一、背景
十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。我国作为世界上最大的发展中国家，发展不充分是一个效率问题，我们的城市与城镇仍需进一步集聚；而发展不平衡是一个公平问题，尤其是城乡发展不平衡，将威胁着我们全面小康目标的实现。1978年改革开放以来，一方面我国城镇和农村居民人均可支配收入呈现稳步增长态势，而另一方面，尤其是1998年以来，我国城乡之间的收入差距却日益拉大。
回顾历史，1982年我国随着家庭联产承包责任制的确立，并通过1982年版《宪法》的精神，激活农村的活力。随着1998年我国城市住房商品化的推行，《宪法》（1988年版）与《土地管理法》（1998年版）共同形成了激活城市土地活力的基础。但是城乡二元土地制度进一步凸显，在更大程度上，造成我国城乡发展不平衡，农村的发展滞后。可以这样说，我国农村土地制度改革，成为实现乡村振兴的重点。
2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。这项改革中，至关重要的一点就是“建立城乡统一的建设用地市场”，赋予农民更多的财产权。宅基地是农村比重最高的建设用地，城乡统一的建设用地市场的真正实现，终极目标应该是农村宅基地与城市土地具有同等的财产权功能。在新型城镇化撬动作用的基础上，进行户籍制度改革与农村土地制度的创新联动，以城带乡、城乡互动，才能推进农村宅基地制度深度改革。
二、农村宅基地制度改革思考
2017年末，我国常住人口城镇化率已达到58.52%，“十二五”以来，我国的城镇化率从52.6%提高到了58.5%，8000多万农业转移人口成为城镇居民，这一部分人口在农村原有宅基地利用现状值得关注。据调查，农村集体建设用地总量大概有16.5万平方公里，真正属于集体经营性建设用地的土地只占大约10%左右，其中超过70%的建设用地为宅基地。从农村土地改革的长远和最终目标来看，宅基地制度如何改革，如何释放宅基地的权能，才是真正实现“建立城乡统一的建设用地市场”这一目标的重中之重。
1.宅基地入市需求分析
随着新型城镇化进程的推进，城市规模不断扩大, 农村土地随着区位条件改变和用途转变产生巨大的增值收益, 成为地方政府手中炙热的土地资产。宅基地作为农村非农建设用地中最重要组成部分,开始获得土地升值,尤其在城乡结合部,城市快速扩张的边缘地带,农村宅基地价值更加巨大。近些年来,城市房价高企,城市周边的农村宅基地也成为集体经济组织和开发商的摇钱树,“小产权房”日益兴盛,正是农民对宅基地财产价值追求的表现。与此同时, 国家三令五申禁止“小产权房”,限制宅基地自由流转,其中也有担心宅基地入市对于房地产市场、地方“土地财政”及招商引资的影响。所以,农村宅基地经济财产功能越来越显著,宅基地不仅成为农民手中握有的最大财产,也成为影响政府房地产经济调控的重要因素。
2.宅地基入市供给分析
在我国，有数据显示各地宅基地的人均面积出现了上升，并出现了不同程度的闲置现象。由于现行宅基地制度实行福利性分配和无偿使用,这种本质上属于按需分配的集体公共产品, 很难有效制约农民家庭要求无偿扩大宅基地占用的强烈冲动。而在减人不减地已成为惯性的同时，宅基地面积超标和一户多宅的现象普遍存在。
“空心村”现象的出现也证明了许多农民已不再依靠农村、农业收入提供生活保障，已经能够在城市里获取稳定收入，农民收入渠道多元化，非农收入已成为许多农民的主要收入来源,已经在城市居住安家，摆脱了传统农村生活，具备了相当的风险抵御能力。农村宅基地的财产功能超过社会保障功能。
按照农村“三块地”改革方案，为了促进城乡土地市场一体化，农村集体经营性建设用地的入市改革实践已经在部分地区展开。但这部分建设用地的面积只占农村非农用地的很小一部分。2014年全国村庄土地利用情况抽样调查显示，农村宅基地面积约占村庄建设用地的62.9%，广阔的宅基地拥有的潜在价值更为巨大。
3.宅基地入市设想
本文所提出的宅基地入市的设想，是针对已经在城市落户的原来的农村转移人口，并在城镇拥有了较稳定的居住场所，稳定的工作和非农收入来源，且已经被纳入城市提供社保体系中，即政府已经将城市里的各项保障提供给了这些人群。根据国家统计局网站公布的《2014年农民工检测报告》，2014年农业转移人口就业分布显示，在制造业和建筑业就业的人口超过了50%。这些农业转移人口缺少落户所需的第一笔资金（买房—市民化的高额成本）且平均工资水平较低，而他们原来在村子里拥有的宅基地则成了农村闲置的土地资源。应该赋予这部分宅基地更多的权能，将其纳入城乡统一的土地市场，允许其与城市土地同权入市交易。
2017年12月，中央农村工作会议正式提出，要求“探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。笔者认为，入市交易的宅基地必须先经过确权登记，交易的是宅基地的使用权，交易后的宅基地所有权仍属于集体所有。集体组织授予统一的不动产权证书，进一步深化宅基地三权分置的内涵。交易后的收益以一定的比例在宅基地原使用者和村集体之间分配，而购买者即使用权转让的对象可以是社会全体（市场）。劳动力部门转移会带来资源的重新配置，可以充分发挥这部分宅基地的作用。政府可以指导村集体对入市的宅基地增收保有税，在执行过程中，购买方所交的保有税也可以有效地让购买方融入新的农村生活。村集体收取的保有税则可以为其乡村振兴和发展提供良性循环的保障，从而达到乡村自治的效果。
而其宅基地使用权转让并已经在城市落户的农业转移人口，也拥有了市场交易带来的红利，无需政府再提供额外的补偿，可以有效地避免转移安置带来的系统风险。解决中国城镇的高房价问题、乡村“一户多宅”问题的最有效措施就是建立城乡统一的不动产登记制度。详实的登记信息可以反映不动产的分布情况和聚集状况,国家可以通过登记信息的归户掌握一个人、一个家庭或一个法人组织所拥有的不动产的数量和价值量,为城乡住宅建设用地(农村宅基地、城镇住房建设用地)公平分配、征收财产税打下坚实基础。
三、对上述改革设想的几点说明
1.提供法律保障并完善宅基地入市的相关制度
未来修改《土地管理法》，明确宅基地可以入市的人群条件，范围和方式以及后期管理的措施，提供法律依据。《物权法》虽然没有明确规定宅基地使用权可以自由流转，但第一百五十三条“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定”的规定还是为宅基地制度改革留下了充足的法律空间。例如：规定人群必须是已经在城里落户，有稳定的住所和工作，且享受城市社会保障。这样也不用担心农民卖掉宅基地后挥霍财产无处可住，重新申请宅基地的情况发生，也有利于社会稳定。这部分人群在进行宅基地使用权交易的同时，也放弃了宅基地农民的资格权。使用权转让所获收益以一定的比例在原使用者和村集体之间分配，这样农民倾注积蓄和心血在宅基地上建造房屋的成本也可以变现回收。
2.入市的宅基地仍属集体所有，深化宅基地“三权分置”改革
入市的宅基地交易的是宅基地的使用权，坚持农村土地集体所有的性质。入市的宅基地必须先经过确权登记，核实使用面积，由村集体回收宅基地面积超标的部分。也有利于对耕地的保护，减少福利分配模式下宅基地分配占用耕地的情况。集体组织应该先完成确权登记工作，严格限制“一户一宅”，核查宅基地面积，颁发产权证书，放活其使用权，可以通过转让、出租、抵押三种方式来实现；再对入市宅基地征收管理费（类似房地产保有税）和调节税率来加强对其的宏观调控能力，通过税费参与到利益分配过程中，从不可持续的“土地财政”逐渐转型，建立相关的税费体系。在盘活村集体经济的同时也可以扩充振兴乡村和管理监督的财政资金来源，提高村集体的工作积极性。同时也应该鼓励社会力量和平台为宅基地入市提供估价、交易、登记等一系列服务,以维护交易公平。核查后多余节约的宅基地，回收归村集体使用，从根本上减少“一户多宅”的违法现象。
3.部分宅基地的入市交易可以提高宅基地的利用率
这部分宅基地的入市交易，可以有效缓解城市土地资源开发的压力，盘活农村土地资源，提高宅基地的利用率。宅基地本身不包括基本农田和其他耕地，这也可以减少政府对农村土地征收征用的压力，不但可以减少优质耕地资源的流失（因城市扩张征用），也有利于后期退出承包地后农地的集中经营。逐步赋予宅基地与国有土地“同地、同价、同权”的平等地位,既有利于充分利用数量巨大的农村宅基地存量资源以缓解建设用地的供求矛盾,优化城乡土地资源配置,也使广大农民凭借土地权利合理分享工业化、城市化带来的好处,促进城乡经济持续健康发展。形成中央政府、地方政府、农村及企业等各相关利益方共同分享城市化土地增值的新格局。
四、余论
需要进一步强调的是，上述改革设想的实施，目前不是针对所有的农村居民，而是针对已在城市落户的农业转移人口（住房保障、子女教育、医疗保险、养老保险与原城市居民已实现均等）。当然，随着未来城镇化进入稳定期，农村社会保障也被均等覆盖，农村宅基地全面入市才具备条件。
因此，目前农村宅基地入市改革，最难实现的是新型城镇化实质落实，新落户的农业转移人口是否有住房保障，如果城市这一方的住房保障不能落实，那么农村那一方的宅基地入市改革就不敢推进，这其实也是标题中加以“城乡互动”的原意所在。
作者单位：浙江大学公共管理学院土地管理系
中国乡村发现网转自：中国土地科学 微信公众号（原创）
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