土地要素的空间配置效率和区域分布结构是决定城乡发展一体化的重要因素。2013年党的十八届三中全会以来，以经营性集体建设用地入市、征地制度和宅基地制度改革为主体内容的“三块地”改革，不断促使我们更加冷静深入地去思考农村宅基地制度变迁的昨天、今天和未来。当前，中国特色社会主义进入了新时代，这是党的十九大对我国经济社会发展新历史方位的明确定位。在新时代加快实施乡村振兴战略的过程中，我们仍然面临城乡区域发展不平衡不充分的突出问题亟待解决。如何建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，不断巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，创新承包地和宅基地“三权分置”改革、探索农村集体经营性建设用地入市制度，最为紧要的根本问题之一就是必须探索形成能够促进城乡土地要素市场融合的制度体系、土地资源配置效率提升的制度框架和保障农民利益不受损失的制度创新空间。宅基地作为农民因居住和生活附属设施而占有的集体建设用地，是农村土地集体所有制规划管理涉及到的重要土地类型，它关乎农民群体的生产空间和梦想空间，关乎农民的居家生活和心灵安顿；宅基地制度作为保障农民安居乐业的基础性制度，是关系到社会安定和谐与影响执政基础的重要政治经济学问题，进而也是构成促进新时代乡村振兴战略实施体系的重要制度安排，并成为农村土地制度改革中最为复杂、最为独特、最为敏感和最难决断的一项紧迫任务。新中国成立近70年特别是改革开放40年的实践充分证明，步入中国特色社会主义新时代的农村宅基地“三权分置”改革，需要在坚持农村集体产权经济制度基础上，以土地制度改革建立健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的激励约束机制，确保城乡土地资源要素在市场经济条件下实现优化配置。面对2018年初中央“一号文件”乡村振兴战略加快实施的现实要求，在使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的改革理念主导下，加快推进农村集体建设用地和闲置宅基地实现集中集约使用，从根本上消除地方政府与集体农户因土地增值收益关系失衡而导致的土地财政依赖，打破城市土地—房地产开发商自然垄断和推进城市住房供给侧结构性改革，实现政府由土地（金融）直接经营者到市场秩序维护服务者的角色回归，迫切需要消除城乡土地产权结构在顶层设计上的二元制度障碍，增强宅基地制度改革的系统性、协同性和整体性。在改革开放推进40年这一重要时间节点，认真回顾和理性反思新中国成立近70年来的农村宅基地制度变迁轨迹及其阶段性特征，非常有助于我们发现农村土地制度的内在演进逻辑、现实状态并为未来不断完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索中国特色社会主义新时代农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度框架下的改革路径提供现实基础和理论依据。
一、宅基地制度变迁的历史脉络及其阶段性特征
（一）1949—1978年宅基地制度的初步确立及其特征
农村宅基地制度变迁始终与我国城乡经济社会发展的热点问题如影随行。1949年秋颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确为农民无偿分得的私有宅基地提供法律保护，但是因纲领并不具有国家宪法的权威性而使其保护效力有限。1950年《中华人民共和国土地改革法》提出废除原有的土地确权契约，人民政府在土改完成后颁发统一印制的土地所有证。同年，政务院第五十八次政务会议通过的《城市郊区土地改革条例》，对于城市郊区范围内的宅基地处置及农民修建覆盖物进行了明确规定，确保了农民对房屋土地的基本权利。其后的1954年《中华人民共和国宪法》明确列示，农户对农村宅基地的所有权受到国家强制力捍卫，私有财产沿袭继承同样受到国家的认可和保护；出于公共利益需要，国家可按照法律规定对农村宅基地有偿回收或征用。1955年全国人大常委会通过《农业生产合作社示范章程草案》，继续列示农村宅基地仍然属于社员私人所有。1956年第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》指出，社员原有的房屋地基不必入社。这些代表性的制度设计反映了自建国后直到农业合作化时期，农村宅基地始终属于社员私人所有，法律文本更多将宅基地视为农民的基本生活资料且农户可无偿取得、永久占有和使用这种带有福利性质的土地。
但是，1962年中国共产党八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（简称“六十条”），具有转折意义地确立了“一宅两制，公地私房”的农村宅基地产权模式，即宅基地属于生产队所有且不准出租和买卖，房屋永远属于社员个人所有且任何人不得侵犯。同时，该草案第四十五条规定社员有买卖或者租赁房屋的权利，任何机关、团体和单位，都不能无偿占用社员的房屋。分析不难发现，“六十条”首次明确将社员的宅基地界定为公社集体所有，且规定社员不得出租和变卖。当然，该草案同时列示了社员在宅基地上建有的房屋私产可以出租和变卖、国家和相关机构因正当理由占用房屋时要对农户给予补偿、地方政府应该积极帮助有实际困难的社员新建房屋等条款。当时间过渡到1963年，《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》和《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修订稿）》指出，社员的宅基地（包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地）都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖；社员宅基地仍归各户长期使用，生产队应保护社员的使用权；对于宅基地上的附着物，永远归社员所有；社员有买卖和租赁房屋的权利，房屋出卖后宅基地的使用权随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。此处最大的特点是该补充规定明确了农村宅基地“地随房走”的交易模式，农民对宅基地由原来的所有权转变为使用权，一定程度上消除了社员对于“六十条”关于宅基地政策的误解与疑虑。直到1975年的《中华人民共和国宪法》以根本大法形式确立农村“队为基础、三级所有”的人民公社集体经济构架之后，农村宅基地的集体所有权、农户无偿获得使用权以及国家保护农民的房屋和其他各种生活资料所有权等制度安排基本形成。
反思建国后30多年的宅基地制度变迁轨迹，可以发现土地问题的确是新中国成立之后中央必须率先解决的首要经济政治问题。农村宅基地是农民参加新民主主义革命的果实之一，农民对房屋和宅基地具有所有权和完整物权，法律允许农民出租、抵押、变卖房屋（1962年前还包括宅基地），说明这一时期农村宅基地在制度设计上具备一般的用益物权属性，农民在法律允许范围内可以根据生产生活需要实现自主交易和自由流转。同时，国家关于农村宅基地的专门立法并未出台，而是将有关宅基地的管理条例作为土地制度改革的重要内容加以明示，且宪法中涉及宅基地问题的条文，也是属于间接规范和引导方面的制度安排，本质上是宏观层面的原则性、方向性规定。从建国后农村生产资料私有制的社会主义改造到农业合作化时期，宅基地依据农户人口的多寡进行平均无偿分配，农民分得的宅基地及其自建房屋长期属于农民及其后续继承人所有，该制度设计理念从根本上满足了广大农民的居住需要，突出体现了农村宅基地的福利保障属性。在完成“一化三改”和进入社会主义初级阶段后，适应农业合作化发展的特殊需要，国家提出建立人民公社基层管理组织，要求农民将原来的宅基地入社并由生产队统一管理，农民享有的农村宅基地所有权逐步转变为宅基地使用权，宅基地的一般用益物权属性因不能自由买卖而逐步丧失。不可否认，处于初步确立阶段的农村宅基地制度在当时的社会背景下的确发挥了很大作用，特别是曾一度存在的农村宅基地买卖交易“地随房走”模式，既明确了国家保护农民的房屋不受侵犯，农民有出租、买卖的权利，又从法理层面清晰界定了农村宅基地使用管理中的权益归属与制度安排问题。
（二）1978—2000年宅基地制度的历史变迁及其特征
40年前的改革开放开启了中国由传统农业人口大国向社会主义现代化强国迈进的历史帷幕，为农民、农村、农业发展和宅基地制度改革提供了巨大的创新空间。1978年《农村人民公社工作条例（试行草案）》中涉及宅基地使用管理问题的规定，基本上是对前述阶段“六十条”的延续和继承，其文本解释的基本含义与“六十条”并无显著不同。换句话说，改革开放伊始阶段宅基地制度安排的基本框架具有突出的历史延续性，正是这种具有历史规定性的制度变迁对农村社会各类主体的行为产生了激励约束功能，从而为减少交易费用和确保宅基地使用管理合约的有效实施提供了稳定保障。随着农户自主发展热情的逐步释放和土地规划管理制度的逐步完善，1981年《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》规定，农村建房用地必须统一规划，充分利用山坡、荒地和闲置宅基地，尽量不占用耕地；分配给社员的宅基地，社员只有使用权，不准出租、买卖和擅自转让。此处显示了国家对于农村宅基地管理使用方面十分严格的限制性规定，这和1982年《中华人民共和国宪法》明确列示的宅基地属于集体所有属性是一致的，也和中共中央批转《全国农村工作会议纪要》明确列示的集体规划分给社员长期使用的宅基地所有权仍归集体，也是一脉相承。在《关于切实解决滥占耕地建房问题的报告》发布后，国务院1982年开始实施《村镇建房用地管理条例》，该条例遵循生产队集体所有的宅基地使用权规定，对社员建房申请报批、用地限额、宅基地面积标准、宅基地使用证明以及集镇内非农业户如何申请、审批、取得宅基地使用权等作了详细说明。这些一揽子相互衔接的律例条文，反映了这一阶段国家对于农村宅基地使用和新增宅基地的明确态度。其后的1986年《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国民法通则》、《中共中央国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》等，在宅基地问题的法律阐释和制度供给方面并无新的突破和改变，1988年《中华人民共和国土地管理法》在涉及宅基地问题上也只是对1986年《中华人民共和国土地管理法》个别条款的修订。在对改革开放过程中宅基地历史遗留问题的处理上，1989年国家土地管理局颁布的《关于确定土地权属问题的若干意见》列示，1982年2月国务院公布《村镇建房用地管理条例》之前农村居民建房占用的宅基地，在该条例施行后未经拆迁、改建、翻建，原则上按现有实际使用面积确定集体土地建设用地使用权；1982年2月《村镇建房用地管理条例》公布时起至1987年1月《中华人民共和国土地管理法》开始实施止，农村居民建房占用的宅基地，其面积超过当地政府规定的标准，超过部分按1986年中共中央国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》及地方人民政府的有关规定处理后，按处理后的实际使用面积确定集体土地建设用地使用权。同时，1989年《关于确定土地权属问题的若干意见》明确了城镇及市郊农民集体土地上的房屋，可以依法自愿出售给本集体以外的农民集体或个人，但其所售房屋占用的土地在非本集体居民取得房屋所有权时，房屋所占的土地使用权随即转为国家所有。在随后的1998年全国人大常委会会议之后，这一有关城镇非农业户口居民可以使用集体土地建造住宅的特殊规定在1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》中被予以删除。
在改革开放后宅基地制度变迁中具有另一转折含义的是，1990年国务院批转国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作的请示》，首次提出进行农村宅基地有偿使用试点，探索逐步建立和完善土地使用费管理制度，且宅基地使用费要本着“取之于户，收费适度；用之于村，使用得当”的原则，实行“村有、乡管、银行立户”制度。自此，农户依法无偿获得宅基地的福利性集体土地分配成为历史，这种“自上而下”对宅基地供给制度的干预显然是政府与农户相互博弈的制度动态调整过程，它聚焦了低成本解决农村粗放式使用建设用地的资源配置问题，有效避免了以后较长时期可能对农村土地资源造成的更大浪费。1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》，则是国家对宅基地合法使用管理、违法处理处罚的正式制度安排；1995年国家土地管理局将《关于土地权属问题的若干意见》修订为《确定土地所有权和使用权的若干规定》，主要是对居民建房占用土地出现的超标处置问题做了时限上的规定；同年的《中华人民共和国担保法》则列示了宅基地使用权不得抵押的禁止性说明。1997年《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》指出，实行占用耕地与开发、复垦挂钩的政策，农村居民的住宅建设要符合村镇建设规划；农村居民每户只能“一户一宅”且不超过限定标准，多出的宅基地依法收归集体所有。1998年《中华人民共和国土地管理法》除继续强调宅基地集体所有、“一户一宅”、面积受限外，与同年《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国村民委员会组织法》对于农村宅基地使用方案的规定基本一致。1999年国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》特别规定，农民的住宅不得向城市市民出售，也不得批准城市市民占用农民集体土地建设住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。由此，中国宅基地制度安排被锁定在宅基地归农村集体所有、农民住房的处置受到严格限制的固化状态。
系统梳理这一阶段的宅基地制度演进过程，可以发现自1950年《中华人民共和国土地改革法》到1982年《中华人民共和国宪法》颁布之前，中国并没有禁止农地买卖与农地出租的正式法律制度安排。但是在事实层面，自1956年高级社运动开始，入社土地分红权被废除，土地转让也被全面禁止；1962年的人民公社“60条”则把禁止的范围扩大到包括自留地和宅基地在内的全部农村土地。20世纪80年代中期以后，随着市场在资源配置中基础性作用的逐步加强，特别是微观主体自主性能力的提升使得乡镇企业带动下的农村工业化、大规模乡—城人口迁移以及城镇化步伐不断加快，以家庭联产承包责任制为代表的农村土地改革在极大地激发广大农民自主经营和合理利用土地热情的同时，利益导向下集体土地利用中的新问题、新矛盾不断出现，农村宅基地使用管理问题变得日益复杂，这就从客观层面要求国家必须强化对于宅基地使用管理的制度供给。不仅如此，在农民生活水平逐步提高、迫切希望改变现有居住条件的背景下，农村地区特别是经济发达地区的农村迅速掀起一股新建住房热潮。在这一进程中，由于缺乏科学完整的土地规划和合理布局的建设理念，农村宅基地盲目扩建、新建和私自乱占耕地扩大宅基地面积的现象司空见惯；加之城市化和工业化要求城市规模不断扩张，导致城乡土地规划利用和宅基地严格管控成为这一阶段政策制度的主要着力点。为应对现实层面的新问题，这一时期国家不断出台加强耕地节约利用和促进村镇建设规划法制化的制度安排，特别是《村镇建房用地管理条例》首次要求对于农村宅基地的使用面积规定用地限额，并且从法律层面规定农民出卖或出租宅基地房屋的，不得再申请宅基地。2000年中共中央国务院《关于小城镇建设有关政策》同时指出，为鼓励农民进城要适时置换进城农户的宅基地以防止土地资源闲置浪费。这些措施对于遏制村庄建设无序扩张和促进农村剩余劳动力有序转移发挥了积极作用。不仅如此，基于分税制改革后税收比例调整和住房制度改革带来的联动影响，20世纪90年代以来地方政府创造了一条通过出让城市土地使用权为基础设施建设融资的“土地财政”特殊发展道路，这就为政府垄断土地一级市场创造了便利条件，也为地方政府利用市场机制将土地增值转化成为启动城市化初始资本提供了巨大动力。这一时期，由于围绕土地利益关系失衡导致宅基地问题逐步超越单一性质而演变成为集法律、经济和政治问题于一体的复杂社会热点和敏感问题，城乡经济社会转型发展的现实迫切要求国家必须全面推进宅基地制度改革创新实践探索。
（三）2000年以来宅基地制度创新及其特征
进入21世纪以来，为彻底改变“农民真苦、农村真穷、农业真危险”和城乡区域发展严重失衡的现实困境，党中央国务院始终明确“三农”问题是全党工作的重中之重，农村土地制度改革不断稳步推向深入，特别是快速推进的城市化导致农村出现分化、农村集体建设用地和宅基地资源的市场价值迅速提升，农民通过宅基地隐性流转和自发建设“小产权房”等形式迫切要求分享土地增值收益，以及城乡社会保障及其公共服务非均等化带来的诸多社会压力也对原有的土地制度安排产生了新的改革倒逼机制，这同时从客观上导致这一时期宅基地制度改革及其制度创新步伐明显加快。其中，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》指出，禁止地方政府擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地；禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设；改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。同年，国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》，要求严格实施规划、从严控制村镇建设用地规模，坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，加强农村宅基地的变更登记工作，依法、及时调处宅基地权属争议。同时，各地要因地制宜地组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作。在中央指导宅基地制度改革方面，从2004年促进农民增加收入到其后不同年份分别围绕提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村建设、积极发展现代农业、切实加强农业基础设施建设、加大统筹城乡发展力度、加快水利改革发展、加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力、增强农村发展活力、全面深化农村改革加快农业现代化建设、深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能，以及2018年提出实施乡村振兴战略等15个连续发布的“一号文件”可以看到，不断加快推进宅基地制度改革试点始终构成国家从根本上破解“三农”问题的核心领域之一。这一时期于2007年颁布的《物权法》，在进一步明确宅基地使用管理的物权属性及其法理依据方面具有关键性意义；2008年《国务院关于促进集约节约用地的通知》对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲宅基地提出了激励性政策，《国土部进一步加强宅基地使用权登记发证工作的通知》则对各级国土资源行政主管部门认真部署落实宅基地使用权登记做出了全面部署。
2013年11月党的十八届三中全会标志着我国进入全面深化改革新阶段，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，有条件地推进农民住房财产权抵押、担保、转让，完善城乡建设用地增减挂钩试点。这一顶层设计为进一步解放和发展农村生产力、解放和增强农村活力，坚决破除宅基地制度创新方面的体制机制弊端提供了新的动力基础。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，2015年初中共中央办公厅和国务院联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，十二届全国人大常委会第十三次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》授权宅基地闲置率大于8%的33个市、县、区，从2015年2月-2017年底（后又延长至2018年底）对宅基地退出、补偿、使用权入市等进行改革试点，以期构建农村土地“三权分置”改革框架下城乡统一的土地要素市场制度安排。在这里，宅基地制度改革试点的原则是坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，具体试点内容包括针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，探索完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式；对因历史原因形成超标准占用宅基地和“一户多宅”等情况，严格实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。2016年《中国银监会国土资源部关于印发农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法的通知》指出，按照金融改革与农村土地制度改革紧密衔接的原则，开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款，落实农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。这些意见使得关于农村土地改革的方向更加明确、思路更为清晰。2017年8月，为配合房地产市场调控国家又开展了13个地区的农村集体建设用地租赁住房建设试点，以期为科学推进农村集体建设用地入市提供可供借鉴的实践经验。当然，2017年初新获批的雄安新区在其“多规合一”规划编制初始和战略发展进程中，也在探索如何更好地推进当地农村集体建设用地和宅基地制度创新实践。在总结2016年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》基础上，2018年初的中央一号文件指出乡村振兴战略实施中要探索宅基地集体所有权、农户资格权、使用权“三权分置”改革。可以发现，十八大以来国家关于农村宅基地问题的制度设计，其市场化指向愈加鲜明，改革的深度和广度进一步加大，充分体现了中央对于全面深化宅基地制度改革的决心和顶层设计理念。
反思和总结近20年来的农村土地改革历程可以发现，宅基地制度改革伴随农村经济社会发展已步入新的阶段，这一时期的农村宅基地制度改革步伐是新中国成立近70年来最快最稳妥的时期。针对实践层面城乡建设用地供求失衡矛盾突出，农村集体土地外延扩张特征明显，农村居民点用地内涵挖潜任务艰巨，宅基地使用管理中的相关者利益关系错综复杂等诸多问题，国家立足新时期全面深化改革的总目标，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，在宅基地制度创新方面的阶段性特征主要表现为：（1）适时提出切实保障农户宅基地用益物权，以渐进方式选择若干试点慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让的宅基地制度改革完善探索方向。（2）突出农村居民住宅建设合理规划的重要性，大多数政策的条款均明确列示规划引导和严格审批等方面的硬性规定；强调建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行；对于农村出现的各种宅基地非法交易、流转和“小产权房”等现象，相关法律也明确了惩罚性或禁止性措施，以期最大限度压缩农村宅基地非法处置的制度漏洞。（3）在宅基地使用管理方面，尤其是十八大以来党中央国务院积极推动全面深化改革进程，提出在集体经营性建设用地入市和农村土地产权制度等敏感地带进行大胆探索，使得农村宅基地改革成为制度创新关切的重要领域。（4）面对新型城镇化和新型工业化相互促动下城市建设用地和工业用地指标严重不足、农村集体建设用地和农户宅基地出现不同程度闲置浪费的矛盾，国家提出构建统一的城乡土地要素市场，这为适应新时代农村改革发展“五位一体”新要求和农村集体经营性建设用地入市迈出了关键一步。值得期待的是，2018年初中央“一号文件”关于乡村振兴战略指导意见，将事关农村宅基地“三权分置”改革推到了贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的最前沿。在决胜全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的背景下，紧密结合新的时代条件和乡村振兴实践要求，以全新的视野深化对农村土地制度变迁、农村基本经营制度完善、城乡融合发展体制机制规律的认识，从夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利层面来讲，由农村承包地“三权分置”逐步扩展到宅基地“三权分置”制度改革实践意义不仅仅是促进城乡资源要素优化配置和城乡发展一体化的应有之意，更是党中央国务院在新发展环境下寻求破解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的重要战略举措。
二、农村宅基地制度改革的现实困境
（一）宅基地集体所有制产权功能亟待完善
人类漫长的经济社会演进历史表明，稳定的产权制度能够清晰界定产权主体之间、产权主体与非产权主体之间的权利和义务关系，从而最大程度激励产权主体通过使用产权实现资源最优配置和谋求自身正当利益，并约束产权主体通过风险管理与理性决策确定自身在信息不对称条件下的行为边界。20世纪90年代以来，在城乡土地开发方式和布局结构转变、土地利用规模的扩张和城乡关系、工农关系重构过程中，规模巨大的人口流动、投资激励下的土地城市化超常规扩张，使得农村土地开发利用日益成为交织在城乡经济社会发展进程之中的焦点问题，集中表现为地方政府的土地财政依赖、房地产市场的爆发式增长和农村地区农户新建住房数量的急剧增加。根据2017年7月21日中国社会科学院农村发展研究所、中国社会科学出版社在北京联合发布的《中国农村发展报告（2017）》显示，2000—2011年间全国农村人口因城镇化减少1.33亿人，农村居民点用地反而增加了3045万亩，每年因农村人口转变为城镇居民而新增农村闲置住房5.94亿平方米，折合市场价值约4000亿元。住房和城乡建设部2017年8月发布的《2016年城乡建设统计公报》数据显示，截止2016年末全国乡建成区67.3万公顷，平均每个乡建成区占地62公顷；2016年全国村镇实有住宅房屋建筑面积323.2亿平方米，乡建成区人均住宅建筑面积31.23平方米，村庄人均住宅建筑面积33.56平方米。严肃审视我国当前的宅基地集体所有制，会发现其因权利主体模糊、产权功能发挥缺失而存在诸多弊病，诸如农民的宅基地、村集体建设用地不能直接入市，城市建设用地只能通过征地的方法获得；农民与市民无法平等分享土地（住房）资本市场化的巨大收益，农民没有土地抵押后形成的流动性注入、缺乏流入城市的初始资本和无法完成由农民到市民身份的彻底转变；农村集体性质的建设用地、非农业用地通过“招、拍、挂”形式转变为城市国有土地进行工商业（房地产）开发建设时，地方政府、农村集体组织、土地开发商、农户、商业银行等多方主体利益相关者间因土地变性增值所带来的市场化增值收益分配关系严重失衡；国家长期不允许建设用地指标的跨省间配置，导致全国范围内土地利用效率的巨大损失，等等。由此可见，因产权制度功能发挥不够、农村土地要素市场发展滞后引起的现实矛盾，迫切要求农村宅基地“三权分置”改革要将国家治理与产权变迁关联起来，以市场决定性作用的发挥和国家治理能力现代化为方向，促进宅基地产权制度激励约束功能发挥中各关联要素的联动，谋求农村宅基地所承载的农户私人利益与集体公共利益达成新的动态平衡，最终使宅基地制度改革及其有效运作具备厚实的经济社会与文化历史基础。
（二）宅基地隐形流转市场缺乏制度保障
为了实现最严格的耕地保护和集中集约利用农村集体建设用地，我国在事关宅基地流转的法律法规方面长期实行禁止性规定，例如《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》和其他各级政府、部委的政策指导意见等，都明确列示禁止买卖、出租、抵押、擅自转让、违法转让宅基地。同时，为了严格保护和尊重农户对房屋的所有权，各地又在不同程度上允许通过“地随人走”的方式合法转移宅基地使用权。不仅如此，为了抑制利用土地流转进行投机和防止宅基地使用权通过借助于房屋所有权实现实际流通，国家还以正式制度约束形式禁止城镇居民在农村购置宅基地，农村宅基地也不得直接或间接向城镇居民转让。但是，更多表现为土地城镇化加快推进过程中的集体建设用地价值增值急剧上涨的现实，极大地刺激着广大农民迫切需要公正公平地实现和分享集体土地、宅基地通过征地拆迁、增加挂钩等程序转为城市国有土地后的财产价值，更何况地方政府在这一过程中也存在追求甚至更多占有这种土地价值增值收益的强烈愿望。其实，现实层面的农村宅基地隐形流转市场早已普遍存在于城乡结合部，越来越多的城郊农民通过不同方式（例如“小产权房”）出让自己的宅基地使用权并从中获利；宅基地流转形式主要表现为国家征收、子女继承、合同转让、经济租赁、资产抵押等，主要流向为本村村民、外村村民、法人企业和城镇居民，流转收益在其总收入中所占比例较高。笔者分析发现，这种严格受限的宅基地使用权流转制度、亟待完善的宅基地退出与补偿机制，使得农民对集体所有的宅基地财产权利只能通过建造住宅而部分享有其使用价值，不能通过市场交易实现其交换价值，最终导致农民的土地财产权益无法得到充分保障。在这里，与宅基地流转紧密相关的征地拆迁与补偿问题，则充分体现了土地供求矛盾在城乡区域之间的巨大差异，也显示了土地收益在不同利益主体间的博弈关系和不合理分配格局。因此，从根本上纠正地方政府、村集体和农户因土地变性升值而产生的利益关系失衡问题，就必须以宅基地的登记确权、合法流转为前提，考虑赋予宅基地连同其上的房屋一同流转的法律效力，消除农村居民房屋与城市居民房屋在产权界定上的严重歧视，并通过法律制度保障宅基地之于农户的一般物权和完全财产功能，使农民能够顺利实现宅基地使用权的自愿有偿退出、公正获得宅基地的价值增值收益乃至彻底完成农业转移人口市民化过程。
（三）宅基地使用管理综合绩效亟待提升
土地是农业社会发展阶段农民主要依赖的基本生产资料，也是实现农业增产、农民增收和农村发展的重要物质基础；稀缺的土地资源在不同的规划管理理念、方式和手段下会产生不同的效率结果，特定的效率水平也会对土地制度改革的未来取向产生重要影响。历史证明，对土地的不当使用管理通常是由于土地所有权和使用权的不明确而引起的———有些虽然没有所有权但可以使用土地的人，很可能会滥用甚至过度使用土地最终导致土壤退化———尽管这更多地涉及的是农业耕地问题。长期以来，基于农村宅基地集体所有制产权制度设计下所有权与使用权“两权分离”的特殊性，严重影响农户宅基地使用权的完整性，村集体成员可依法申请、低门槛获得特定面积的土地用于建造住宅和附属设施，这种几乎可无偿获得的具备福利性质的宅基地还具有无限期使用的权利，由此导致农村居民点建设缺乏规划、村庄数量巨大、规模偏小、布局凌乱、用地粗放、“一户多宅”和进城农户无成本闲置宅基地等不合理现象普遍存在。进入21世纪以来，中国的城镇化率维持着每年不低于1%的增速提升，人口乡-城迁移规模庞大，土地不再是农民维持生计的主要方式，也不是增加家庭货币收入的唯一途径，由此导致农村集体建设用地呈现出“人走房空、人减地增”的“空心村”发展趋势，这就造成大量（季节性）闲置农房、闲置宅基地无法从静态资产变成流动资产而实现高效配置。根据国土资源部部长姜大明2018年1月15日在全国国土资源工作会议上的介绍，2013年全国宅基地总面积约2.7亿亩，空置面积约1.14亿亩，几乎占到了全部宅基的40%；按照试点地区500平米宅基地补偿30万元的标准计算，当年全国闲置宅基地价值高达50亿元。另据中央农村工作领导小组办公室主任韩俊介绍，截至2017年上半年全国农村集体经济组织拥有土地等资源性资产66.9亿亩，各类账面资产2.86万亿元，全国平均每个村为500万元，东部地区部分村将近千万元。截至2017年底，全国农村宅基地约1.7亿亩，占3.1亿亩农村集体建设用地的55%-56%，农村居民点空闲和闲置用地面积约多达3000万亩，宅基地使用管理中的低效率问题十分严重。分析表明，对农业收入的依赖程度、区位因素的优劣、宅基地占有数量、对宅基地政策的认知程度和对宅基地征收拆迁收益的预期等多因素影响着农户处置宅基地的方式选择。上述各类宅基地规划管理粗放、使用效率低下以及农村“去中心化”趋势所形成的结果就是农村资源要素不断单向外流，农村内部经济、基础设施和社会公共服务发展极为缓慢。因此，在经济社会全面深刻转型和城乡社会流动性增强的背景下，宅基地的经济社会功能也逐渐呈现多元化趋势，这就要求因地制宜地对不同地区的农村宅基地及闲置农房进行精细化管理和提供制度性创新激励。同时，必须从根本上改变城乡土地制度设计二元结构，加快完善农村集体土地征用法律法规体系，使集体土地在实现市场价值提升的过程中能成为平等主体之间的财产权利交易过程，也使宅基地在符合国家土地总体利用规划的前提下平等进入市场进行有限流转和实现合理增值。
三、农村宅基地制度改革的未来前景
新制度经济学原理告诉我们，制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。在人类社会经济活动的历史发展过程中，制度的出现源于减少人们在社会交往过程中产生的摩擦和冲突，降低人们在经济活动中对成本的消耗。历史总是会在困境中自我寻找出路。为了有效克服对于宅基地制度变迁的思维认识局限，使未来的宅基地制度走向不至于陷入踌躇不前的尴尬困境，我们必须从农村宅基地变迁的现实状态出发，逐步剥离认为加诸于宅基地对于农户的社会保障功能，着力激发城乡社会创造活力和土地要素的市场价值，不断促进宅基地制度变革在乡村振兴过程中取得重大突破。反思1978年底以来我国迈向现代化历程中的农村宅基地制度变迁历程不难发现，发轫于农村联产承包责任制并不断通过“自下而上”的探索逐步从农村蔓延到城乡经济社会各个层面的制度变革，充分展现了不同时期面对不同发展难题和矛盾，中国特色社会主义制度体系是如何依照这个发展中大国独有的路径，逐步将分散的制度创新引向适应全球化竞争时代的顶层设计和综合配套导向下的系统性全面深化改革轨迹。在这里，我们必须注意到，由于改革的系统性、联动性和复杂性，所有关于宅基地制度变革的原则性要求都需要在实践层面找到具体的切入点才能奏效。实践证明，市场一体化对农民生存保障的影响主要是，它把卷入市场之中的人们的经济生活联合起来、融为一体，并且第一次使社会保障有可能遭遇比以前更大规模的损害。如果任由土地继续作为发动机来推动城镇和工业建设发展，产权制度完善、要素市场改革和城乡一体化制度变迁都不可能真正推进到位。由此可再次印证，农村宅基地制度改革一定不是单一的制度变迁，也一定不是仅仅依靠农村的内部力量就可以完成的；农村宅基地制度改革与其他进入深水区的改革一样，一定是与新型城镇化、新型工业化和信息化，以及与之相关的农业现代化、乡村振兴战略等等问题交织在一起的，这一复杂系统的改革实践也一定需要相关制度的协同创新才能互促共进。
一般认为，现代土地制度的功能，其本质在于土地产权制度规范所确认和保障的土地资源配置效率与效益，土地制度的基本功能体现在明晰产权、激励约束及促进市场有序交易。这一认识可以见诸于漫长的经济学思想演变史中诸多经济学大师的经典著作中。但是，对中国问题的研究需要结合新的约束条件。对我国乡村振兴战略实施中的宅基地制度变迁而言，现阶段其核心在于聚焦于农村集体产权制度、土地管理法律制度、宅基地退出补偿制度、城乡土地一体化体制机制和农村社会治理制度等重大领域的协同推进。可以考虑以农村宅基地使用权作为连接点，使宅基地使用权法律制度脱离民法典体系而作为民事特别法，以此贯通作为国家根本大法的宪法、作为民事基本法的物权法和作为行政法的土地管理法以及城乡规划法等法律间的联系。从长远来看，事关农村宅基地“三权分置”和农村集体经营性建设用地入市的制度改革必然是一个渐进的系统推进过程，是一个集体土地获得与国有土地同等产权权能的集成推进过程。只有以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧扣农村宅基地制度变迁的现实困境和我国城乡社会主要矛盾新变化，从乡村振兴战略实施的伟大实践中寻求可供借鉴和推广的宝贵试点经验，农村宅基地制度改革才能在人们的预期中顺利前行。农村集体所有制实践的经验表明，农村土地不仅是生产粮食，还承担着农村居民的生活保障功能，尤其是在维护社会稳定、经济持续发展上发挥的边际效用特别巨大，将来中国社会的稳定和经济的高质量发展可能仍然离不开农村土地集体所有制这块坚固的基石。更为根本的是，宅基地社会保障功能的发挥，必须基于宅基地的占有、收益、转让等权益的清晰界定，必须以最大化维护农户的居住权益为基础。因此，农村宅基地“三权分置”制度改革需要不断完善集体所有制产权基础上的农户房屋所有权、资格权，它要为建立城乡统一的土地要素市场形成合理的价格提供制度保障机制；政府在宅基地规划管理方面的主要职能是通过制度供给及其规划干预功能的发挥确保土地要素的经济属性得到合理应用。与此关联，还要结合农业转移人口市民化过程中的宅基地自愿有偿退出和市场流转问题，探索新时代宅基地集体所有制度的多种有效实现形式，清晰界定农户住房赖以客观存在的土地所有权边界，确保集体、农户在土地依法征用场合能够平等地同土地主管部门、用地单位尤其是投资商、开发商就土地产权交易中出现的价格、利益补偿、潜在收益的现实分配等进行谈判、缔约、履约，或诉诸法律对其相关的土地产权予以强制性保护，避免农民的新型物质性产品（房屋、工作物、地上堆放物）产权、土地发展权等遭受损失。同时，考虑到思想观念、风俗习惯、文化传统、宗教信仰等非正式约束在农村经济社会变迁中的深刻影响，特别是现行宅基地制度是不同区域的农村、农民和地方组织通过时间和经验的积累而在农村社会实施和传递的，因此农村宅基地“三权分置”改革框架下正式约束的具体实施形式和策略，都应当充分考量存在明显地域性差异的农村地方性产权知识，尊重农村社会和农民集体形成的习惯产权，维护原有农村社区长期存在的合理治理结构与治理机制，使农民充分理解农村土地集体所有制关于宅基地的制度安排问题，将农村集体经济组织再造为实现国家权力与民间权利有效沟通的公共领域，从而避免宅基地制度改革中的政府失灵和产权失灵。因此，立足乡村振兴战略总体要求加快宅基地制度改革创新，实现“自上而下”的制度创新与“自下而上”的制度创新之间的适度平衡、良性互动，就必然成为促进宅基地制度改革的重要组成部分。这就要求宅基地制度改革必须以新时代国家相关法律法规和促进乡村振兴的顶层设计为指南，明确宅基地“三权分置”制度改革的具体含义，搭建国家权力与民间权利、农村集体自治性组织网络和农户之间的协调沟通平台，明确界定宅基地使用权的取得及保有主体的资格，从时间、广度、独立性和确定性上保障农民的房屋住宅财产权和宅基地一般用益物权；以市场为导向，相信农民的创造性和经济理性，尽快建立和完善宅基地登记确权颁证后的使用权市场化流转机制、流转范围和具体交易程序，由集体经济组织将收回的宅基地转化为集体建设用地再统一入市交易，慎重稳妥推进农民住房财产权和宅基地使用权抵押、担保、转让，加快构建城乡建设用地一体化制度；严格实行土地用途管制，促进农户自愿有偿出让宅基地使用权，完善进城农民的社会保障体系，严禁违规违法买卖宅基地，严禁城市资本利用宅基地建设别墅大院和私人会馆；在《中华人民共和国宪法》精神指引下，既允许宅基地使用权的自由转让、抵押和出租，又允许农民住房的买卖、抵押和出租，探索建立有效的抵押物处置机制和贷款风险分担、缓释和补偿机制，确保宅基地抵押制度的可持续性，防范并提前化解由此可能引致的金融风险，从而最大程度唤醒农村的沉睡资本。显然，以上方面正在构成中国宅基地制度“三权分置”改革的应有之义。
苍穹只可管窥一豹，蚍蜉确能细致入微。一位16世纪的意大利旅行家曾经说过，“中国的村落（其中有些村落有上千户的人家）数都数不清，这个国家到处盖房子住人，整个国家看起来就像一个镇子一样。”这反映了在历史早期中国的人口大多都聚集在农村的相对繁荣的景象。这既可以看成是人的繁荣，也可以看成是土地的繁荣。420多年后的今天，我国的城市常住人口已超过农村常住人口（数据显示，2017年中国的常住人口城市化率为58.52%），与工业化相互作用而迅速推进的城市化，极大地改变了城乡居民的生产生活方式，也以全新的方式重塑着人民对未来美好生活的更高期待。进入21世纪以来，处于全面深化改革时期的中国社会是如此神奇———在人们连续经历的一年又一年里，城乡原有的发展秩序与状态正在一点一点地变得更好，新的发展形态正在继续孕育和演变，城乡经济社会一体化进程中的所有问题也在一天一天地以其特有的节奏继续消解。但是，城乡发展中不断出现的新问题、新情况又在重新构建起人们对未来的观念与态度。习近平总书记指出，时代是思想之母，实践是理论之源。实践发展永无止境，我们认识真理、进行理论创新就永无止境。今天，时代变化和中国发展的广度和深度远远超出了马克思主义经典作家当时的想象；各地农村土地制度设计和改革试点相继进行，作为多因素叠加、多主体参与、多元诉求共存的重大社会现实问题，宅基地制度改革相较于过去更加艰难、更需审慎。同时，中国特色社会主义只有几十年实践、还处在初级阶段，步入特色社会主义新时代时期的伟大事业越是发展，城乡社会中的新情况新问题可能就会越多，也就越需要我们在实践上大胆探索、在理论上不断突破。农村宅基地“三权分置”这一命题的提出和在各地的具体试点实践，是国家乡村振兴战略实施中关于城乡土地制度改革的重要内容，其要点是坚持农村土地集体所有权、稳定农村土地既有法权关系、促进农村土地权利财产化、平衡政府和农户之间的土地增收收益分配关系，使政府在面对土地可能的增值收益时能从直接经营者的角色回归到规则维护者和服务者的角色。面对党的“十九大”确立的新时代坚持和发展中国特色社会主义十四条基本方略，结合从2020年到本世纪中叶分两个阶段的宏伟奋斗目标，包括农村宅基地在内的城乡土地制度改革发展的出发点一定是为了增加城乡居民的利益，是为了更好解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。因此，不论出于何种理由，关于农村宅基地制度的立法修改必须尊重既有的改革成果、尊重既有的法律制度和农户的意愿，政策措施的实施决不能任由农户和集体的实际利益有可能受到损失，决不能把农村土地集体所有制改垮了，绝不能把耕地改少了，决不能把粮食生产能力改弱了，更不能挤压农民分享和进入非耕地、非农业和城镇发展的利益空间。2018年2月4日中央“一号文件”和3月5日李克强总理的政府工作报告提出，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，即落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。这是借鉴农村承包地“三权分置”办法，在总结33个试点县（市）探索经验的基础上，提出新时代农村宅基地制度改革需要探索的艰巨任务。这些诸多有利于城乡和谐发展的明朗政策指向令人振奋。但是，我们又必须清楚，农村宅基地制度改革的成功，不仅依赖于人们的主观努力，也依赖于城乡发展的自身规律。这又驱使我们认真思考推进城乡发展的环境、动力、体制机制与制度基础等到底如何？要素的自由流动、统一的城乡市场、均等化的公共服务、社会不公的补偿与消除、城乡社区治理方式的调整……用更加积极的方式来说，就是平衡协调各方利益，制定详细预案，把可能的影响和副作用考虑详尽、降至最低。在未来宅基地制度改革试点过程中，如何探索宅基地“三权分置”改革的具体实现形式，以新的制度变革激发现行宅基地产权制度安排的成长性和创造性，特别是落实农户宅基地资格权，因地制宜发展乡村旅游、医疗保健养生、农村养老等新产业新业态，结合要素下乡返乡、大众创新、万众创业等先行先试，在实践中探索盘活利用闲置宅基地和农房增加农民财产性收入的办法，依法保护农民的宅基地使用权和集体经济收益分配权，不强迫农民以放弃宅基地使用权为前提进城落户，有效利用下乡的资本、防止村庄为资本所吞噬，都需要在大胆探索、守住底线的基础上加快形成可供推广和复制的成功经验。这种理想目标的实现，有赖于决策者对宅基地制度改革问题认识的准确性与历史耐心，更有赖于人们直面乡村振兴战略实施的客观现实和解决“三农”问题的决心与信心！
中国乡村发现网转自：《甘肃行政学院学报》2018年02期
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