——基于2009-2017年镇街腐败案例的内容分析
一、问题的提出
十八大以来，党中央高度重视党风廉政建设，强力打击各类腐败。截至2017年7月，全国已有191位副部级以上“大老虎”落马。不仅如此，党中央对党政领导干部的腐败行为采取零容忍的态度，“苍蝇”“老虎”一起打，重点打击严重损害政府在人民群众心目中的形象和公信力、腐化社会风气的各类基层官员。在查处的基层官员腐败案件中，镇街一把手成为腐败重灾区。各大媒体不断爆出“京城最贪镇长挪用公款1.78亿贪3800余万”“朝阳区孙河乡原党委书记受贿近六千万”“受贿200余万湘乡一街道办党委书记获刑”等镇街一把手“小官巨腐”现象，引发了民众对政府公信力的强烈质疑，诱发了各种社会矛盾。因此，如何强化对镇街一把手的监督，遏制小官巨腐现象的进一步蔓延，成为当今社会亟须解决的重点、难点问题。
学术界持续关注腐败治理问题，取得了丰富的理论研究成果。有学者通过建立腐败案例数据库，统计分析特定时间段我国腐败的具体特征。2000-2009年腐败案件数据分析表明，我国腐败规模在持续上升，腐败领域较为集中，政府采购、工程承包以及土地领域腐败高发。204-2201978-2012年的腐败数据研究显示：我国腐败交易活动呈上升趋势，正职官员比副职官员腐败更严重，虽然省部级以上官员腐败交易强度最高，但科级官员的腐败交易次数和总额居首位。39-51以往研究证实，基层官员腐败有持续恶化的态势，正科级实职官员尤其是镇街一把手成为腐败重灾区。因此，如何加强对镇街一把手的监督，遏制基层“微腐败”形势的进一步恶化，具有十分重要的现实意义和理论价值。针对“一把手”腐败问题，有学者立足“一把手”的权力运行机制5-16，强化权力的监督，针对特定的特权治理困局123-127，强化监督力度与监督节点21-22，提出了相应的对策建议。59-61这些研究多是归因的理论分析，对策建议阐述较多，实践素材支撑较少，没有聚焦镇街层级权力运行特性。为此，笔者以镇街一把手为研究对象，整理收集了2009-2017年已审理结案的71个镇街一把手腐败案例的182份文本资料，将其导入QSR NVivo 11质性分析软件中，采用内容分析法，深度挖掘镇街一把手腐败行为特性，为加强镇街一把手监督提供有针对性的对策建议。
二、研究设计
(一)研究方法与工具
内容分析法(Content Anslysis)是一种集质性分析与定量研究特点于一体的科学研究方法。在研究过程中，内容分析法基于明确的编码规则，对繁杂的文本内容进行编码，经过不断的优化、聚焦，梳理出文本内容所蕴含的逻辑关系，进而形成预测和推理，具有强系统性与可回溯性。质性数据具有主观性、丰富性以及综合文本信息的特点。因此，质性数据分析过程常出现模糊、混乱和耗时等情况。为了保障内容分析过程的条理性，以及分析结果的严谨与科学，笔者引入QSR NVivo 11质性分析软件，可以保证研究素材的充分且合理利用，保证研究问题的聚焦，以及研究逻辑的梳理。
(二)研究案例与样本
案例素材主要来自于中国裁判文书网2009-2017年的283个镇街一把手腐败案例，都是被查处且已公布审判结果的案例，具体包括在乡镇党委书记和街道党工委书记职位上被查处的腐败案件，同时也包括在其他岗位上被查处、但曾在担任乡镇党委书记和街道党工委书记期间存在腐败行为的案件。选定案例之后，笔者还从政府纪检监察网站等官方网站，《检察日报》、人民网、新华网等官方媒体定向搜寻特定文本材料，补充案例素材及腐败事实。因此，文本内容涉及已审理结案的镇街一把手腐败案件的法院判决书、新闻报道、悔过书、案例警示等。之所以选择这些官方渠道获取腐败案例数据，主要原因基于以下几点：其一，案例呈现的客观性。无论是各级各地政府纪检监察网站上公布的镇街一把手腐败案例，或是《检察日报》、人民网、新华网等公布的相关案例，均代表着法律事实的认定，在呈现案例事实中，会保持中立的态度，避免有失偏颇的网络媒体材料；其二，多种数据来源可以保证案例数据的完整性。前期新闻报道、法院判决书、案犯悔过书以及后期案例警示这几种文本材料之间可以相互补充，共同呈现出一个更加完整的镇街一把手腐败案例情况，如腐败案件时间、潜伏时间、干部具体情况、腐败领域、涉案人数金额等，以期实现更加全面的支持材料；其三，本文的案例素材以中国裁判文书网为数据初始来源，目的在于只关注已审理结案的镇街一把手腐败案例。腐败官员从被查获到审理结案需要很长一段时间，随着案件调查的深入，案情会不断更新或变化，司法结论尚未作出之前，存在各种不确定因素，因此，为了保证研究结果的严谨性，正在接受调查或者已移送检察机关但未审判的镇街一把手腐败案例，并没有纳入本文的案例素材范围之内。
三、研究过程
(一)资料收集状况
笔者整理收集有关镇街一把手腐败较为丰富的资料数据，在资料筛选中主要采取以下抽样方法：一是立意抽样，在丰富的案例资料中，通过反复分析比较，筛选出对于该研究主题来说更具有代表性更具有研究价值的文本内容(判别标准见表1)；二是滚雪球抽样，以已有的文本信息为线索，对具体腐败案件的新闻报道、忏悔录、判决结果等内容进行定向采集和补充；三是相关性抽样，在完成对样本初步信息摘录及编码后，依据各类样本信息量的多少，进行针对性的二轮抽样。最终，本文选取了283份法院裁判文书，具体扩展至各地、各级政府网站公布的案例警示信息、各媒体网站发布的新闻报道、罪犯忏悔录等多种文本资料。经过摘录、编码、二次样本筛选，剔除了内容重复的文本33份、没有交待腐败案件详情的文本21份，最终得到有效样本182个，文本材料共有20.2万字。笔者将文字材料一并导入QSR NVivo 11软件中，开始编码。
(二)编码整理
内容分析法的质性研究过程是对文本资料进行编码的过程。笔者将样本文字内容导入QSR NVivo 11软件，借助软件的自由节点编码功能，对文本内容进行信息摘录。为尽量提高信息摘录的客观性，本研究特设定摘录规则：(1)尽可能直接摘录样本中的原文表述，进行编码。(2)对信息量大、文本内容层次较多的部分，以自然句为分析单位编码；对信息量小、文本内容层次单一的部分，以自然段为分析单位编码。最终形成初始代码286个，在拆分细化、合并提炼初始代码之后，得到优化代码72个。
(三)相关性抽样
笔者按照前述步骤，逐步整理信息编码工作。利用QSR NVivo11软件中的覆盖统计功能，测量不同案例素材的样本利用率，测试结果显示，中国裁判文书网的司法裁判文书、官员悔过书、案例警示录等样本的利用率超过了45%；其中，裁判文书网以及官员悔过书的数据在样本采集中接近饱和。为了更好地呈现腐败官员的详细过程，笔者在相关性抽样环节还重点关注了各级纪检监察部门网站信息以及新闻报道的信息，最大限度地补充了案例素材，不断补充新增信息编码，在整合原有编码与新增编码的数据中，梳理归纳腐败官员的行为逻辑，最大限度地发掘充分的价值信息，最终重新归类行为逻辑，继续扩充数据，当数据不能突破现有归类行为逻辑之时，笔者认为已经囊括所有腐败行为逻辑，理论抽样实现饱和。
(四)构建类目表
在进一步整理思路、归纳逻辑的过程中，将72个优化编码D打散后进行新一轮的归类整合，生成21个高度凝练的聚焦代码B。并对聚焦代码之间的关系进行聚焦和凝练，挖掘其所象征和代表的属性和主体，重新开展聚合归类分析，以实现其概念化，生成理论编码。最终，提炼出8个抽象化类属A。以B15、B16、B17、B18为例，虽然四者内涵不同，但都属于镇街一把手理想信念缺失的表现，可归类为A1理想信念缺失，其他编码遵循同样的处理方法。分析结果显示，以内容分析法得到的镇街一把手官员腐败的具体数据，可以客观呈现当前基层实职官员的行为逻辑。
四、研究结论
基于上述对镇街一把手腐败案例的内容分析，笔者梳理了镇街一把手官员腐败行为的特性。聚焦于腐败行为视角，镇街一把手私密的腐败行为与日常工作所呈现的公开形象存在着较大的反差，腐败行为具有显著的隐蔽性，难以被查处，其行为也存在共有的一些逻辑特征(如图1所示)。具体而言：
图1：镇街一把手腐败行为共有的逻辑特征
(一)镇街一把手腐败行为特性呈现
1.党员的先锋模范作用与领导干部理想信念缺失形成反差
镇街一把手领导干部，即乡镇党委书记和街道党工委书记，在查处之前，都是地方领导干部队伍中的精英，是基层乡镇干部队伍中的领头羊。在公众的认知层面，镇街一把手更多的应该是严于律己，遵照党员的具体义务要求，将党和人民的利益视为首位，奉行“吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做贡献”的行为准则，在工作和生活中发挥先锋模范作用，为其他同志作出表率。但是案例中的镇街一把手的执政行为却与党员义务背道而驰，理想信念滑坡，丧失了一名党员干部应有的责任感和使命感，严重影响了基层党员干部队伍的风气，在群众中造成极坏的影响。这些腐败官员认为自己曾为国家和社会发展做出过贡献，自信贪腐行为隐蔽，不会被查到，就算被查到，有自己的功劳簿在，组织不会严惩自己。在工作中将私利视为首位，行权钱交易的勾当，以个人私利为工作出发点，贪图享乐，以权谋私，将手中的权力视为自身的资源，以公权谋私利。大多在与商人的接触中，产生心理不平衡(d190朋友都是出手阔绰的老总级，领工资吃饭显得有些寒酸；d210胆子越来越大，在堕落的道路上也越走越远)，认为自己劳苦功高，收些好处费，贪污公款是应该的(d14产生“功劳簿”心理与奢靡享乐念头；d56讲究安逸，贪图虚荣；d89丧失了党性和原则；d220官本位思想严重；d222忘记了组织原则和党纪国法；d226丧失了一名领导干部应有的职业操守)，完全丧失了作为一名党员应有的理想和信念。
2.工作中的能人形象与生活中的堕落行为并存
基层工作讲求务实精神，需要实干家。案例中的镇街一把手被查处前，在工作中大都是积极上进的能人形象。在上级领导及群众的眼中，多数的评价是工作能力强，有事业心，是一个有拼搏劲头的能人，在各自不同的工作岗位上做出过一定成绩，创造过一些看得见的政绩，为地方发展尽心尽力，深得组织的信任与重用、同事的认可、群众的赞扬，在人民心目中树立了好形象，不少还获得过很多荣誉，拥有较好的口碑，为地方经济社会发展做出过重要贡献(d7曾一度被誉为金陵政界的“希望之星”；d40工作成绩突出；d141在工作岗位上做出过一定贡献)。但查处之后的文本显示，腐败官员在腐败行为背后，往往是日常生活中的交友不慎，逐步养成许多生活上的不良习气。与商人朋友称兄道弟(d190这些朋友都是出手阔绰的老总级人物；d208两人越走越近，称兄道弟)，频繁出入声色娱乐场所(d208一起出入高档娱乐场所；d157当时李某在歌厅做服务员，纪某经常去唱歌，两人就慢慢熟悉了)，崇尚奢靡之风(d206周某有个致命的弱点：太好面子；d172酷爱陶瓷，成为了捞钱工具)，包养情妇(d153伙同情妇及儿子收受上述获利单位及个人款物共计5932万余元；d176在成都包养了情妇，花200万元给她买房买车)，沉迷赌博(d156纪某3次前往澳门豪赌；d204多次私自出境赌博)，与工作中的能人形象形成较大的反差，生活上降低对自身的要求，混迹于商人圈子，大搞特权，骄奢淫逸，价值理念出现变化，消费习惯悄然转变，生活方式趋于放纵，久而久之，诱发了很多腐败行为的动机，成为镇街一把手腐败的重要因素。
3.职务行为公开透明与贪腐行为复杂隐蔽对应
政府依法行政的重要表现是职务行为的公开透明。为了保障公民的知情权，便于公民监督政府行政，依法获取政府工作相关信息，提高政府工作透明度，《中华人民共和国政府信息公开条例》对各级政府应公开的范围、方式和程序等做出了规定。2015年，在十二届全国人大三次会议上，李克强总理要求公布省级政府权力清单、责任清单，明确职责，让各级政府在阳光下运行。随后，各级政府及部门相继公布权力清单和责任清单。让公共权力在阳光下运行。在基层，镇街一把手是乡镇层级领导班子的班长，相应的职权职责规定都较为明确，规章制度与决策程序，镇街一把手的权力和责任相对明确，而且在基层属于聚光灯下的公众人物，所受到的关注及监督较多，职务行为多是公开透明的具体施政过程。
由于行政权力的固有特性，在具体行政事务的处置过程中，行政权具有自由裁量特性，基层行政事务的复杂性尤其赋予基层官员更为充分的自由裁量权，这在一定程度上为镇街一把手腐败行为提供了滋生土壤，镇街一把手可以利用职务便利把控信息，规避程序，实施腐败行为，腐败手段灵活多样，腐败方式隐蔽，致使腐败问题被不易被发现(d227知道处置国有资产有严格规定，为掩人耳目，她安排分管副镇长对农技站资产进行评估，但公开拍卖的程序却免了；d231邓某与田某在评标时通过打招呼、递条子、让专家比对记号的方法操控评标活动，使田某再次中标；d240由邓某按照“民主集中制”原则拍板“让张某来搞这个工程”)。甚至在贪污行为败露后，以“是正当的职务行为”作为诡辩，销毁、伪造证据，对抗组织调查(d28对抗组织调查，组织相关人员销毁和伪造证据；d140在对抗调查上做足了功夫；d145整整6天，刘某一言不发)，进而导致贪腐行为难以被及时发现。
4.反腐的高压态势与贪腐侥幸心理的反差
党中央历来强调党员队伍的纯洁性，重视对党员干部的纪律作风要求，为维护党纪国法，保持党员干部队伍的清正廉洁，重视党员干部的反腐败制度建设，坚持反腐倡廉建设的常抓不懈。特别是十八大以来，党中央对腐败采取零容忍的态度，“苍蝇”“老虎”一起打，持续保持反腐高压态势，坚持有腐必反，有贪必肃。尤其针对“关键少数”的一把手，提出要加大问责力度，激发担当精神。镇街一把手是基层党政班子的班长，是基层领导岗位中的重要关键岗位，掌握着很大量的物、财及人的分配，是典型的级别不高但权力集中的实权岗位，同时也是监督部门重点关注的具体领域，纪检监察部门为了做好镇街一把手的监督工作，通常会梳理其岗位廉政风险点，强化对其重点工作的岗位考核，加大对其履行职责的风险防控，保持了反腐的高压态势。
然而在反腐高压下，部分镇街一把手心存侥幸心理，依然顶风作案，违规收受与职务行为相关的礼品或礼金，并将生活中所谓好友的“礼物”定性为私人交往，无廉政风险防控意识，认为拿点无所谓(d19纯属私人交往，拿点无所谓；d93收点钱理所应当)。相信自己的“好哥们”不会出卖自己。认为自己作案手段隐蔽不会被发现，就算被查，共谋者依然形成利益共同体(d105和官场上几个朋友联手，与不法商人结成同盟；d125形成了以权力商品化为特征、以权力积累资本为目的的腐败圈；d135与相关人员订立攻守同盟)，相信自己小圈子里的人不会出卖自己(d234不会出卖我)，导致贪腐行为频发。
5.严密的纪律制度约束与贪腐行为团伙化的应对
党员干部的清正廉洁，是保持与人民群众亲密关系的基础。党中央以严密的纪律制度来约束党员干部的从政行为，不断加强纪律制度建设，确保党内法规建设的与时俱进，相继出台了各类规章制度，对违反党的纪律、行为失范的党组织和党员做出具体的处分规定，从不同方面对党员领导干部提出各项不准事项，进一步提高了对党员领导干部廉洁从政行为的纪律约束，更加明确了对党员干部的廉洁自律要求和纪律要求，如2003年出台《中国共产党纪律处分条例》，2010年出台《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，2016年，修订《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》等。与此同时，针对不同层级不同岗位的职位，也制定了有针对性的监督措施，以乡镇一级政府为例，镇街一把手主要接受五种形式的监督：自下而上的监督、领导班子内部监督、自上而下的监督、纪检监察部门的监督、群众监督，确保镇街一把手处在严密的纪律制度约束之下。
然而，与严密的制度约束相对应，在镇街一把手腐败案例中，存在着大量的窝案、串案情形。虽然镇街一把手权力很大，但腐败行为涉及突破制度的约束，由于现有监督制度及监督环节相对完善，能够实施腐败的行为需要不同岗位及环节的配合，尤其是承担具体财务及实施职责的人士协助，镇街一把手的腐败，往往呈现出团伙化、窝案化的格局，用团伙化的方式消解来自上下级、班子成员以及纪检监察机关的监督，不少镇街一把手为了获取不当利益，达成实现腐败的目的，甚至不惜玩弄权术，威逼利诱拉身边的同志下水，结成腐败同盟，形成腐败共谋。在某些案例中，镇街一把手常常指使下属实际实施腐败行为(d1安排沙泉乡分管“三资管理中心”工作的乡党委副书记和会计，用上级拨付的农村转移支付资金支付乡政府日常餐饮招待等财务不能支出的费用近64万元；d199街道党工委书记指使手下套取公款105万元；d188他不仅自己贪污受贿，还将监督他的党工委书记也拉下水；d216刘某到任后，精心编织了以他为核心、以攫取利益为目标的同盟网)。正是由于贪腐行为团伙化，消解了各项制度监督，众多腐败行为不易被暴露，进而造成腐败潜伏周期长，以及带病提拔的现象。数据库所包含的71个镇街一把手腐败案例中，有详细潜伏期数据的案件共61个，这61个镇街一把手腐败案件中，腐败潜伏期最长达22年，最短1年，平均值6.6年。具体如图2所示：
6.依法行政的基本要求与权力使用任性的落差
权力的行使需要在法律法规及制度的约束下运行。自建国以来，我国持续推进法治进程，在强化法治建设、落实依法行政方面取得了丰硕的成果，相继提出要贯彻依法治国基本方略，深入推进依法行政，加快建设法治政府。推行依法行政具有重要的监督和约束功能，其重要目的在于限定政府权力，通过设置较为齐备的行政程序，明确政府的权力范围，加大监督政府的力度，强化权力行使过程中的公众预期，减少政府行政过程中的信息不对称，将权力纳入法治监督的轨道，从根本上确保政府机关能够维护民众利益，坚守职业操守，避免行政乱作为，确保行政权力的正确行使。镇街一把手作为最低层级政府单位的行政主体，相应的法律法规、行政规定以及各级政府的决定和命令等一系列的监督规定，对乡镇层级的权力运行提出了具体且明确的要求，最大限度地确保乡镇层级政府的行政行为在现有法律法规和制度的轨道上运转。
然而，在实际行政权力运行过程中，有些镇街一把手的行为严重违背了相关法律法规和制度的要求，随意任性使用权力，肆无忌惮地实施腐败行为，如有些镇街一把手大规模侵吞公款，私设“小金库”(d90在单位设立“小金库”，违规发放津贴补助和福利)，对国家拆迁补偿款和惠农资金下手(d164指使他人与该公司签订虚假的拆迁补偿协议书，骗取拆迁补偿款共计1010万元；d131用上级拨付的农村转移支付资金支付乡政府日常餐饮招待等财务不能支出的费用近64万元)，以虚列户头、重复冲账等手段套取公款(d170以虚开发票的方式套取公款1.0825万元)，以供自己或小团体挥霍，还存在将个人消费发票在财务报销的现象(d199街道办党工委书记指使手下套取公款105万余元，用于送领导及个人旅游、消费)。所涉及的贪腐案例不仅腐败次数多，而且数额巨大(如图3所示)，出现“小官巨贪”情形(d11陆某分三次送给刘某1000万元；d175郑某先后三次向叶某索要共计900万元好处费)。不仅如此，有些镇街一把手的腐败行为还呈现从受贿到索贿腐败行为的演化，索贿情况在镇街一把手案例中多见(d3变相向高某索取美元48万元、人民币120万元；d67利用职务之便索取贿赂款30万元)。
(二)如何加强对镇街一把手的监督
在对案例材料编码整理的过程中，笔者对案例素材进行理论编码，可以将镇街一把手腐败的成因归纳整理为“想腐败”“敢腐败”“能腐败”的三个方面。在腐败诱因上，案例中的镇街一把手存在理想信念缺失的情形，其生活模式放纵，大多有赌博、包养情妇、进出高档娱乐场所等违规行为，逐步形成贪图享乐、金钱至上的理念，导致心态失衡，萌生腐败念头，最终丧失党性原则，促使权力私有化，打开想腐败的邪恶之门；在腐败行为动机层面，贪腐行为隐蔽性高，案例中存在腐败潜伏期长以及带“病”提拔的现象，出现多名腐败干部自身腐败未被发现反而被提拔的状况，导致其存在侥幸心理，再加上腐败案例多是窝案，形成了利益共同体，不易被察觉，且法不责众；在腐败的外部条件上，镇街一把手具有权力集中、职权范围广、自由裁量权大等特征，在重要事务上具有拍板定案的权力，再加上一把手通常熟知办事的规章制度，能够利用手中的自由裁量权，为腐败行为的滋生创造条件。镇街一把手腐败案例分析呈现了其“想腐败”“敢腐败”和“能腐败”三方面的原因和表现。为此，我们应该从如何使镇街一把手“不想腐败”“不敢腐败”和“不能腐败”三个方面入手，加强对镇街一把手的监督。
1.筑牢“不想腐”的思想堤坝
遏制镇街一把手腐败行为，必须从遏制腐败思想的产生入手。牢固的理想信念和党性修养是遏制腐败思想产生的保障。在反腐败过程中，要始终树立共产党员的理想信念，坚定领导干部的政治灵魂。在不断推进的反腐败工作中，一把手是重要官员，镇街一把手是基层政府的“关键少数”，其理想信念是否坚固、是否具有党性修养，关系到基层行政氛围的形成，关系到政治生态的风清气正。为此，可以从以下两个方面来加强镇街一把手的党性修养：一方面，加强理想信念教育，督促镇街一把手以人民公仆的姿态，正确对待手中的权力，为人民群众造福，全心全意为人民服务，强化严以律己的行为引导，明确工作职责，正确对待党员干部和人民群众的关系，坚持以“从群众中来到群众中去”为抓手，弘扬“当官不想发财，发财不能当官”的职业操守，要求党员干部要始终保持和人民群众的血肉联系，自觉摒弃“油水关系”“蛙水关系”“鸭水关系”等不良作风。牢记发展中形成并不断巩固的理想。另一方面，需要重视镇街一把手的生活圈，强化对其八小时工作时间之外的监督，将领导干部工作时间之外的活动纳入监督范围，积极发挥党内民主生活会、家属以及人民群众的作用，重点关注镇街一把手生活圈的异常，防范镇街一把手不良生活作风的侵蚀，及时制止领导干部贪图安逸、追求享乐的风气，防止镇街一把手思想的堕落，从源头上杜绝权力异化的源头，筑牢镇街一把手“不想腐”的思想堤坝。
2.建构“不敢腐”的惩戒机制
在案例中，镇街一把手之所以敢腐败，可以从主观和微观层面阐释：从主观层面而言，腐败分子存在着侥幸心理，认为腐败手段隐蔽，不易被发现，且腐败不是自己单个人的事情，那么多人腐败都没被查到，还有的人平步青云更上一层楼，再加上与监督的各个环节人员相互配合，形成利益共同体，过高估计腐败共谋者不会泄露机密，出卖自己。据此错误地认定自己被查是一个小概率事件。一旦打开腐败的缺口且未被发现，胆子就会越来越大，腐败行为将会持续升级，呈现“破窗效应”。
查处腐败分子就是最具有震撼力的反腐教育。为此，一方面，我们必须以零容忍的态度，加大对腐败的惩处力度，一旦发现腐败线索，一视同仁，不论级别，不论岗位，彻查到底，绝不手软，严肃处理相关人员。在当前背景下，不仅要加大惩处新的腐败案件，而且还要清理腐败“库存”，侦查已经存在但尚未被查处的领导干部，清查已有的腐败行为，保持反腐的高压态势，增大腐败查处的概率，彻底消除腐败分子的侥幸心理。另一方面，必须确保权力在阳光下运行，保证权力时刻处在监督之中，消除腐败赖以生存的土壤，扭转腐败影响经济发展的错误思想，严格规章制度，重视行政程序，重视廉政纪律，着重打击组织内的拉帮结派行为，进一步规范基层政府运作程序，依法行政，防范权力滥用，注重信息公开，使权力在阳光下运行，接受人民群众的监督，增加腐败成本，抑制腐败动力，消除潜在腐败分子敢腐败的勇气，使领导干部不敢腐败。
3.扎紧“不能腐”的制度笼子
一把手监督问题是共有的难题，很大原因在于权力的高度集中。镇街一把手职权范围广，影响范围大。拥有实权的一把手是最具有腐败可能的职位，如果缺少相应的外部监督，也是最容易发生腐败行为的群体。基层工作非常复杂，为了保证政策执行的灵活性，给予了镇街一把手较高权限的自由裁量权，便于其因时制宜、因地制宜地解决实际问题，但同时也带来了权力滥用和腐败行为发生的可能性。为此，必须结合实际情况，适当分解一把手的权力，赋予镇街一级领导班子的权力，在权责对应的原则下，科学合理地分工协作，实行分权机制，尤其在人权、财权、物权、事权等方面，坚决反对一言堂，利用制度规范来约束权力，避免镇街一把手独揽大权，在领导班子内部形成相互监督和相互制约的运行机制。在此基础上，完善重大问题和重大决策的集体决策制度，充分发挥制度规范的作用，给权力运行设定边界，建立相应的责任清单，制定相对具体的行为规范，设定必要的行政程序，最大限度地细化行政过程监督，确保决策信息公开、透明，强化监督行为的可操作性，保证领导班子集体的民主参与，邀请专家学者积极论证，主动听取群众意见，防止出现权力寻租和滥用权力的情况。
作者简介：文宏，华南理工大学公共管理学院教授；杜菲菲，华南理工大学公共管理学院。
中国乡村发现网转自：《湘潭大学学报：哲学社会科学版》 2017年第20175期
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