与和实施的部门仅有中共中央办公厅、国务院办公厅、民政部三个部门，时至今日，反贫困政策主要参与和实施的部门达到51个，包括中央办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院议事协调机构以及群众组织等，社会各界都广泛参与到扶贫开发中来，共同完善机制，拓展领域，努力实现共同富裕和全面小康。
40年改革开放取得了伟大成就，反贫困工作助力全面实现小康社会。作为发展中大国，2020年后中国仍然会存在贫困问题，未来的减贫工作更加艰巨，反贫困政策创新势在必行。精准扶贫是确保2020年实现全面建设小康社会目标任务的重要战略，但是，现有标准下的绝对贫困问题的解决并不意味着今后不再有贫困问题，也不意味着反贫困的终结。2020年以后，减贫政策应基于西部地区不同区域特点，全面、系统地思考后小康时代减贫工作的进一步开展，切实落实乡村振兴战略，从创新减贫理念、提高农业发展质量、推进乡村绿色减贫发展、构建乡村治理新体系、强化乡村振兴与减贫人才支撑、建设乡村包容性发展新模式、构建共建共享减贫大格局等方面入手，不断深化反贫困工作，让全国人民收获在中国共产党坚强领导下实现小康生活的幸福感和获得感。
作者单位：贵州财经大学工商学院
中国乡村发现网转自：《中国农村经济》2018年第12期 微信公众号（原创）
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