为了进一步深入推进改革试点、更好总结试点经验, 为法律修改打好基础, 国务院在2017年10月31日提请全国人大常委会审议农村土地制度改革试点延期一年的建议, 这有利于在实践中进一步统一思想, 设计出更为科学的改革操作方案, 为全面评估试点得失、系统总结试点经验打好基础。在此背景下, 本文对这几年宅基地制度改革的成效和问题进行了归纳, 试图探究未来深化改革的方向和路径。
宅基地制度改革的成效
清理宅基地管理中的历史遗留问题。宅基地管理中存在的历史遗留问题, 主要涉及“一户多宅”、宅基地面积超标、不符合规划、产权纠纷和无主土地等问题。这些历史遗留问题长期得不到解决, 积重难返, 这次改革针对难题开刀, 为清理这些历史积弊提供了契机。
其中, 宅基地有偿使用制度为“一户多宅”和宅基地面积超标问题解决提供了经济激励机制。由于复杂的制度和现实根源, “一户多宅”和宅基地面积超标问题在各地普遍存在, 而现行法律法规对相关责任规定不明, 导致这两个问题长期得不到有效解决。基于浙江德清、义乌和江西余江的试点经验, 对超标准使用的宅基地征收有偿使用费, 增加多占宅基地的持有成本, 可使“一户一宅”问题得到有效解决。同时, 为了节约宅基地, 按阶梯式方法对超标准占用宅基地收取有偿使用费, 占的越多交的也越多, 理性的农户最后都会选择自行退出。可见, 宅基地有偿使用通过引入经济激励, 为从根本上解决这两大难题提供了抓手。宅基地确权登记为不符合规划、产权纠纷和无主土地等问题的集中解决提供了法律支持。确权登记是物权取得的必经程序, 其前提条件是权利合法、权属清楚、界址清晰、面积准确, 那些有瑕疵的宅基地在确权登记过程中会暴露无遗。
实现农村宅基地的合理有效利用。导致宅基地闲置和“空心村”等土地低效利用的原因主要有两个:一是伴随快速城镇化进程中农业和农村人口向城镇大规模迁移, 农村土地制度未能及时做出调整, 导致农村人口减少的同时宅基地未同步减少;二是历史遗留的宅基地超标占用问题长期得不到解决, 超占宅基地闲置概率更高。
本次宅基地制度改革为破解“一户多宅”、宅基地面积超标和无主土地等历史遗留问题提供了解决方案, 将收回大量不合理占用和闲置的宅基地, 由集体统一调配使用, 提升了宅基地利用效率。以江西余江县为例, 截至2017年6月, 余江全县1040个自然村累计退出宅基地27530宗、3788亩, 消除了农村空心化现象, 释放了大部分村庄10年~15年的农民建房用地。
一些试点地区针对第一个原因也进行了有效探索。例如:浙江义乌市结合自身实际, 探索出了城市规划红线范围内和红线范围外的多种乡村建设模式, 做到了分类制定, 科学处置。同时将人口集中居住节约出来的建设用地指标以“集地券”形式流转给城市, 通过城乡调剂, 不仅提高了建设用地的集约利用水平, 也实现了土地资产变现, 为农村基础设施建设筹集了部分资金。
促进集体成员间住房权益公平化。本次宅基地制度改革, 尤其是对宅基地超标的治理, 明显消除了宅基地占用和农村居住需求的不平衡, 有效地恢复了“一户一宅”的宅基地使用秩序。在改革试点过程中, 一些地区结合当地实际探索出不少可借鉴的管理方式。如浙江省在“三改一拆”过程中探索出党员干部带头模式, 江西余江探索出乡贤主持下的群众监督模式, 都取得了显著效果, 较好地解决了这一难题。
改革中未解的难题
改革尚未有效解决农村住宅制度的建设问题。农村宅基地制度是一种保障性质的供地制度, 利用农村宅基地建设的住房类似于城市中的保障性住房。在“探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”的改革试点中, 各地试点对宅基地的退出、流转和抵押等进行了不同程度的探讨, 但都有一定的局限性。例如:大多数试点地区仅允许农村宅基地和住房在本集体成员之间转让。浙江义乌改革的步伐稍大些, 允许农村宅基地和住房在本市范围内的农村集体经济组织成员之间流转。同时, 农村居民除了获得农村福利住房之外, 是否有机会和权利取得农村非福利住宅 (商品住宅) , 以满足部分村民住房改善需求, 以及返乡创业者住房需求等, 也是改革中提出的新的问题。
完成于20世纪末的城镇住房制度, 确立了商品化和分配货币化的城镇住房体系, 涵盖住房用地、开发建设、分配、交换、金融、消费和住房保障等各个方面。与此相对, 农村住房制度则基本上是空白, 除了关于宅基地的规定之外, 关于农村住宅的供应体系、住宅规划和建设等其他方面则相对不完整。此轮宅基地制度的改革, 在多数地区完成了清理空闲住宅及其用地, 强化了“一户一宅”的农村福利住房制度, 并完成了住房规划、登记等工作, 从某种角度讲, 为完善农村住宅用地制度奠定了基础, 同时也提出了构建农村住宅制度的新的命题。
城乡居民住房权益的公平性矛盾更加凸显。按照现行法律规定, 农村住宅由农民在批准的宅基地上自建自住, 一般不允许流转到集体以外, 更不能流转给城市居民。与此相对应的城镇住房, 居民可以自由购买。换言之, 城镇居民在城镇能够拥有的住房数量是不受限制的, 有条件可以满足基本居住需求和改善型需求, 而农村居民在农村只能实现“一户一宅”的基本居住需求。从这方面看, 此轮改革对农民日益增长的美好居住需要的关注度不够。同时, 城乡居民住房权益不均衡的问题, 也是成为造成劳动力和资金由农村向城镇单向流动的原因之一, 这对于实施振兴乡村战略, 促进城乡协调发展难以发挥促进作用。
农村地区住房的公平问题更加显化。尽管对宅基地超标占用的有效治理促进了集体成员间住房权益公平, 但其未能解决一些新的公平问题, 主要包括区域间、区位间、代际间和性别间的住房公平问题。
不同经济发展水平地区间存在的区域住房公平问题, 以及城市近郊与远郊农村间存在的区位住房公平问题, 实质上都是经济发展不平衡的结果。在经济发达地区, 由于城乡建设用地指标紧张, 建设用地指标市场需求旺盛, 宅基地制度改革资金相对充足, 试点过程中农民获得感较大。而对于经济落后地区, 宅基地指标价格相对偏低, 农民能享受到的经济发展带来的土地增值收益相对较少。这种区域发展不平衡导致的土地极差地租不同, 从而引起的住房不公平在本次土地改革中还未能得到充分解决。
同时, 试点地区的探索中所出现的代际与性别不公问题也比较突出。例如:浙江义乌市由于坚持集体宅基地总量只减不增, 以“旧村改造”时点为界, 改造之后不再“分家立户”, 即使有新户产生, 也不能申请宅基地, 这实际上造成了老一代对新一代住房机会的挤占。再如:义乌在“旧村改造”分配宅基地时, 男女有别, 即对有多个儿子的家庭, 每个儿子都有分配资格, 但对有多个女儿的家庭, 只承认一个女儿的分配资格, 尽管此做法在传统上有一定适用性, 但实际上造成了对女性的不公。
深化改革的方向
长效机制的建立要以制度的改革和建设为基础, 要以完善产权制度和要素市场化配置为重点。未来宅基地及农村土地和住房制度的改革, 笔者认为应该重点考虑两个方面。
建立和完善农村住宅用地和住宅制度。在国家大力实施城乡统筹发展的背景下, 以当前宅基地制度改革为基础, 应继续深化住房制度改革, 建立和完善农村住宅制度。其一, 在现有宅基地制度基础上, 构建农村基本住房 (福利住房) 制度, 主要是满足农村居民的基本住房需求, 坚持“一户一宅”的原则, 其土地可以采取类似无偿划拨的方式获得, 地上建筑可自建、或者集体统一建设。其二, 在农村住宅用地制度基础上构建农村市场住房制度, 主要满足农村居民的改善型住房需求, 以及城市新居民的基本住房需求, 其土地按有偿供地方式取得, 地上建筑主要以集体统一建设为主, 针对集体内部成员可有偿取得, 针对集体外成员可有偿租赁。其三, 在农村住宅用地制度基础上构建农村社会住房, 主要满足农村孤寡老人和困难住户的住房需求, 由集体统一组织建设。
逐步构建城乡统一的住房市场和住房保障体系。党的十九大报告中强调, 实施乡村振兴战略, 应建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系, 保障农民财产权益。安居才能乐业, 城乡统一的住房市场和住房保障体系, 将成为深化城乡住房制度改革的重要内容。
城乡统一的住房市场和住房保障体系的构建可分两步实现, 首先应在此轮宅基地改革的基础上, 继续深化农村住房制度改革, 建立和完善新型农村住宅制度, 然后形成城乡对等的住房制度, 进一步实现城乡住房融合。
其次, 城乡对等的住房制度形成后, 除了保留城镇现有的住房体系外, 农村住房供应体系的完善, 将有机会允许城市居民到农村短租或长租非社会住房。若城市居民在农村定居和工作, 也可以享受农村的住房保障, 但要以未享受或退出城镇住房保障为前提。在农村, 农民可以申请宅基地自建住房, 没有经济能力建房者可以享受农村社会住房, 富裕者可以进城买房、工作和定居, 并享受城市住房保障, 但要以未享受或退出农村住房保障为前提。
中国乡村发现网转自：中国土地2017年12期
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