摘要：中国农村的根本问题是农民问题，农民问题的核心是土地问题。解决好农民问题，现阶段的关键是如何处理农民对土地的产权关系问题。要认真研究以下十个问题：一是正确理解和处理农村土地政策与现行法律的关系，二是必须准确理解农村土地集体所有的法律规定，三是坚持农村土地承包制度长久不变，四是坚持村土地集体所有、以农户家庭为单位承包经营的农业基本经营制度，五是现实中农村调整承包土地的动因缘于农民的心理因素，六是妇女与家庭其他成员对承包土地享有同等的权利，七是明确土地承包经营权是法律赋予农民的用益物权，八是与时俱进研究土地承包经营制度名称问题，九是在确保农地农用的前提下探索土地承包经营权的有偿转让，十是把有效促动农民生产积极性、促进农业生产发展作为选择土地产权制度的标准。
关键词：农村；土地承包经营权；用益物权；土地产权制度
中国农村的根本问题是农民问题，农民问题的核心是土地问题。土地是农村最重要的资产，与农民的生产生活密切相关，涉及亿万农民的切身利益。解决好农民问题，现阶段关键是如何处理农民对土地的产权关系问题，实质是能不能把土地的财产权利完整赋予农民，并以此来调动农民发展生产的积极性，获得人民群众对中国共产党的信任和支持。中国共产党在革命战争时期夺取政权是这样，在和平时期发展经济、实现社会稳定仍然是这样。选择土地制度，处理好农民与土地的关系问题，既对调动农民的生产积极性、促进农村经济发展至关重要，也对完善农村治理机制、实现社会和谐稳定至关重要，更对增强党在农村的执政基础、密切党同农民的血肉联系至关重要。
一、正确理解和处理农村土地政策与现行法律的关系
目前，我国正在加快完善社会主义市场经济体制。在由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，需要正确理解和处理农村土地政策与现行法律的关系，以党的政策为根本依据，加快修改完善相关法律法规。
农村土地制度涉及亿万农民的切身利益，土地政策是党的农村政策的基石，必须保持长期稳定。调整落实农村土地政策，都与我国现行的有关法律法规密切相连，如《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《物权法》《土地管理法》《农业法》《农村土地承包法》）等。从目前实际情况看，确实存在一些法律规定与党的现行政策不一致的地方，导致人们对党的农村土地政策出现不同的理解，影响政策的贯彻落实。例如，现行法律规定农民承包集体土地的承包期为30年。然而，党的十七届三中全会提出赋予农民长期有保障的土地使用权，土地承包关系长久不变；党的十九大进一步明确，在农村土地30年承包期到期后再延长30年不变。在农村土地制度问题上，存在着是以执行党中央政策为准，还是以现行法律为准的困惑。
对此，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照建立完善的社会主义市场经济体制的要求，准确理解党的农村土地政策，不断深化农村土地制度改革，并处理好改革与法治的关系。2015年，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话指出：“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”在我国，法是党的主张和人民意愿的统一体，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律。当前，要处理好改革与法治的关系，要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法要主动适应改革，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律；对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改和废止，不能让某些过时的法律条款成为改革的“绊马索”。习近平的重要论述，为处理好改革、政策与法律的关系指明了方向，提出了清晰要求。
加快完善社会主义市场经济体制、使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这是党的十八届三中全会作出的重大决定。改革就是要改革不适应市场经济要求、不适应生产力发展要求的生产关系，创新体制机制。现今，改革的环境发生了变化，要改革就是要突破现有的制度障碍，这就容易导致改革措施与现有法律规定不一致甚至相冲突。这就需要处理好改革与现有法律的关系。就政策与法律的关系而言，在我国，党的政策总是提出、实施在法律前面，正如实践总是走在理论的前面；党的政策是制定法律法规的根本依据，相较于党的政策实施，法律的制定和实施具有时间上的滞后性。党中央已经作出的重大改革决策和部署，与现行法律法规不一致的地方，表明过去制定的法律已不适应体制变革的需要，应以党中央决策部署为准，同时抓紧修改完善与党中央决议不一致的法律法规。不能将实践证明过时的、不适应市场经济发展要求的制度规定作为合理的东西加以固化。在党中央已经对深化改革作出重大决议的情况下，一味强调过时的法律规定，这不是积极的改革态度，将阻碍、延缓改革进程。
二、必须准确理解农村土地集体所有的法律规定
落实好党在农村的土地政策，必须准确理解农村土地集体所有的法律规定。农民集体所有的土地归本集体成员集体所有，不是归什么其他组织所有，集体经济组织的成员是农村土地的所有者和主人。
谈到农村土地问题，所有制是回避不了的根本问题。对这个问题的准确理解，是分析处理农村土地问题、落实党的农村土地政策的重要前提。大家知道，农村土地实行集体所有制，以家庭为单位承包经营，这是我国农业的基本经营制度。那么，什么是农村土地集体所有？土地的主人是谁？农村土地集体所有的实现形式是什么？土地的所有者有哪些权利？实践中许多人对这些问题还不清楚。例如，有的地方领导干部讲农村土地是国家所有的，政府代表国家，土地既然是国家的，政府就可以随意处置；有的村支部书记讲土地是村里的，村党支部和村委会是代表村民的组织，村里的土地村支书和村委会有权处理；有的农民认为是土地政府的。因此，在自己的土地权益受到侵害时，很多农民不知道如何维护和主张权利。
对农村土地集体所有权的理解不同，是农村土地政策落实过程中出现各种问题的重要原因。因此，必须从我国农村土地制度的变革过程、政策调整及现行的法律规定等方面，厘清农村土地所有权关系。
1949年新中国成立，政府没收地主的土地，分给无地少地的农民，实现了“耕者有其田”，建立了农民的土地“私有”制度。20世纪50年代，我国在广大农村开展农业生产互助合作运动，但仍维持了农民的土地“私有制”，只是改变了生产要素的组合方式。接下来的人民公社化运动将农民私有的土地变成了集体所有，这是对农村土地制度的根本性调整和改变。我国农村现行的土地制度是在这一基础上演变过来的。
宪法第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”这是对农村土地所有权的根本性规定，是集体所有，不是国有。从国家主权角度讲，一国的土地属这个国家所有，国家拥有终极所有权。从产权角度讲，一国的土地应分属不同的产权主体所有（国有土地、集体土地等）。虽然宪法规定农村土地集体所有，但并没有明确定义“集体所有”，集体土地的主人是谁，在法理和实践上是模糊不清的。
对农村土地集体所有作出严格法律规定的是2007年实施的《物权法》。《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”这就明确规定，农村集体经济组织的成员才是农村集体土地合法的所有者。笔者认为，《物权法》这一规定是符合农村土地所有权演变实际的。农民集体所有的土地（除实行村级统一核算的地方外）不是归全体村民所有（是村民的人不一定是集体经济组织的成员），也不是归村委会所有（村委会是农村基层群众性自治组织，是政权性质的组织，不是经济组织），也不归集体经济组织所有（经济组织可以代表成员行使所有权），而是归本集体经济组织的成员集体所有。农村集体经济组织是有财产联系的人组成的，因而成员是有条件、有边界的。
从法理上讲，农民集体所有的土地归本集体成员集体所有，要把土地的所有权落到实处，就必须明确这些土地归哪些成员所有，进而明确每个成员应该拥有多少土地，才能把所有权真正明确下来。否则，集体所有就是虚无的，一代成员过世了，土地就会变成无主的资产。为此，需要确认集体经济组织成员身份。2016年《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》做出部署，2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》要求全面开展集体经济组织成员身份确认，这是明确集体所有土地的主人的基础性工作。同时，《物权法》规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”《物权法》还要求建立统一的不动产登记制度。2014年，国务院公布了《不动产登记暂行条例》，原国家国土资源部2016年公布并实施《不动产登记暂行条例实施细则》。为此，需要对农村的土地进行统一的不动产登记，向农民颁发合法的土地所有权证明，让农民对土地拥有合法的产权。
有观点认为，集体所有不同于共同共有与按份共有，共同共有与按份共有的财产是可以分割的，本质是私有。这个问题涉及农村土地集体所有权的实现形式，即如何把集体所有落到实处。这里需要澄清相关概念。按照《物权法》的规定，一个主体拥有一个物，便具有占有、使用、收益、处置等权能。从法理上讲，如果把这些权能界定给一个个人，就是个人所有（私有）；把这一组权利界定给一组人，就是他们集体所有或共有；把这一组权力界定给国家，就是国有或全民所有。我们选择一个产权制度的标准是什么，不应是书本教条，而应是生产力标准，看权力如何界定才能管好用好资产，才能促进生产力发展，这才是标准。那种认为集体土地不可分割的观点，不符合我国农村土地制度改革的实践。尽管我们讲农村土地是集体所有，但改革的实践是在起点公平的基础上，将土地的占有、使用、收益权确权到户，现在又明确要赋予农民长期有保证的土地使用权，土地承包制度长久不变。农民在取得土地承包经营权的同时，也获得了相当部分的土地处置权，如承包土地的经营权流转、用土地入股合作社和农业产业化龙头企业等。农村40多年来的改革实践用无可辩驳的事实证明，把集体土地的占有、使用、收益、处置权完整地赋予农民，是一种有效的产权制度安排，能有效调动亿万农民的生产积极性，极大地解放和发展农村社会生产力。党中央部署推进的农村集体产权制度改革，就是着力推进将集体经营性资产折股量化确权到户，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出、抵押、担保和继承权，赋予农民更多的财产权利。农村集体产权制度改革，就是要把归属不清晰的集体资产，通过确权、赋权把相关权利明晰确定到具体的产权主体——不同农户。农民集体所有的土地的各项权利也应该明确到不同的农户主体。
三、坚持农村土地承包制度长久不变
坚持农村土地承包制度长久不变，赋予农民长期受保障的土地使用权。我们必须明确，农民承包经营集体土地的期限是75年。
我国的经济社会发展得益于党领导的改革开放。改革是亿万农民的创造，是从农业发端的，主要内容是实行家庭联产承包责任制。农村土地集体所有，成员以家庭为单位承包经营，从改革初期的试点，到明确承包期15年，再到延长承包期30年，党的十九大又明确在30年承包期到期后，再延长30年不变。那么土地承包期究竟是多少年，15年与“两个30年”承包期是何关系，相关政策如何衔接？这是广大农民群众和基层干部普遍关心的问题，又是认识不一致的现实问题。认识不一致，导致对政策宣传、执行不一致。为了把赋予农民长期有保障的土地使用权落到实处，有必要把农村土地的承包期限讲清楚。
1978年，农民开始家庭联产承包经营制度改革探索，收到明显的增产增收效果。1982年，党中央决定在农村实行家庭联产承包制度，明确要求：“目前实行的各种责任制”，“不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动”。1984年中央一号文件明确要求，“延长土地承包期”，“土地承包期一般应在十五年以上。生产周期长的和开发性的项目，如果树、林山、荒山、荒地等，承包期应当更长一些”。这就是农村土地15年承包期的来历。
1978年开始家庭联产承包的地方，到1993年，土地15年的承包期将届满。农民能否继续承包土地？承包政策会不会调整？这是很多地方农民担心的问题，农民普遍担心土地承包政策会变化。为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，1993年11月中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中明确，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。在这个时间点宣布将承包期延长30年，这是为了保持农村土地承包政策的稳定性、连续性，消除农民怕土地承包政策不稳定的顾虑。为避免承包耕地频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，中央还提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。
1998年9月，江泽民在安徽考察工作时指出：“家庭经营再加上社会化服务体系，能够容纳不同水平的农业生产力，既适应传统农业，也适应现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力。不存在生产力水平提高以后就要改变家庭经营的问题”，“土地承包期限30年不变”，而且“30年以后也没有必要变”。1998年10月，党的十五届三中全会提出，“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，“是党的农村政策的基石，决不能动摇”，“要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期有保障的土地使用权”。经过有关方面几年的努力，2002年8月，全国人大常委会审议通过了《农村土地承包法》并于2003年3月1日实施，规定国家实行农村土地承包经营制度，依法保护农村土地承包经营权的稳定。2007年实施的《物权法》，重申了有关土地承包的法律规定。这就把农村土地承包经营的政策上升为国家法律。
2008年，党的十七届三中全会提出赋予农民长期有保障的土地使用权，农村土地承包关系长久不变。2017年党的十九大明确，30年承包期到期后再延长30年。至此，我们可以清晰地确认，农民承包经营土地的期限，由1984年规定15年，经过1993年到党的十九大两次将土地承包期延长30年，一共是75年。每次顺延的只是农户承包土地的承包期限，不是按当时人口重新调整土地承包关系。因此，在第一个30年承包期到期后，顺延的仍将是土地的承包期限，而不是、也绝不应该按未来的农村人口打乱重新承包土地，这一点必须坚持。在30年农村土地承包期限到期后，应在农村土地承包经营权确权颁证的基础上，将承包期（关系）直接顺延30年。不能按农村实有人口调整土地承包关系，否则，就不是土地承包关系的延长，而是重新发包，这与中央的政策要求是不相符的。
需要注意的是，关于农村土地的承包期，法律并没有明确的起止时间。《农村土地承包法》只规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效起取得土地承包经营权。据此，我们可以理解为，农村土地承包合同的生效时间，就是土地承包期限的起始时间。事实上，由于各地实行承包的时间不同，相应的，土地承包期何时到期也没有统一的时间点。笔者认为，原则上应以集体经济组织与农户签订承包合同的时间为承包期的起点。2007年实施的《物权法》第127条规定：“土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。”计算土地承包期的起始时间应为第一次土地承包经营权合同生效的时间。在实践中，由于改革初期的政策不明确，土地承包关系的确立也不尽规范，承包合同的签立总体晚于承包经营的实践。
四、坚持农村土地集体所有、以农户家庭为单位承包经营的农村基本经营制度
农村土地集体所有、以农户家庭为单位承包经营是农业的基本经营制度，承包期内，发包方不得收回土地，不得调整土地。农村土地承包关系，不能因不同农户家庭人口增加或减少而调整。
1978年以前，我国农村实行的土地等主要生产资料集体所有、集体经营、社员集体参加劳动，劳动产品在社员之间平均分配的体制。由于多劳不多得、不参加劳动也不少分配，挫伤了农民的生产积极性，出现了集体劳动出工不出力、磨洋工等现象，严重阻碍农业生产发展，以致一些地方农民温饱问题长期得不到解决。为解决温饱问题，在党的十一届三中全会精神的鼓舞下，各地干部群众解放思想，从实际出发，大胆探索，建立了多种形式的农业生产责任制。主要有两种：一类是小段包工，定额计酬；一类是包工包产，联产计酬。实行的结果是多数实现增产。到1981 年底，全国已有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制，逐步形成了农村土地集体所有、以家庭承包经营的基本经营制度。
农村土地承包到期后，土地承包关系不能、也不应按照未来的农村人口调整土地承包关系。第一，土地是以农户家庭为单位承包经营，不能随人口的变化调整承包关系。农村土地由集体所有、集体经营，变为集体所有、农户以家庭为单位承包经营。为了稳定农民对承包土地的经营预期，早在1994年，党中央就明确，农村土地承包关系提倡实行“增人不增地，减人不减地”；2003年实施的《农村土地承包法》规定，承包期内发包方不得收回土地，不得调整土地；《物权法》第130条、131条进一步规定，承包期内发包方不得调整承包地、不得收回承包地。这就排除了在承包期内随着不同农户家庭人口的变化而调整土地承包关系的可能性，从而使农民对土地有相对稳定的财产权，对土地的使用有稳定预期。第二，不同农户承包经营集体土地起点是公平的。虽然在农村实行土地集体所有、以家庭为单位承包经营，但在20世纪80年代进行土地承包时，不同农户家庭在册人口，不论男女老少，人人都同样获得了承包土地，起点是公平的。就是说，农村集体土地经营制度的变化对不同农户在制度、规则、机会上是一样、是公平的。这也是我们所应该且能做到的，我们只能做到起点公平，而不应该、也没办法实现结果公平。否则，农民对承包土地就缺少稳定预期，就会失去有效激励机制，阻碍农业生产发展。第三，农民获得的承包土地经营权是用益物权，是国家法律赋予承包农户的绝对财产权力。这个权力已经确权到农户，本质上是不可以调整的。一旦经常性调整土地承包关系，农民对土地的占有权、使用权就缺少稳定感，收益权就更没有保障，就不会增加对土地的投入，从而对农业生产造成不利影响。
有人主张应根据农村人口的变化不断调整土地承包关系，一个重要理由就是土地是农民生活的根本保证。对这个问题的理解不同，直接影响农村土地承包政策的落实。有必要从理论和实践上讲清楚，目前和今后，一小块农地究竟是不是农民的生存依赖。
从理性思考来看，只有在特殊条件下即农业社会，土地才是农民生活的根本保障。农民一旦没有土地，生活生存就没有保障。
随着分工分业的细化，工商业快速发展，城市化、市场化、信息化水平达到空前高度，特别是经过改革开放40多年的发展，我国城乡二元体制被打破，农民的就业选择空间越来越广，农民的收入越来越多元，土地对农民生活、增收的保障性功能大大弱化。这时再在所有农村人口之间不断调整均分有限的土地，对增加农民收入、改善农民生活质量已没有多少实际意义。
从实践来看，我国已有相当数量的农民离开农村到城市从事非农行业。2017年已有超过2.87亿农民到城市、到异乡就业。从不同行业经营效益看，农民外出务工的收入远高于经营土地的收入。从农户家庭的收入来源构成看，据国家统计局数据，2016年农民外出务工的工资性收入已超过农民可支配收入的50%，来自种植业的收入已降到18%左右。从一二三产业劳动生产率看，2016年第一产业从业人员人均创造GDP为29619.8元；第二产业总业人员人均创造GDP为132544元，是第一产业的4.47倍；第三产业从业人员人均创造GDP为113819.5元，是第一产业的3.84倍。我们应客观评价农民对土地依赖程度，切不可不适当、过分夸大土地对农民的重要性，这样会对制定符合实际的土地政策产生不利影响。在分工分业高度发达、交通运输十分方便、农民就业来源日趋多元化、来自农业的收入只占农民总体收入很小部分的情况下，再一味强调土地对农民生活的保障性功能，是过时而不符合实际的传统观念。现在是开放的市场经济时代，分工分业越来越细，农民就业渠道越来越多，农民收入越来越多元化，分析农民与土地的关系，不能把思维停留在农耕文明时期。
事实上，由于农业生产方式的变化，一些农民在承包地上加大投入，改善生产条件，发展设施农业，也使承包土地的调整成为不可能。同时，如果允许调整承包地，将导致不同农户经营土地更加分散化、细碎化，发展农业适度规模经营更加困难。实践中，确有一些农民甚至基层干部，仍寄希望于土地承包合同30年到期后，通过调整承包关系获得土地。对此，笔者认为应明确告诉这些人，不要抱有幻想。否则，我们国家历时5年，花费超过800亿元人民币开展的农村承包土地确权颁证工作的成果将不复存在。
五、现实中农村调整承包土地的动因缘于农民的心理因素
现实中农村调整承包土地的动因，与其说是土地对农民重要，不如说是在调整承包土地无成本条件下，农民的心理因素在起作用。
虽然从道理、政策和法律上讲，不应随人口的变动调整农村的土地承包关系，但在实践中，确有一些地方随着人口的增减变动不断地调整土地承包关系。深入分析产生这种现象的主要原因有：
第一，对农村土地集体所有的认识不足。由于对农村土地集体所有的法律规定不了解，有的干部群众认为，土地集体所有就是农村人口人人都有份。不知道农村土地集体所有是归本集体成员集体所有，只有成员才是集体土地的所有者，才有资格承包经营土地。实践中，由于在农村一直没有确认集体经济组织成员身份，就形成了“爷爷是成员，子孙后代都是成员”的习惯认知，农民从朴素的感情上认为，是农村人口的都有权利承包集体土地。
第二，不同农户对已有土地调整产生心理不平衡。改革开放初期，对土地承包政策理解不到位，导致不同农户间由于人口变动而调整土地承包关系。如一个家庭由于女儿出嫁而减少人口，另一家庭由于儿子结婚娶媳妇而增加人口。在土地承包政策不明确的情况下，农民朴素地认为，你家女儿嫁到别的村了，我家娶了儿媳妇了，就应该把嫁出女儿的承包地收回，转给娶儿媳妇的家庭。但是，过了10年甚至20年，这两户农民家的人口出现反向变动，原先因出嫁女儿减少人口的家庭，现在人口增加了，而原先娶儿媳妇人口增加的农户，现在则由于各种原因人口减少了。这样原先被调减承包土地的农户一定要求得到土地，否则就觉得自己没本事，吃亏了，在村里会抬不起头来。这种情况下，农民追求的与其说是获得承包土地，不如说是追求权利平等的心理平衡。
第三，获得土地无成本支出。由于农村土地从法律上讲是集体所有，但对集体的含义又缺少明确规定，在实践中形成了这样一种惯性思维，认为一个家庭只要父母是成员，其家庭新增人口就自然是集体成员，就可以同等地享受成员权利，无偿获得集体土地。实践中很多地方也确实是这样做的，导致了农户家庭人口增加就要求无偿获得集体土地。如果农户家庭新增人口想获得集体土地，需要付出成本，多数农户则是不想多要承包土地的。
第四，在不同农户间调整承包土地，可以体现村干部的权力。实行家庭承包经营后，上级政府要求村干部完成一些工作任务，有的涉及干部与农民的利益关系，有些还有利益冲突。干部对农民的影响力、号召力在减弱，而调整土地承包关系，则是村干部行使权力、制约农民的一个机会和手段。因此，村干部多以各种理由希望调整承包土地。
第五，对社会公平缺乏正确理解。有一种看法简单认为只有按不同农户间人口的变化，不断调整土地承包关系，才能体现社会公平原则。实际上这是不对的，不是科学意义上的公平。在财产占有方面，讲究社会公平，只能要求起点公平、机会公平、规则公平，而不应该、也不可能要求结果公平。在当初承包土地时，一个集体经济组织范围的不同农户家庭，凡在册人口，不论男女老幼，人人都得到了相等的承包土地。有资格承包土地的个人，每人得到的承包土地的数量是相等的。土地承包的操作机制对不同农户是一样的，起点是公平的。后来，有的农户家庭严格执行计划生育政策，人口增加不多；有的农户家庭不严格执行计划生育政策，导致家庭内人口增加较多。这样以公平为名要求调整承包土地，对认真执行计划生育政策的家庭则是不公平的。
六、妇女与家庭其他成员对承包土地享有同等的权利
妇女与家庭其他成员对承包土地享有同等权利，妇女的土地承包经营权不能因为出嫁而受到剥夺；嫁到外村的妇女能否继承父母的土地承包经营权，应视情况而定。
在农村，妇女结婚嫁到外村，其家庭的承包土地是否应该调整或收回？这是在一些农村普遍存在的问题，涉及广大妇女的切身利益。由于认识不一致，不同地方做法不一致，有些地方为此还引发过一系列矛盾和争执。这个问题涉及农村家庭承包集体土地的权能问题，必须要回归法律，坚持依法处理。
农村妇女出嫁后其承包土地如何处理，应以法律法规为依据，以公平合理为原则。《物权法》将土地承包经营权规定为用益物权，因而土地承包经营中的各项权利为法定权利，不得随意变更。妇女作为家庭成员，其对家庭承包的土地拥有与家庭其他成员同等的承包权利，她的土地承包经营权是不能被剥夺的。妇女作为家庭成员，对家庭承包土地享有与家庭其他成员平等的承包权力，不能因为妇女出嫁到外村，就收回其在家庭内拥有的承包土地。妇女出嫁后，其土地承包经营权该如何处置，应在家庭内部协商解决，不应由外部的组织或个人作出决定。就是说，应由结婚的男女双方两个家庭协商决定女孩的承包地是否转到男方家庭。其他任何组织或个人都无权决定或要求收回女孩的承包土地。就像城市的女孩结婚，原家庭财产如何处理，本质是家庭内部问题，其他人或组织无权干涉。
出嫁妇女是否可以继承父母的承包土地？这是个在农村具有一定普遍性、又缺少明确法律规定的实际问题，涉及土地承包经营权的权能问题。在继承方面，新修订的《农村土地承包法》第32条规定，承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。但对土地承包经营权能否继承没有规定。土地承包经营权作为用益物权，是农户家庭的合法产权。作为农户的家庭成员无论男女，在老人过世后享有平等的继承权。根据承包土地的用益物权性质规定，作为承包农户的家庭成员，出嫁妇女是有权继承家庭的承包土地的。《农村土地承包法》第32条还规定，林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。那么，土地的承包人死亡，其继承人在承包期内同样应该继续承包。《物权法》有关承包期内发包人不得调整承包地、不得收回承包地的规定，为出嫁妇女继承家庭承包土地提供了法律支持。
按照一般法理，对于家庭的合法财产权利，该家庭的合法继承人原则上都拥有继承权。如果出嫁妇女对父母尽了应尽的赡养义务，就可以继承其父母的土地承包经营权。继承后，自己方便耕种和管理的，可以自己经营；自己不方便或不愿意耕种和管理的，可以按照依法自愿有偿的原则有偿转让或退出。不能认为土地是集体所有的，妇女一旦出嫁到外村就不可以继承家庭的土地承包经营权；如果是这样，那么从外村嫁过来的妇女也不能再分享承包土地。实际上，随着农村集体产权制度改革的推进，特别是集体经济组织成员身份的确认，政策明确这次确认成员后，集体经济组织成员家庭今后的新增人口不再自然是集体经济组织的成员，只有成员才有权利承包集体所有的土地。一旦一个成员拥有了承包土地，就是法律赋予的绝对权利，就是不可剥夺的权利。土地承包经营权作为用益物权，是承包家庭的合法财产权利，按照继承法的规定，男女具有平等的继承权。如果承包土地的一对老夫妻，在年老时出嫁的女儿没有尽到赡养义务，而是由集体经济组织赡养的，这种情况下，老人过世后，土地的承包经营权应归尽赡养义务的集体经济组织。
七、明确土地承包经营权是法律赋予农民的用益物权
土地承包经营权是法律赋予农民的用益物权，是绝对的财产权利，农民全家迁入城市落户，其土地承包经营权应予保留，不能强制收回。
随着城乡户籍制度改革的深入，城乡人口迁徙变化越来越多，农民全家迁入城市落户，家庭承包的土地是否应当收回？这是农村承包土地政策落实中遇到的一个普遍性问题。修订前的《农村土地承包法》第26条规定，承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。这一法律规定是引用了国家的相关政策，全面客观了解当时的政策出台背景，有助于使法律与现实有效衔接，更好地维护进城落户农民的土地承包经营权。这一立法规定的内容最早出现于有关户籍改革的政策意见。实践中，这些相关的政策规定一直在适应新的形势而不断调整，只是法律没有及时跟进调整。
1997年6月10日，《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》要求，经批准在小城镇落户的人员，与当地原有居民享有同等待遇。当地人民政府及有关部门、单位应当同对待当地原有居民一样，对他们的入学、就业、粮油供应、社会保障等一视同仁。经批准在小城镇落户人员的农村承包地和自留地，由其原所在的农村经济组织或者村民委员会收回，凭收回承包地和自留地的证明，办理在小城镇落户手续。出台这一政策规定的制度背景是，当时我国虽然已经开启改革开放，但仍然是典型的城乡二元经济社会管理体制。城镇居民的就学、就业、医疗、住房、生活品供应等由国家负责，按计划平价保证供应。而农民的事情则由农民自己解决，突出表现在农民生活以土地为基本保障。因此，为保障农民基本生活需要，要有一块家庭经营的土地。农民一旦在城镇落户，需要办理转移粮油供应关系，由国有粮食系统负责供应，其生活保障则由政府负责提供。正是在这样的体制下，才规定到城镇落户的农民应当交回承包土地。一个家庭不可以既在城市享受国家提供的生活保障，同时又在农村拥有一块作为农民基本生活保障的土地。
目前，随着经济体制的不断改革，特别是诸如城乡居民户籍制度、生活必需品供应制度等社会管理体制的改革，多数城市已经取消了城乡分割的户籍制度，实行统一的居民登记制度，而且附着在户籍制度之上的福利待遇基本消失了。政府也采取多种政策措施鼓励农民到城市落户，农民到城市（镇）落户后的就业、住房、生活保障等早已市场化，完全由落户农民自己解决。作为公民有选择居住地方的自由权，土地的承包经营权是法律赋予农民的用益物权，是财产权，不能因为农民到城镇落户居住，就把农民的财产权没收了。于是，2001年3月国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》明确规定，对经批准在小城镇落户的人员不再办理粮油供应关系手续；根据本人意愿，可保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。可见，这时农民进城落户政策已经与收回进城农民的承包土地脱钩。
2011年发布的《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》明确规定，农民的宅基地使用权和土地承包经营权受法律保护。现阶段，农民工落户城镇是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回。这时，从政策上已经明确，农民的宅基地使用权和土地承包经营权是一项财产权利。
2018年中央一号文件指出：“维护进城落户农民土地承包经营权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让土地承包经营权。”但不能让农民以放弃土地承包经营权为进城落户条件。党中央、国务院这一系列政策调整，就是把土地承包经营权作为一项赋予农户的财产权利，不因农户到何地落户而受到剥夺。
令人欣慰的是，新修订的《农村土地承包法》第27条规定：国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营有权作为农户进城落户的条件。承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照依法自愿有偿原则在本集体经济组织内部转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。这一法律规定体现了对农户土地承包经营权的产权保护原则，对稳定农村土地承包关系、促进市场机制的建立和完善具有重要的现实意义和深远的历史意义。
八、与时俱进研究土地承包经营制度名称问题
要与时俱进地研究土地承包经营制度名称问题，使之更符合完善市场经济体制的要求，更符合农村土地占有、使用、经营运行的实际情况。
1978年农村改革后实行的生产责任制，后来称为土地集体所有、以家庭为单位承包经营的制度是符合当时实际的。那时，一些地方的农民探索在不改变土地集体所有的前提下，将土地分到各户经营。由于集体经济组织要承担向国家缴纳农业税的任务，集体经济组织自身也需要留一定的公积金、公益金等。农户在承包土地的同时，需要按承包土地面积的比例承担向国家缴纳农业税、向集体经济组织缴纳公共积累的任务。正是因为当时农户在获得土地承包经营权的同时，明确了要承担按承包土地的比例上缴农业税和集体积累的义务，故称为农村土地集体所有、以农户家庭为单位承包经营。农户需要承担的农业税、交给集体的公共积累数量是固定的，这意味着农户经营土地的产量越高，自己可以享用的农产品剩余越多，因此调动了农民的生产积极性。
随着农业生产的发展，农产品供给短缺现象得到根本改观，国家与农民的经济关系不断调整。现在农户占有、经营原本属于自己的那部分土地，经营收益完全归承包家庭所有，已经没有向国家、集体上缴的承包任务。这一根本性转变发生在2004年以后。2004年我国在农村开展降低农业税税率和在部分粮食主产区进行免征农业税改革试点。2005年12月29日，第十届全国人大常委会第19次会议经表决决定，《中华人民共和国农业税条例》自2006年1月1日起废止。同日，时任国家主席胡锦涛签署第46号主席令，宣布全面取消农业税。至此，在中国大地上延续了2600年的“皇粮国税”——农业税，终于走入历史。作为农业税附加，由农户向集体经济组织缴纳的公共积累也随之取消。这种情况下，农户拥有土地的经营权，但已无任何需要承担的承包任务，农民经营土地的所得全部归农户家庭所有。在国家与农民的经济关系发生如此根本性变化的情况下，仍把当前农村土地的占有、使用、经营、收益制度称为家庭承包经营制度，已从根本上名不副实。
从产权制度来分析，经过20世纪80年代的改革，农村土地由集体所有、集体经营、收益集体分配，到农户家庭承包经营，农户家庭不仅重新获得了土地的占有权、使用权、收益权，而且部分地获得了土地的处置权（所谓土地承包经营权的流转权）、抵押担保权、入股权，党中央还提出探索进城落户农民有偿退出土地承包经营权。事实上，这是农民从土地权能的丧失到重新获得，是土地产权权能的回归。这种经营制度本质上是农户家庭占有、家庭经营、家庭受益，亦不存在承包的意义。
从法律关系分析，《物权法》规定：农民集体所有的不动产动产归本集体成员集体所有。《物权法》同时规定，拥有物权享有四个权利，占有权、使用权、收益权和处置权，处置权则包括事实上和法律上的最终处置权。产权制度是市场经济的基石，建立完善的市场经济体制，必须建立归属清晰的产权制度，农村也不例外。党中央提出探索集体所有制有效实现形式，就是要把物权法规定的有关物权的四个权利落到实处。在农村集体经济组织中，落实《物权法》的这一规定，就是要把农村土地的占有权、使用权、收益权和处置权落实到物权法规定的权利主体——集体经济组织成员。农村土地承包经营权确权颁证即具有这一功能。现在需要进一步解放思想，在农户承包土地确权颁证的基础上，还给农户完整意义上的土地产权。在名称上，将农村土地集体所有、以家庭为单位承包经营改为家庭所有、家庭经营。这样更符合农村土地占有、使用的实际，也更符合完善产权保护制度、建立完善的市场经济体制、使市场在资源配置中发挥决定性作用的需要。
九、在确保农地农用的前提下探索土地承包经营权的有偿转让
土地作为经济社会发展最重要的生产要素，应该而且必须具备商品的基本属性。发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，在确保农地农用的前提下，土地承包经营权有偿转让应逐步突破集体经济组织的边界。
土地作为重要的生产要素，只有经过市场机制才能配置到合适种地的人手中。不同农户作为集体经济组织的成员，在改革初期平等地获得了土地的承包经营权。从动机上讲，每个农户都想把自己的承包地耕种好。但是，实践中人的动机和能力是不一致的。有的人善于种地，有的人就不善于种地。在缺少分工分业、没有解决温饱的大背景下，每个农户都希望获得土地并尽力耕种好自己的承包地，获得较高的产量，以便较好地解决吃饭问题。在农业的综合生产能力稳定在较高水平，农产品供应充足、人民的温饱问题稳定解决之后，尤其在市场经济条件下，农民非农就业机会增加，经营土地的吸引力在减小。一方面，懂技术、会管理、善经营的农户会用心用力种好承包土地。另一方面，有非农技术、希望尽快增收致富的农户对土地的经营就会不那么用心。这就影响了土地的产出数量。
这种情况下，土地承包经营权的流转就是实现土地集中、发展规模经营的途径之一。但是，由于土地本身的特性，农民拥有土地的承包经营权，自己不耕种通过流转可以获得租金（流转费）收入，同时还获得政府提供的与土地面积挂钩的相关补贴，获得转移性收入。在这种情况下，绝大多数农户不会无偿放弃对承包土地的经营权。全国2.4亿农户，每户拥有一小块土地，难以实现规模经营，农业劳动生产率难以提高，既不利于增加农民收入，也不利于实现农业的现代化。目前需要形成一种机制，促进承包土地转向种田能手。
现阶段，在农村主要通过土地承包经营权的流转，扩大单个农户经营土地的面积，从而实现规模经营和提高农业劳动生产率。但是，我们必须看到，靠土地承包经营权的流转虽然可以扩大经营规模，但这增加了经营农户的成本，也没有稳定的经营预期，导致农业生产非粮化，不利于增加投入改良土壤。
土地作为重要的生产要素，在两种情况下买卖会产生较大的不利影响。一是在没有社会分工的纯农业社会，土地是每个家庭维持生计的要素，是生活必需品的唯一来源。一个家庭出卖土地，会导致其丧失生活来源，生活陷入绝境。二是在土地集体所有、集体经营、产品统一分配的体制下，家庭的生活来源仍然是土地。由于各个家庭不能参与集体的决策，领导人的卖地决策未必代表全体成员的一致意见，未必合理有效。领导人在缺少刚性约束的情况下出卖土地，会对该集体所有成员的生活造成实质性的不利影响。在这样的情况下，限制农村土地的买卖，具有一定的合理性。
现在，农村土地实行以家庭为单位经营。有了发达的分工分业，农业已不再是农户唯一的生活依靠，相当一批农户实际上多年进城务工经商，不再经营农业，这部分农户出售土地，不仅不会影响他们的家庭生活，反而有利于他们集中精力从事工商业经营活动。退一步讲，这些农户出售土地，即使有不利影响，影响的也只是少数家庭，不会产生连锁反应。只有通过市场过程，才可实现土地向种田能手的集中，稳定实现规模经营。新修订的《农村土地承包法》第34条规定，经发包方同意，承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户，由该农户与发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。这一规定实际上为农户土地承包经营权的市场化流转开辟了途径。只是流转范围限制在了本集体经济组织内部。所带来的问题是，在实践中当一些承包农户希望转让土地承包经营权，而本集体经济组织的其他成员不愿接手怎么办？为适应农村不同家庭人口、经营主业不断变化的新情况，应强化农村土地的用途管制，在坚持农地农用的前提下，拓宽农村土地承包经营权转让的范围，而不仅限于本集体经济组织内部。这样才能将有限耕地资源通过市场机制集中到种田者手中。
十、把有效促动农民生产积极性、促进农业生产发展作为选择土地产权制度的标准
解放和发展农村社会生产力，是我们的奋斗目标和政策目标，选择土地产权制度的标准是看这种制度是否能够有效促动农民生产积极性、促进农业生产发展。
人们的奋斗目标是什么？毫无疑问是发展社会生产力，创造更多的社会财富，追求美好生活。至于选择什么样的产权制度、经营制度来实现这一目标，则是手段问题。一旦目标定了，达到目标的手段则是因时因地而不同，可以有多种多样的选择。选择手段的标准是看它是否有利于既定目标的实现，并且要以较少的成本创造更多的社会财富。在社会主义市场经济体制下、在人多资源短缺的情况下尤其如此。
农业是利用有限的土地资源为人类提供基本生活保障的产业。在农业中，尽可能地调动农业经营者的积极性，有效提高农业劳动生产率、增加农产品产量，最大限度满足人民对基本农产品的消费需求是目标。究竟应采取什么样的土地制度和经营制度，同样也是手段问题。至于选择什么样的土地产权制度和经营制度，归根结底是要看哪种制度能够调动农民的生产积极性、能够解放和发展农村的社会生产力、能够促进农业生产发展。手段的选择应是多种多样的，而且随着条件的改变而改变。手段的选择应有利于实现发展目标，而不是颠倒过来，不论能否实现既定目标，应先把手段选定并长期固定下来。如果说一种制度好、有优越性，但是不能促进经济社会发展、不能给老百姓带来和增加福祉，那是经不起时间检验的，最终要被唾弃。
（作者系农业农村部政策与改革司原巡视员，博士，中国乡村发现网转自：《毛泽东邓小平理论研究》2019年第5期）
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