近年来，山西省平顺县审计局牢固树立“民本审计”理念，把民生资金审计作为审计工作的重中之重，多次组织审计力量对全县民生资金进行审计或审计调查 。审计调查发现：随着国家“三农”投入的不断增加，资金的投放，为推动农业产业结构调整、改善农村生态环境、村容村貌和村民生产生活条件、增强农业抵御灾害的能力、提高粮食单产和增加农民收入、推进新农村建设和各项公益事业发展发挥了积极的作用。同时审计也发现，一些部门和单位在民生资金的拨付、使用和管理上存在着拨付不及时、挤占挪用资金、资金使用效益低下、管理不规范等违规违纪问题，导致民生资金不能正常发挥其使用效益，影响了事业的发展。
一、民生资金使用管理中存在的问题
民生资金拨付不及时。财政和一些主管部门在民生资金拨付上环节过多，导致资金到位不及时。此外，有关部门资金安排的时间与项目实施的时间相差甚远。两种因素影响项目实施的进度，使项目难以发挥如期效益。
建设工程项目疏于管理。主要表现在：对项目实施过程不进行监管，导致一些项目未按照立项要求和标准来实施，使项目达不到设计要求，影响项目质量；重大工程项目不进行招投标，不进行预决算。抽审的项目实施单位普遍存在工程决算不及时，施工单位不出具正式发票，项目单位仅以预付工程款收据作支出处理，也不结转固定资产，导致固定资产底数不清。
资金缺口大，项目达不到预期效益。一是项目配套资金不到位，一些单位只依赖上级补助实施项目，资金缺口大，形成半拉子工程，造成资金损失浪费；二是资金投入分散，形不成合力，影响资金效益发挥。审计发现，一些行政村多部门争取资金，一个村上十多个项目，一些项目资金村村都有。由于这些村无集体收入，仅依靠上级下达的专款启动项目，资金分散投入使项目达不到预期效益，发挥不出应有的作用，国家惠农政策得不到体现，村民得不到实惠。
一些用款单位争取专项资金的动机不纯，表面上以项目名义要款，实为弥补单位经费缺口。平顺县是国家级贫困县，财政收入仅一亿，是“吃饭财政”，实施项目资金主要依靠上级财政部门转移支付维持，集体或单位没有自有资金，正常工作难以开展，一些必要的支出无资金来源，又不能以经费名义向上级要资金，只好以“项目”名义要资金，所要资金用以单位正常支出，根本没有用到项目上，导致资金被挤占挪用。有的专项资金项目申报弄虚作假，套取财政资金。有的村争取了专项资金，由于某些原因未及时实施，而自身经费紧张，直接弥补单位经费不足，导致挤占挪用专项资金，他们的普遍想法是，挪用了也没有什么大不了的，按规定“责令改正、调整有关会计账目，追回有关财政资金，限期退还违法所得”等处理即可。
单位“财”与“事”矛盾。事多财少，专款当作应急资金补东挡西。在新农村建设中，促进农民增收、农业增效、农村发展，社会稳定，都需要有足够的财力做保障，而地方财政没有稳固的财源，财政收入少，在安排支出上只能先保“吃饭”，再考虑经济发展等。县财力紧张，而单位（村）的经费捉襟见肘，要办的事很多，业务工作又不能拖后腿，当遇到紧急情况时，只能拆东墙补西墙，只能向上级争取资金，争取到的资金都有专门用途，是补助性质的，要想使项目顺利实施，必须有自有资金，否则项目达不到设计要求，项目效益无法发挥，导致项目资金发挥不了应有的效益。
财务管理混乱。一是资金未实行专账管理、规范核算。抽审村级项目发现，一些村对上级下达的民生资金未按照资金性质进行核算，而是乱计会计科目。有的将与收益相关的财政资金（如转移支付资金等）记入公积金公益金科目，有的将与资产相关的财政资金（如村通水泥路资金、饮水解困资金等）记入收益科目。账务处理上也未实行专账反映，而与村其他财务收支相混淆。此外，不规范票据入账情况普遍存在。抽审的行政村多数报销费用的票据是普通收据，尤其是购材料、工程结算等大额支出均以收据入账，而未取得合法的票据。
资金投入部门（如财政、扶贫、发改等部门）对资金使用管理监管不到位，资金使用效益低下。发改、财政、扶贫等部门只重视争取资金和分配指标以及项目立项、拨付资金等，而对资金使用、管理、效益等跟踪监督不到位，在项目考察、项目实施、项目验收、项目效益等环节监管不到位，重拨款轻监管，没有树立正确的政绩观，甚至对单位和部门工作的考核主要以争取项目和资金多少为依据。资金投入部门之间协调不够，跟踪审查不严，对于项目实施过程中出现的新情况，新问题没有过多关注，致使一些专项资金没有形成整体合力，不能发挥整体效益。
以上问题的存在，严重影响资金效益的发挥，也是导致农村干群关系紧张的隐患。分析其原因，客观上讲，县财力紧张，乡村集体收入匮乏，“造血”功能不足，维护机构、组织运转的必要经费得不到保障，项目配套资金、自筹资金无来源，这些因素导致了挤占挪用、项目效益低下等问题的发生。主观上讲，资金用款单位专款意识不强，自觉执行国家财经法纪的观念淡薄，专业素质低下，“要”的动机不纯等因素造成了资金使用管理上的问题。此外，资金拨付单位监管不力、资金分散投入等也是问题存在的不可忽视的因素。资金拨付单位在项目考察、资金拨付、工程验收、项目效益等环节监督不到位，重拨款轻监管。资金多部门投放，大都要求配套资金，使项目用款单位拆东墙补西墙，顾此失彼，疲于应付。多头投入，分散使用，形不成合力，使资金达不到效益最大化。
二、加强和改进民生资金使用管理的建议
针对上述民生资金拨付、管理和使用中存在的问题，笔者建议：
（一）采取有力措施，壮大村级集体经济
村级集体经济是推进社会主义新农村建设的主要物质基础，对于促进农村经济社会又好又快发展、实现农民共同富裕具有十分重要的作用。针对各村集体经济发展不均衡，大多数村“地下无资源、地上无能人、‘等、靠、要’思想严重”的现状，必须结合各村实际，因地制宜，从舆论引导、组织建设、政策扶持等方面给予支持。尤其在资金扶持上，通过加大村级财政转移支付、农村基础设施建设等资金的投入，减轻村集体组织公益事业建设的负担，为发展特色农业、壮大集体经济奠定基础。同时，出台一些发展集体经济的扶持政策，如扶贫项目不要规定配套资金、加大集体经济发展资金贷款支持等，帮助经济薄弱村发展产业，壮大收入，努力形成“输血促造血”的良性发展机制。对一些人口少、位置偏僻、潜力小的行政村进行整村迁移，推动弱村转化发展。
（二）加强监管，确保资金专款专用
首先，财政专项资金拨付单位要严格依照《中央财政专项扶贫资金管理办法》《财政扶贫资金报账制管理办法》和其他财政专项资金相关规定，加大对投放资金使用管理情况的监管力度，克服“只管放款、不管效益”的思想。其次，拨付单位要搞好沟通、协调，整合民生专项资金，实行资金的捆绑使用。此外，在资金投放及管理上，财政和主管部门要严把“三关”，即项目立项考察关、资金使用检查关、资金项目效益验收关，认真审查项目立项的相关资料，实地察看项目前期准备情况，借以确定项目实施的可行性。同时根据项目实施进度及时拨付资金，尽可能减少资金拨付环节和资金拨付时间，避免资金闲置、截留。定期或不定期对项目实施情况进行检查，实地察看项目实施情况，对项目不按要求实施和资金不按规定使用的项目单位，除收回资金外，还要对相关人员给予责任追究，以确保民生资金安全完整，使国家投放的资金发挥应有的效益，使农民真正得到实惠。
（三）严格村级财务管理，规范财务行为
随着新农村建设的逐步推进和乡村振兴计划的实施，国家对农村基础设施和社会事业建设的投入不断增加，管好用好资金，确保国家惠农政策落到实处，意义重大。资金使用单位要增强专款意识，严格执行专项资金管理的相关规定，规范使用投放的资金。尤其是对用于购建生产、管理、公益事业设施方面的重大工程投入，要规范工程的发包、承包、工程预决算等行为，通过正规的发包承包程序，与中标单位签订合同，工程竣工要经过相关单位验收，使有限的资金发挥出应有的效益。此外，村级支出要严把“四关”，即村会计、村支书、村民理财小组、乡经管站，确保村支出票据规范、事实清楚。要严格执行会计法等财经法规，规范村级财务核算，对村集体组织接受的政府补助资金如实反映其来源和用途，实行专账管理，专款专用，确保资金使用效益。
（四）改进审计方式，提升审计质量。在年度审计计划中，认真贯彻“民本”理念，将民生资金作为延审重点，对民生资金分配、使用、管理和效益进行全方位的延伸审计，确保省、市、县各级政府投入的民生资金发挥应有的效益，使国家惠农政策落到实处。延伸审计坚持五查五看：一查资金拨付和使用，看资金是否及时拨付到位，看有无截留挪用问题；二查项目申报立项，看有无虚报项目骗取专项资金；三查项目建设，看工程招标、实施、监理、验收等是否符合规定；四查财务管理，看财务制度是否健全，有无贪污、挪用、浪费资金问题；五查项目实施效果，看有无违背农民愿意，脱离实际，强行推广或搞形象工程等问题。通过审计，一方面对发现的问题线索移交纪检、检察部门等处理处罚，另一方面针对资金运行中存在的问题提出可操作性建议，促使资金主管部门和资金使用单位进一步健全制度，完善机制，规范管理，使资金发挥应有的效益。
（作者单位：山西省平顺县审计局）
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