摘要：城镇化背景下农民对土地的依附性逐渐降低, 农民的退地需求逐步产生。在农村土地承包经营权退出试点改革中, 已初步探索出包括主体审查机制、补偿机制、服务机制、保障机制在内的农村土地承包经营权有偿退出机制。但仍存在法律支撑不足、补偿标准针对性不强、补偿金有限、集体经济组织财力不够、市场化运行缺乏及保障机制不健全等问题, 应当在下一步改革中进行修法、明确补偿标准、加大补偿金供给、增强集体经济组织财力、完善保障机制等。
农村土地制度改革是我国解决“三农”问题的核心与关键。党的十九大报告明确指出:“深化农村土地制度改革, 完善承包地‘三权’分置制度”。此前通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 (以下简称《决定》) 明确指出:“赋予农民对集体资产占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。新时代党的若干重要方针政策掀起了新一轮的农村土地制度改革, 农村土地承包经营权退出则是其中的一个热点。
那么, 农村土地承包经营权为何要退出、其理论和现实依据是什么?当前最新退地 (1) 改革的实践情况如何, 改革案例有哪些经验和问题值得总结发现?如何基于理论、政策和改革经验构建出一套科学合理的退地机制?对这些问题的回答正是本文研究的出发点和目的所在。
一、当前研究现状
依据现有理论对农村土地承包经营权退出类型的概况, 主要包括部分退出和完全退出两种类型。部分退出是指农民保留承包权、让渡经营权, 其实质是经营权的流转, 这也是三权分置政策下农地改革的主流。完全退出是指农民放弃承包权, 将承包地退回集体经济组织。本文关注的对象属于第二类, 即完全退出———承包权的退出。
对承包权退出的理论研究源于近期。基于对中文期刊网的搜索发现, 研究土地承包经营权流转即部分退出的文章已经达到了较丰富的程度, 但专门研究承包权退出即完全退出的文献并不多, 尚不到10篇。尽管周其仁、刘守英、党国英等认为合理实施退地有助于保障农民权利、提高土地利用效率、推进城乡统筹建设, 但却没有进一步明确指出如何构建退地机制。[1~4]
魏亚男是当前文献中较明确地构建了退地机制的学者, 其退地机制主要包括:明确退出权利、发展多种退出方式、设置一个缓冲期、完善补偿机制、建立联动机制等。[5]韩立达从四个方面提出完善退地机制, 主要包括建立集体经济组织成员身份的进入和退出机制、完善组织保障、建立合理的分配机制、建立市场化的进入和退出机制。[6]谢根成从确权、明确退地的法定事由、建立评估机制、完善保障制度等方面提出了一套退地机制。[7]
部分学者就退地机制构建中的某一个方面进行了较深入研究, 体现在: (1) 农民退地意愿方面。罗必良认为:资源禀赋、交易费用、土地和农村情结、政府政策等影响着农民退地意愿。[8]高佳、刘同山、王兆林等认为:人均收入、家庭总收入、户主文化程度、脱离农业的程度、离最近县城距离、农业收入、耕地经营面积、劳动力数量、劳动供养率等密切影响着农民的退地意愿。[9~11] (2) 退地补偿方面。谢根成等认为要确立合理补偿标准的关键是要进行第三方价值评估。[12]滕亚为认为, 对退地补偿应发挥政府行政指导作用, 规定最低保护价。[13] (3) 保障机制方面。钟涨宝认为, 建立退地农民的保障制度的关键是打破城乡二元结构, 将进城农民纳入到城镇居民社会保障体系。[14]杨继瑞则从户籍、就业、教育以及各种公共产品与公共服务供应等方面给出了建立综合保障的建议。[15]
纵观现有文献可以发现:第一, 当前研究的重心是经营权流转, 承包权退出还没有受到更广泛和深入的关注;第二, 当前理论研究缺乏对最新改革情况的反映, 理论研究脱离改革实践;第三, 尚没有文献构造出一套相对完整合理的退出机制, 尤其对于机制构建中的退地主体问题、补偿标准问题、补偿金来源问题、退出地管理使用以及服务机制、保障机制完善等问题并没有深入触及。
当前研究的缺陷与不足将成为本文研究的重心所在, 本文的研究思路和主要研究内容是:第一, 现实和理论政策分析, 揭示出退地改革的现实依据和理论政策依据;第二, 实践开展情况, 对承担本轮退地改革任务示范地区的实践情况进行分析并总结经验;第三, 揭示当前退地改革及机制构建中存在的问题;第四, 对退地机制构建提出对策建议。
二、退地的现实及理论政策依据
1. 现实依据
随着工业化、城市化的发展以及统筹城乡改革的推进, 越来越多的农民进入城市, 这部分进城农民多数属于农村的青壮年劳动力, 这种情况一方面反映出这部分农民不再以农业耕种为生, 进城务工的收益高于农业收益, 从而降低了对土地的依赖性;另一方面, 由于农村劳动力的缺失, 导致了原有承包地无人管理和耕种, 土地撂荒问题开始出现。因此, 为了既满足农民退地的需求又解决农村土地出现的撂荒问题, 土地承包经营权退出便有了改革的现实依据。因此, 我国的农村土地承包经营权经历了从无到有、从有到退出的一个历史演进过程。
2. 理论及政策依据
生产力决定生产关系、生产关系反作用于生产力是马克思主义政治经济学的基本内容。马克思指出:“社会关系和生产力密切相联。随着新生产力的获得, 人们改变自己的生产方式, 随着生产方式即谋生的方式的改变, 人们也就会改变自己的一切社会关系。”[16]土地承包经营权是在坚持农村土地集体所有的前提下为了提高农业生产力而赋予农民基本生存权和发展权的一项制度安排。生产关系的核心内容是所有制关系, 生产关系的重要作用是促进生产力的发展。承包经营权制度设计一方面是为了保证农村生产资料的集体所有制性质, 另一方面是为了提高农业生产力, 该制度设计是符合当时生产力条件的。但随着这种生产关系的相对固化如“生不添、死不减”等所反映出来的农村土地分配占有不公以及细碎化耕作不利于农业规模化发展并进而影响到农业生产力的提高。因此, 基于农业生产力提高和农民生产关系重新调整的需要, 土地承包经营权退出也就有了深刻的理论根据。“所以, 一切社会变迁和政治变革的终极原因, 不应当到人们的头脑中, 到人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找, 而应当到生产方式和交换方式的变更中去寻找;不应当到有关时代的哲学中去寻找, 而应当到有关时代的经济中去寻找。”[17]
随着中央《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》 (以下简称“三权分置”政策) 的出台, 体现在土地要素上的农村生产关系从之前的“两权分离”即所有权与承包经营权的分离变为了所有权、承包权、经营权的三权分离。“三权分置”的核心内容是:落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。其制度创新在于承包权与经营权的分离, “这既是土地承包经营权内部权能的分离, 更是其负载的社会保障功能与经济效用功能的分离”。[18]三权分置政策的重心在于活化经营权, 但由于经营权与承包权的分离, 就为承包权权能的独立行使提供了重要的政策依据。
三、退地改革的实践情况及经验总结
1. 实践情况
遵循中国改革先试点后推广的经验模式, 2014年11月20日, 农业部、中农办、中组部等13部委通过了《关于第二批农村改革试验区和实验任务的批复》 (农政发[2015]5号) , 该批复确定四川省成都市、内江市及重庆市梁平县为农村土地承包经营权退出试点改革的示范地区。本文选取成都的改革试点情况作为研究样本。
成都自2015年初启动退地改革以来, 出台了《成都市农村土地承包经营权退出试点工作实施方案》 (以下简称《实施方案》) 及其他配套方案, 选取了温江、郫都、新都、彭州、邛崃五个区 (市) 县先行先试。在两年多的时间里, 除温江、郫都由于客观因素影响目前尚未有退地案例呈现外, (2) 其他三地皆有不同模式的退地案例呈现。新都、彭州、邛崃三个试验点的退地实践中, 共涉及退地农户96户、退地面积67.85亩。其中, 新都71户、52亩, 彭州1户、1.3亩, 邛崃24户、14.55亩。这三地的退地案例具体体现为:
案例一:新都:村民全体退出、集体统一经营
新都区龙桥镇场镇社区6组有71户农户共计220人, 确权颁证耕地面积100.42亩。因成彭路改造修建需征地, 占用6组耕地共48.42亩, 剩余耕地52亩。剩余耕地相对零星分散且位置偏远, 人均面积仅0.23亩, 不利于规模化耕种、提高土地利用率;再加上部分农户已整户迁入城镇或者仅有老人进行零星耕种, 容易造成土地撂荒。因此, 这52亩耕地的承包权人与组集体经济组织解除了土地承包合同, 将农地承包权退给组集体经济组织, 由组集体经济组织统一经营管理。承包关系解除后, 集体经济组织已将其中约32亩耕地进行了流转, 剩余约20亩耕地正在进行流转信息发布。已流转的土地按每亩1500元/年的标准给予退地农民补偿, 补偿费用一年给付一次, 由用地企业支付给组集体, 再由组集体分配给退地农民。
案例二:彭州:集体经济组织内部有偿退出
彭州市葛仙山镇花园村面积8.75平方公里, 耕地、林地面积共4500余亩, 辖11个村民小组、农户362户、964人, 以水果种植业和农家乐经营为主。在具体实施中, 花园村村委会于2015年8月进行了退地宣传, 在农户自愿申请基础上审查确定7户符合退地条件, 当年10月份完成了1户退地。具体情况是:由村集体组织召开竞拍会, 会上宣布改革依据及相关政策, 申请退出的承包地面积为1.3亩, 竞拍基准价格依据征地拆迁标准评估确定为4.3万, 最终成交价也为4.3万元。该宗土地新的承包权最终由同住该村的退地老人的儿子取得。
案例三:邛崃:结合新农村建设有偿退出
邛崃市夹关镇二龙村10组位于邛崃市西南山区, 现有农户43户, 人口138人, 耕地面积88.09亩, 人均承包耕地面积约0.63亩。该组在灾后新农村综合体建设中, 因“小组微生”项目 (3) 建设需占用耕地14.55亩。经村民内部自愿商议, 有24户农户愿意退地用于建房, 并按照每亩4.8万元的标准获得一次性退地补偿, 共计69.84万元。因此这部分耕地的承包人将土地承包权让渡给了建房者, 由建房者对退地者给予补偿。
2. 经验总结
在成都的退地改革实践中, 退地机制构建重点围绕四方面进行, 分别是退地主体审查机制、补偿机制、服务机制、保障机制, 其总体特征体现为表1。
表1 成都市农村土地承包经营权退出机制总体特征
具体而言:
(1) 审查机制。哪些主体在满足什么样的条件下能够申请退地是改革实践中首先要考虑的问题。在已有的退地案例中, 示范点位已初步建立了退地主体资格审查机制, 考虑的因素主要包括:退地农户主要生活地、收入来源的稳定性、土地实际使用情况、对补偿费用的依赖性等。基于以上因素, 申请退地主体及相应资格要求限定在以下情形中: (1) 已迁户入城的。 (2) 年老或丧失耕种能力的鳏寡孤独者。 (3) 外出打工、有稳定收入来源、耕地撂荒的。
(2) 补偿机制。这是整个退地机制构建的关键点, 主要涉及补偿标准、补偿金来源及支付等问题。 (1) 关于补偿金标准。补偿金标准原则上“根据土地区位、地块属性和地力等级等因素, 按一定的年限进行价值评估”。在实践中, 各地方法不一, 例如新都按照流转价格确定, 每亩1500元/年;邛崃按照征地补偿标准确定, 4.8万元每亩;彭州采用公开竞价方式, 退出的1.3亩地的补偿价为4.3万元。 (2) 补偿金来源。补偿金来源问题涉及到谁来承担支付补偿金, 即补偿主体是谁。成都《实施方案》确定了两类主体:第一, 集体经济组织支付;第二, 通过发包或流转收益等方式支付。前者属于直接支付, 后者属于间接支付, 当前呈现案例实质都属于间接支付, 如新都由土地流转后的经营者给付, 彭州由竞标人给付, 邛崃则由占地建房者给付。 (3) 支付方式。《实施方案》要求补偿金进行一次性支付, 但在改革实践中存在一次性支付和分期支付两种方式。例如邛崃试点是按一次性支付进行, 但新都试点则是分期按年给付而非一次性支付, 彭州公开竞价采一次性支付。
(3) 服务机制。改革实践中, 主要围绕申请、审查、评估、公证、公示等若干环节建立了初步的退地服务机制。基于改革的初期性, 服务机制构建中的一个特点就是政府在其中起着主导性作用, 市场化特征还不明显。
(4) 保障机制。保障机制关系到退地者的基本生活维持问题, 主要关涉因素有户籍、就业、社保、住房、医疗、子女教育等, 因此退地保障机制是集成机制, 具有综合性、多样性、复杂性特征, 与退地本身是一种牵一发而动全身的关系。因此改革试点地区都提出了相应的理念和基本政策作为改革支撑。
四、退地改革机制构建中存在的问题
尽管在当前的退地改革实践中已初步构建了一套退地机制, 但机制本身及退地改革实践却暴露出相关问题, 主要体现在:
1. 缺乏法律支撑
退地改革需要承包权长久不变的支撑。但由于现行的农村土地承包法明确规定了承包权的期限, 没有赋予承包权的长期有效性, 因此为了解决这个问题, 中央通过政策明确承包权要“保持稳定并长久不变”。在具体落实中, “长久不变”是由基层政府通过引导农民签订协议的方式予以确定的, 由于是通过协议方式进行政策落实, 并非直接源于法律规定, 因此存在不稳定性。
2. 农民退地意愿不强
农民与土地具有天然的依附性。受传统观念的影响, 农民退地意愿并不强烈, 认为失去土地就失去了保障。再加上当前退地补偿标准并没有真正满足退地者意愿, 因此, 除非是确已迁户入城丧失成员权身份或者年老丧失耕种能力需要用退地补偿金养老或者土地位置确实偏远、肥力不好需要退地外, 农民才愿意退地。
3. 补偿标准和补偿金来源及支付问题
(1) 补偿标准不明确。补偿标准问题涉及如何定价, 它是退出机制的核心问题之一。尽管成都实践中的《实施方案》要求“根据土地区位、地块属性和地力等级等因素, 按一定的年限进行价值评估”, 但该标准缺乏操作性, 例如评判土地区位、地块属性、地力等级的标准是什么?如何进行差异化实施?如何确定“一定的年限”等都没有明确。这就导致各试点区域在改革中对于如何确定补偿标准没有具体参照, 而只能根据既往经验进行, 即主要按征地标准和土地流转标准在执行。事实上承包权退出与经营权流转、土地被征占又是有区别的, 因此若采用类推的标准进行则其合理性、公平公正性问题值得商榷。
(2) 补偿金来源不足。实践中反映出来的最大问题是:补偿金来源单一且力度不够。尽管改革方案提出可由集体经济组织补偿和重新发包或用流转收益进行补偿, 但现实情况是少有集体经济组织直接补偿的情形。造成这一问题的关键就在于集体经济组织财力有限, 无法实际承担。
(3) 补偿金支付问题。改革实践存在一次性支付和分期支付两种方式。本文认为, 到底是采用一次性支付还是分期支付没有绝对的标准。一次性支付补偿金有助于激励退地者积极退地, 同时又能满足退地者希望一次性了断、马上拿到全部补偿金用于买房、医疗、养老等急需。分期支付补偿金, 有助于解决补偿金不足的问题;同时退地者可因势而变, 实现自身利益最大化。
4. 退出地管理使用问题
退出地的管理使用主要涉及两种方式:第一, 重新发包;第二, 集体经济组织统一经营管理。若要重新发包, 根据现行法律的规定, 新的承包主体只能是本集体经济组织成员, 这也是当前退地改革为何封闭运行的重要原因。再发包对象的受限是不利于投资主体的市场化产生和提高土地利用效率的, 这将限制退地效应的发挥。若由集体经济组织统一经营管理, 那么基于当前农村集体经济组织普遍缺乏财力和现代经营能力的制约, 可能导致土地利用效率、农业收益和农民福利并不能较好提高与满足。
5. 保障机制不健全
尽管改革方案提出了要构建完善的保障机制, 但却缺乏具体有效支撑。保障机制不健全就不能打消农民的后顾之忧、鼓励农民主动退地, 农民对生活问题始终存在担忧, 因而也就不会积极退地。即使退了, 也有可能因保障措施不到位而影响退地农民的实际生活, 从而导致退地农民在生活无保障后出现反悔并引发其它矛盾。
五、完善退地机制构建的对策建议
基于当前的改革实践及暴露出来的问题, 本文认为应当从以下几方面着手进一步完善退地机制的构建:
1. 落实长久不变政策
长久不变政策是退地的重要基础。落实长久不变政策可分两步走:第一, 在法律没有明确规定的情况下, 应当通过政府引导、积极宣传, 以签订协议等合理方式落实长久不变政策, 以实现产权明晰;第二, 未来条件成熟时, 可通过修法明确承包权的长久不变性。
2. 建立有效的收储机制
建立收储机制是解决当前退地补偿金不足的重要措施。因此, 可通过组建收储公司的形式加以解决, 收储公司的资金来源可采取两种模式:第一, 全财政模式;第二, 混合所有制模式。此外, 亦可尝试将土地经营权抵押融资与土地承包经营权退出改革相结合, 通过经营权抵押贷款方式多渠道解决退地补偿金不足问题。最后, 在退地补偿金来源问题上, 应尽可能地采取市场化运行方式, 这也是与农村土地制度改革的市场化方向相符合的。
3. 完善相关运行机制
(1) 进一步明确补偿标准。建议制定专门的更具操作性的承包权退出补偿标准, 区别于经营权流转、土地征占补偿等标准。核心和关键是要细化落实如何根据土地区位、地块属性地力等级、年限等因素确定补偿金, 并体现出实践操作中面临的圈层、区位等差异化特征。
(2) 构建市场化的退出服务机制。政府不能大包大揽, 应当将相关服务环节交给市场, 重点是要打造、培养、选择一批适格的中介机构以提供退地过程中的专门性服务, 如资产评估机构、交易代理机构、金融保险服务机构、法律服务机构。
(3) 完善退出保障机制。进一步在户籍、社保、医疗、住房、就业、子女教育等社会保障体制改革方面融入与退地保障有关的照顾性政策。若能以退地改革为主题出台专门性、综合性保障政策则更具明确性、针对性和操作性。
4. 坚持以市场为导向
(1) 操作过程应当坚持市场化。当前改革具有政府主导性特征, 但未来市场化操作应是努力方向, 如收储机制建立和运行、退地补偿金确定、服务机制运行等都是可以实现市场化运行的。
(2) 尝试用地需求主体的市场化产生。前述分析已指出法律规定导致的封闭运行限制了潜在用地主体的产生。因此, 若能扩大用地需求主体范围, 使符合特定条件主体如相邻村村民、长期从事农业生产者、职业农民等基于农业生产经营所需而主动承包退出地, 则更有利于退地实践的开展。
5. 加强集体经济组织的财力和经营能力
加强集体经济组织财力和经营能力有助于增强退地补偿金来源、提高土地利用效率和农民福利。因此, 应当借助农村改革领域中的其他改革内容, 如集体经济组织股份制改造等内容, 成立诸如农村集体资产管理公司, 通过公司化运作实现集体资产融资抵押、特色产业经营、土地流转经营等提高集体经济组织的财力。同时, 通过政府引导、政策支持、产业发展、人才帮扶等措施有效提高集体经济组织的经营能力。
中国乡村发现网转自：农村经济2018年09期
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