——基于产权完善的收益共享机制构建
摘要：宅基地利用中出现的问题,主要根源于现有产权框架下不同利益主体的博弈,核心是产权和收益分配问题。基于农村宅基地产权完善的收益共享机制的构建,是当前农村宅基地管理的关键。应遵循成员权身份的逻辑,进行操作性政策的整体框架设计:基于"成员身份"进行宅基地行政管理,保障宅基地占有的公平性;基于"财产权化",突破宅基地产权制度,保障农民土地权利;基于"市场化",设计宅基地占有激励机制,保障宅基地利用高效集约;基于"增值分配",设计宅基地整理机制,保障社会关系稳定。
宅基地制度改革试点在2017年末结束, 从试点地区的做法来看, 主要是依托土地整治工程进行“规划重建, 旧址腾退、指标盘活、利益共享”整理建设用地指标的方式。从表面上看, 提高集体建设用地利用效率、增加建设用地指标的目的实现了, 但是农民意愿问题、地方政府资金问题接踵而来, 除了一些东部经济发达地区以外, 推广条件困难重重。放开使用权流转的探索也因村域范围内不存在供需市场而步履艰难。日后将会在“产权强化———房屋租赁”的逻辑下, 出现整治成本更高的困境。宅基地制度改革步履维艰的背后是土地增值收益在不同利益主体间的合理分配问题。
一、农村宅基地制度改革的学者判断
(一) 农村宅基地是否应该财产权化的争论
学界大部分观点从财产权的角度, 倡导改革宅基地使用权物权化。如黄日生认为, “针对一户多宅问题, 应明确宅基地的法定地上权”。持这一观点的学者对“保障性”“禁止流转”的观点进行了批驳, 认为赋予农民没有效率却又诸多限制的宅基地使用权并不能构成社会保障, 今后改革应凸显财产性。也有一些学者则对宅基地财产权化持谨慎态度, 如印子 (2014) 指出, “高度财产权化的宅基地制度变革方向低估了制度变革的社会风险和不良后果。”贺雪峰指出不能照搬“私有化+市场”的教条, 农民更大的土地权利会使个体土地利益固化, 集体行动难以达成。
(二) 农村宅基地产权完整性的争论
陈锡文曾在《人民日报》提出“不是所有农村土地都可以入市”的观点, 宅基地不等于农民住房财产权。蔡继明对此提出了不同的观点, 认为农民集体宅基地的使用权同样是农民住房财产权的组成部分, 应赋予其农村宅基地使用权出租、担保、抵押和转让的完整产权。“流转说”是学术界解决宅基地问题的一类代表声音, 主张探索有偿使用, 建立自由交易的宅基地市场。毛维国 (2012) 认为, 应该放宽农村住房流转主体限制, 推进农村住房及宅基地流转市场化。但是一些学者从“基本保障”的角度提出不能交易和转让, 认为宅基地流转可能导致农民流离失所、加速村庄衰败, 禁止流转并未降低宅基地的使用效率, 防止土地食利阶层的出现, 避免低水平过度城市化。“抵押说”是当前宅基地制度改革的又一探索, 主张放开宅基地使用权抵押的限制性条件, 完善用益物权权能。
(三) 农村集体宅基地退出机制的争论
探索农村宅基地有偿退出是学术界改革宅基地制度的另一种取向, 关注的是对激励农民放弃宅基地的保障机制的研究。具体体现在三个大方面: (1) 农民退出宅基地的影响因素。一些学者采用logistic、probit等模型, 对农户退出意愿的影响因素和退出满意度的影响因素进了研究。彭长生等 (2013) 通过对安徽省的调查, 认为影响农户退出宅基地的因素依次为就业、养老、生活成本和农业生产。杨璐璐 (2016) 指出, 经济发达地区家庭收入、其他住房、多处宅基地和房产、确权是显著影响因素。 (2) 宅基地退出模式。国内学者对我国近年来各地典型的“两分两换”模式、宅基地换房模式、“双交换”模式、社区化安置模式、整体搬迁模式以及异地重建模式进行评价和比较。 (3) 农村宅基地退出补偿标准及方式。已有的研究主要深入微观层面, 对宅基地退出的经济补偿价值进行测算以确定补偿标准, 并提出了以实物补偿和货币补偿为主的多种补偿方式并存的补偿格局。
(四) 农村宅基地整治过程中社会冲突的争论
目前各地探索出了基于城乡统筹发展视角下的宅基地置换退出模式和基于新农村建设的宅基地整理退出模式。对于这些两类政府整理手段的讨论主要集中于这种置换对农民是否公平。一种比较常见的说法是, 政府拿到的太多, 农民吃亏了, 违背了农民的意愿。但是也有一些专家认为这种方法是可取的, 应该允许进城落户的农民用宅基地使用权换房。
二、农村宅基地制度运行中存在的困境
(一) 产权不完善
1.“用益物权”与“居住权”
法律对宅基地流转和抵押的限制, 使其不是具有市场价值的资本, 仅是集体经济组织以成员身份无偿获得的居住权, 没有财产属性。制度上的“社会保障”、“公平原则”、“配给制度”导向下的有限制的宅基地使用权与“用益物权”相矛盾。
2. 宅基地使用权与房屋所有权的协调问题
房屋和宅基地在权能上是不对等的:一个是所有权, 包括占有、使用、收益、处分;一个是特殊的用益物权, 只有占有权和使用权。所以, 当前对住房财产权的探索不等于宅基地财产权的赋予。随着农房抵押试点地区的增多, 宅基地不得抵押的法律规定正在面临越来越大的挑战。
3. 城镇居民的宅基地产权如何界定
实际中存在的城镇居民拥有宅基地和房屋情况远比政策规定的复杂, 存在获得时间和情况的区分, 由于缺乏有关的法律制度规定, 政策陷入执行瓶颈。主要体现在: (1) 1999年5月6日以前城市居民购买农民的住宅, 在1999年5月6日以后申请宅基地使用权登记的怎么处理? (2) 城镇居民和非本村集体成员的村民通过继承取得的房屋能否予以宅基地使用权登记问题。如果按照1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》中规定的“继承房屋取得的宅基地, 可确定集体土地建设用地使用权”, 是可以拥有使用权的, 但是按照1999年39号文件又是禁止的。 (3) 城镇居民和非本村集体成员的村民作为受赠人, 通过接受赠与获得农村房屋所有权的, 其一并获得的宅基地使用权的产权如何界定?
4.“一户一宅”、面积标准的制度与私有产权存在矛盾
(1) 《土地管理》作出“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定, 但是“一户一宅”中“一 (农) 户”和“一宅 (处) ”如何界定, 缺乏相关法律解释。
(2) 在房屋所有权发生转移时, 宅基地的使用权是会随之转移的, 这是个人合法私有产权下的土地使用权的合法占有, 但是如果通过房屋流转, 获得的宅基地面积与原有宅基地面积超标的, 超出部分没有合法产权, 日后重新规划建设时, 按照各地规定的面积标准重新确定使用权, 就会侵犯个人私有产权。
(二) 经济激励下的宅基地无序利用
1. 宅基地大量入市
中国30多年土地政策变迁的经验和耕地保护制度的经验都在告诉我们, 仅仅依靠行政配置, 往往形成“公共领域”, 除非宅基地资源没有价值, 农民不会在“公共领域”的边界之外自动却步, 往往凭借其对宅基地的事实占有和处分, 形成事实上的处分权, 农村呈现较为隐形的市场配置产权事实。宅基地的交易大量存在, 并且突破了集体成员身份边界, 尤其是在沿海地区和城市近郊地区。
2. 农村“空心化”
与城市城乡结合部、近郊区大量的宅基地入市相比, 在非城市近郊的农村地区, 面临宅基地闲置的问题。中国2亿农民工常年居住在城市, 农村从事农业生产的普遍为50岁以上中老年, 人口外流加之宅基地不能流转、祖宅观念、回乡养老等因素, 出现不同程度的闲置现象。
(三) 增值收益分配不合理
1. 农民缺乏财产性收入
由于农民对宅基地没有处置的权利, 加之对房屋转让的种种限制, 宅基地财产属性大打折扣, 导致了农村房产效用的贬损和价格的降低, 大大损害了农民的切身利益, 农民无法带着财产进城。
2. 宅基地无偿取得压力增大
宅基地被纳入建设用地以后, 就受到土地利用计划指标的管制, 在城镇建设用地指标紧张的情况下, 宅基地指标更难获得, 同时, 村里没有多余的宅基地分配, 也是申请未获批的主要原因。由此, 新增宅基地审批较少。
(四) 宅基地流转市场缺乏有效的规范
随着人口流动和家庭结构的变化, 人地关系已经发生了变化, 宅基地产权关系却禁锢在原始分配的静止状态。现实中存在的大量宅基地和农民住房出租、买卖, “小产权房”屡禁不止的现象, 不在于制度管制过松, 而是宅基地入市后的巨大利益驱动的结果, 同时制度对这种利益的获得缺乏有效的引导和合理的管理。
综上所述, 宅基地管理中的问题主要根源于现有产权框架下不同利益主体的“利益博弈”, 即农民是否应该有财产权利?是否可以从宅基地上获得财产性收入?农民认同的收益分配是多少?核心是产权和收益分配问题, 而后者又是以前者为基础的。学术界的问题争议也指向这两个问题的解决。因此, 基于农村宅基地产权完善的收益共享机制的构建, 是当前农村宅基地管理的关键。在构建这一机制之前, 必须先明确宅基地管理的方向, 本文认为应该是“适应人口的流动性”和“打破城乡二元分割”。围绕这两个原则, 需要思考:农民身份转变, 是否需要放弃基于身份的成员权无偿获得的宅基地?城乡边界打破, 宅基地及其房屋的收益如何分配?第一个问题是研究的起点, 决定第二个问题的价值判断;第二个问题的解决将涉及制度框架的重构, 也是本文的最终落脚点。
三、农民身份转变是否需要放弃基于“成员权”无偿获得的宅基地?
农村宅基地制度问题的根源是历史福利分配与现实土地资本市场对冲, 人口流动与土地固化对冲。“背后亟待回答的一个棘手问题是:农民身份转变是否需要放弃基于身份的成员权无偿获得的宅基地?这就存在两个思路: (1) 如果答案是肯定的, 那么放弃的条件是什么?房屋的完整所有权怎么放弃?农民产业转移、身份转移、居住转移后的贫困风险如何控制?是否需要政府承担, 这显然需要谨慎为之。 (2) 如果答案是否定的, 那么就需要研究基于自由交易的宅基地市场是否存在 (是否同时存在供给与需求) ?宅基地自由交易是否可以实现土地高效利用?是否会出现固化土地、增加整治成本的情况?
首先要进一步分析两个问题:一是宅基地制度从何而来?二是宅基地制度的设计目的是什么?通过对宅基地制度演进轨迹的研究, 发现宅基地的获得一直都是基于集体成员身份进行福利分配的, 依法申请无偿取得, 并且以体现农民居住权保证功能为核心, 保障农民“户有所居”。因此, 这类土地的占有是基于公平起点的一种农民基本权益的获得, 当农民占有出现无序、多占的情况就需要进行规范, 保障占有基本公平;当农民市民化或失去农民身份以后, 这种基于成员权的福利应当自动灭失, 保障资格基本公平。这两种公平的实现也是效率的保障。但是, 考虑房屋的所有权及其个人建房的资本投入, 农民对宅基地的放弃应该建立在一定的“利益捕获”基础上, 遵循市场价格的农民个人之间的交易是较为合理的方式。但是, 当前面临的问题是, 课题组通过大量调研发现, 宅基地区位与农业生产方式相联系, 不可能距离农地太远, 加之考虑到村域文化, 因此跨村之间的宅基地交易对于农民的居住需求满足无意义;并且在同一村庄内部, 供给与需求并不同时存在, 不存在活跃的土地市场。所以, 遵循“成员身份”的逻辑是制度改革的起点, 也是公平和效率的基本保障。
四、遵循“成员权”身份逻辑的宅基地管理改革政策框架
焦点问题的争论反映出学者对宅基地社会保障性与财产私人性之间进行权衡与取舍的矛盾态度及其对农民与政府、与集体之间的利益分配的不同态度。而现实情况充分暴露出, 宅基地现有产权结构在制度内的多方矛盾及其在现实经济激励强有力的市场行为挑战下, 面临亟待完善的困境;农民制度外“利益捕获”与制度内财产性收入缺失, 使土地增值收益分配在政府与农户、农户与农户之间存在极大的不合理, 不能形成资源优化的市场激励机制。应将基于农村宅基地产权完善的收益共享机制的构建作为今后农村宅基地管理的着力点进行体系制度重构。基本思路应该是遵循成员权身份的逻辑, 进行操作性政策的整体框架设计 (见图1) 。
(一) 基于“成员身份”的宅基地行政管理
在制度改革中, 要尊重既有制度形成的社会稳定效应, 保证宅基地占有的公平性, 继续保持依据成员权身份的分配逻辑和利用逻辑。
1. 继续实行无偿分配制度
居住权是宅基地的基本权益, 对于农民居住权的维护不仅体现在同一时期的公平分配, 还应体现代际公平, 只要是集体成员, 符合申请条件, 都应该具备平等的获得宅基地的机会。在原始分配环节强化农民的集体成员身份。
2. 违规、多占宅基地的退出手段与村庄整治相结合
对于农村违规建房的情况必须依靠村庄整治和行政力量进行规范, 基本原则就是“一户一宅、面积法定、多占退出”。即使在使用行政力量清理多占宅基地时, 也要考虑方式方法, 避免农民的抵触情绪和爆发群体性事件。宅基地制度改革试点地区就探索出了一些有效的办法。
图1 农村宅基地制度重构
余江县探索出了适合当地的制度内容和实施方式。 (1) 群众共同参与制定政策。2015年7月下旬, 余江县组织了全县各地的镇村干部、党员代表、群众代表、乡贤代表、理事会成员针对具体宅基地管理制度等进行集中封闭式研讨, 就操作中的“有偿使用费不交怎么办、多占宅基地不退出怎么办、退出的宅基地怎么收归集体”等15项实际难题研究操作办法, 由以前“政府制定政策, 下面执行”转变为“群众自己想的办法, 集体有了自主权”。 (2) 具体的推进方式是“先易后难, 示范引导”。余江县分四批有序推进试点工作。第一批结合新农村建设, 精心选择了群众基础好、村庄面貌亟待改善的41个自然村先行先试。选出“想干事、会干事、干成事”的村民, 组建村民事务理事会, 党员干部、理事长、理事、乡贤人士纷纷带头, 主动拆除自家多建的住房, 主动退出多占宅基地。第二批选择了20个行政村进行整村推进。县、乡积极组织村干部、理事、乡贤人士参观第一批示范点, 在干部中形成示范效应和改革压力, 在村民中形成主动支持宅改的愿望, 推进宅改的氛围日益浓厚。第三、第四批“宅改”总结前期试点经验、方法, 全面铺开。 (3) 注重村庄环境改善。余江县以违规宅基地腾退为契机, 全面推进基础设施标准化、村庄面貌靓丽化、农村治理规范化。在推进过程中, 追求的不是拆了多少房子, 而是保护了多少老房子。重点保护具有文化价值的古建筑、老房子, 真正让村民记得住乡愁, 留得住游子的根, 以实际成效带给群众更多获得感和幸福感。经过两年半艰苦努力, 全县共退出农村宅基地24160宗3270亩, 收回村庄规划内其他建设用地857亩, 收回的宅基地可满足未来10-15年村民建房需求。并且期间未发生一起违章建房、一起赴省进京上访案, 得到农民的支持和接受。
(二) 基于“财产权化”的宅基地产权关系改革
1. 赋予农民宅基地处分权, 落实农民收益权
第一, 允许存量宅基地有限制的流转。在当前赋予农民在集体经济组织内部处分宅基地的权利的基础上, 进一步允许宅基地使用权出租、买卖、转让、入股, 并探索更大区域范围的流转。同时, 农民行使处分权必须在坚持“一户一宅”及不得向城市居民转让的条件下进行。第二, 允许增量宅基地自由流转。通过整理置换、拆旧建新所获得的增量宅基地, 无论是宗地还是宅基地指标, 允许其向城市在内的多种需求主体进行交易。第三, 赋予农民宅基地收益权。对于宅基地退出、入市交易、征收的, 应当按照市场方式进行补偿, 获得财产性收入。对宅基地整理置换的, 农民对节约土地拥有的决策权和收益权。对于宅基置换整理过程中节约出的农村集体建设用地仍属于农民集体所有, 其出租或出让的收益应该由农民集体、政府和企业共同参与分享, 合理分配, 通过给农户和集体适当比例的股份, 让农民和集体享受到宅基地整治的收益。目前国内农村建设用地整理的典型模式“城乡建设用地增加挂钩”, 其增值收益合理分配及其实现机制, 是宅基地制度完善的重点。
2. 明确房地关系, 完善宅基地使用权与房屋所有权“二证合一”的确权登记制度
尽管房地是分开赋权的, 但是实物上的不可分割, 使得房屋私有产权易受到宅基地集体所有权的干预, 造成私权受到“捆绑”。必须通过立法明确农民对地上房屋享有完整的财产权。合并宅基地使用权与房屋所有权两种权属, 统一发放土地使用权证和房屋所有权证合二为一的集体土地房地产权证。此做法已经在福建仙游县、三明市、义乌市以及北京等地取得实效, 应结合农村实际完成全国范围内的宅基地与农村房屋“二证合一”登记。这有利于破除城乡二元体制, 进一步推动城乡一体化发展。
3. 赋予农民处分权能中的抵押和转让权利
打通住房财产权抵押担保与宅基地使用权的屏障, 赋予宅基地同等的产权权能。在目前的土地制度改革试点中, 义乌对宅基地抵押进行了创新性探索。第一, 着手将农村宅基地和农房纳入不动产统一登记, 并于2015年7月颁发农村宅基地不动产证书———“二证合一”。第二, 义乌24家金融机构开展宅基地抵押贷款业务, 农民凭借农村宅基地不动产证书和村集体盖章证明, 便可与银行签订贷款协议。第三, 义乌率先正式建立农村宅基地基准地价体系, 把覆盖义务全市每个村庄的宅基地分成了九大均质区片, 区片价格从最高25870元/平方米, 逐步过渡到最低的2870元/平方米。基准地价的建立, 使银行在办理宅基地抵押贷款时, 有了准确的价值评估标准, 大大提升了房贷空间。第四, 通过规范抵押贷款政策细则, 设置先置条件, 保障户有所居。第五, 建立风险防范基金, 先行从银行赎回抵押物, 给农民两年赎回缓冲期, 若发生抵押失败, 继续在集体经济层面范围内流转, 避免法院拍卖流入城市居民手里。第六, 建立了土地联合会, 把宅基地使用权流转范围, 由村镇扩大到全市农村人口。对于跨集体经济组织转让宅基地, 受让人应与村级组织签订宅基地有偿使用合同, 并按照不低于农村宅基地基准地价20%的标准, 一次性缴纳土地所有权收益。
(三) 基于“市场化”的宅基地占有激励机制
1. 通过有偿使用解决历史遗留问题, 形成退出激励
第一, 明确有偿使用的范围。有偿使用制度是以当事人取得宅基地的合法产权为前提, 比如由于继承造成的“一户多宅”“面积超标”属于有合法产权的情况。对于没有产权相关证书和手续的, 原则上应当无偿收回。第二, 区分有偿使用标准。有偿使用费标准应当与补贴制度的建立相配合, 分不同情况采用不同的宅基地有偿使用费标准与补贴标准:对于制度外流转取得但又不符合宅基地取得主体资格的, 采用相对高的有偿使用费标准, 同时不进行退出补贴;对于征用补偿、通过合法的农村住房买卖、接受赠与、继承等原因实际占有农村宅基地的, 应当采用比较低的使用费标准。
2. 农户和集体之间, 合理确定宅基地有偿退出条件和流转收益分配
第一, 明确宅基地退出的对象和原则。对象主要集中在三类:一是面积超标、违法占用及一户多宅农户。主要采取行政手段退出, 前文中提到余江县做法具有参考价值。二是丧失集体成员权、已在城镇落户的农转非人员。需要考虑农房市场价值、尊重继承权, 全方位设计身份转变后的退出条件和补偿机制, 防范由于利益分配不当带来的社会冲突。三是拥有成员权长期在城镇就业的农村人员。不以从事非农产业和进城就业作为宅基地收回的条件, 继续保留其宅基地及其房屋财产性收益的权利。第二, 针对有合法产权的宅基地退出实行收回补偿。补偿方式可以包括货币补偿、房屋补偿、养老生活补助以及获得城镇医疗、社保优惠。当前浙江湖州市吴兴区推行的“房票”模式就是很好的市场化补偿探索。第三, 宅基地所有权属于集体所有, 房屋流转之后, 收益不能归农户个人, 集体作为所有权主体, 享有收益分享权利和流转决策权利。
3. 在农户与农户之间, 有条件地放开对宅基地使用权流转的管制
第一, 规范宅基地使用权流转行为, 通过立法明确产权权能, 明确宅基地使用权转让的内涵法律界定问题。对宅基地使用权的取得、行使、转让 (转让范围、方式、条件、期限、各主体间的收益分配及转让后土地产权关系的调整等) 和法律责任等方面作出明确规定。第二, 扩大宅基地流转范围。按照市场规律, 宅基地使用权公开处置中, 流转市场越大, 价值越高。而现实探索中已经证明村内流转的效果与价值不大。目前很多区域已经探索地级市内、地级市之间的城乡建设用地挂钩指标的流转。但是, 毕竟宅基地使用权的福利性质不可磨灭, 不可操之过急, 不能流入城镇居民手里, 不能破坏城镇建设用地市场秩序。第三, 明确宅基地流转管理部门及其职能。在区县、乡镇成立专门的农民房屋与宅基地流转市场, 政府加强宅基地流转服务工作。
(四) 基于“增值分配”的宅基地整理机制设计
在当前村域宅基地市场条件不具备的情况下, 单纯的释放土地使用权能, 并将土地处分权限制在村域范围内部的市场交易思路是无效的。整理机制的搭建是主要渠道, 主要是涉及农民与集体、政府之间利益分配关系, 通过多元利益共享, 腾退建设用地。
1. 政府规划先行
实施方案要建立在科学的新区规划、空间布局、腾退宅基地利用规划的基础上, 避免出现因土地整治导致的农民生产生活功能受阻的情况。
2. 明确土地整理方式和腾退土地的再利用方式。
对于腾退出来的土地, 是在村域范围内优化基础设施、搞新农村建设?是进行复垦, 在县域范围内进行指标置换, 支持城市发展?是在乡域、村域范围内自主开发、土地入市、分享收益?本文在研究中发现, 村域范围内的置换缺乏增值收益难以推动, 目前主要实施的是县内置换与补偿, 而更大范围的市域统筹协调与风险防范, 是未来探索的重点。
3. 城乡结合部可探讨“集体经营性建设用地直接入市”的实施机制
国土资源部已经开展一系列试点, 并系统梳理了重庆地票、成都城乡统筹改革等成功经验。对于整理出来的宅基地, 允许集体建设用地入市, 允许村集体土地上建租赁房, 允许村集体“自征自用”利用集体土地发展非农产业。例如, 北京市海淀区唐家岭试点利用集体建设用地非建设租赁型公租房。
4. 远离城区农村易采取中心村建设和村内改造方式
这个方式对政府权力、官员工作热情依赖性较强, 所需资金多, 权属调整、安置补偿等方面的难度较大。浙江湖州市吴兴区探索出通过“房票”方式整理腾退宅基地, 在原有安置方式的基础上, 增加了市场化安置方式———股权安置方法, 农民可自愿选择将富余房产参加股权式安置, 被拆迁农户可凭借拆迁人发放的“房票”入股开发房产获得股权收益, 也可选择分配安置房, 或到指定的楼盘购买商品房, 以增强农民退出宅基地的积极性。
作者单位：中国矿业大学(北京)土地政策研究中心
中国乡村发现网转自：南京社会科学2017年11期
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