摘要：农村土地配置遵从用途管制，遵从集体所有制。在自愿依法前提下土地经营权流转可由市场决定，但宅基地使用权或住宅所有权不宜抵押担保。农村土地配置并非由市场起决定性作用，市场决定资源配置中的资源只宜为经营性资源。
市场决定资源配置中的资源包括土地尤其是农村土地吗？鉴于农村土地的特殊性及其集体所有制，应在土地配置中的哪个环节去发挥市场的决定性作用？在农村土地配置中应如何处理好政府与市场的关系？正确把握这些问题，有利于深化对农村土地制度乃至对社会主义市场经济的认识。
一、农村土地配置遵从用途管制
（一）对土地实行用途管制既是国际通行也是历代实行的做法
土地是稀缺资源，是人类经济活动的重要生产资料、居住生活的重要载体。土地利用会产生非常强的外部性，既会影响每个人的切身利益，也会影响一个地区的经济社会发展，甚至会影响一个国家的长远利益；既关系到公共利益与个人利益的建构与平衡，也关系到生产力的发展与生产关系的调适。因此，任一国家对土地利用，包括农业用地、建设用地等，都实行严格的用途管制。即使是实行土地私有制的国家，也对土地所有者的土地利用加以必要的管制。土地利用必须按规划分类管理、分类利用，不同类别、不同用途的土地不能随意改变使用，尤其要防止农业用地被非法地非农化、非粮化。如果要对农业用地进行开发建设，就必须在土地利用总体规划约束性指标之下按相关程序审批。假如不按土地利用总体规划及城乡规划使用或审批土地，必然会导致土地利用的无序、土地市场的混乱、土地结构的改变。历史地看，资本主义社会、封建社会、奴隶社会下的任一国家，都无不对其国土利用加以一些管制，尽管往往主要以交谷物、交税费等形式间接地实现土地用途管制，也尽管受限于土地管理手段落后而往往显得力不从心。
（二）我国更有必要加强土地用途管制
人多地少、人均耕地更少的基本国情决定了我国必须实行最严格的土地管理制度、最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度。加强土地用途管制既是坚持节约资源和保护环境这一基本国策的必然要求，也是实施主体功能区战略的关键举措；既是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是中华民族生生不息、实现伟大复兴的重要基础。如果不加强农业用地管制，就容易冲破耕地红线、危及粮食安全、削弱农业基础地位，甚至影响国家宏观经济调控、影响城乡经济社会持续健康发展。对农村小产权房，就不宜让其合法化，主要是它不但不符合土地利用规划或城乡规划，影响了对法律制度的遵守，而且往往违背了农村土地集体所有制。
二、农村土地配置遵从集体所有制
（一）农村土地集体所有制是土地用途管制之下的一项 “三农”基本制度
农村土地集体所有制的政策初衷，是常住农村或从事农业生产经营的集体经济组织成员可依法地无偿地使用承包土地、宅基地、村内公益建设用地等集体土地，而且承包土地主要用于农业生产经营、宅基地上的住宅主要用于自住。之所以能无偿地使用集体土地，主要是由于：农业是产业之基、民生之本、可持续发展之源，而农业生产效率较低、农业比较效益不高、农业生产风险市场风险比较大，且农村经济社会发展水平普遍落后于当地城镇，这是新中国为促进城乡经济社会持续健康发展而创造出的符合中国国情、具有中国特色、具有强大生命力的一项“三农”基本制度。一旦将集体土地用于非农业的经营性建设，而仍无偿使用或无偿占有，那么这就在法理上失去了正当性，政府就应向土地使用权人依法征收相关土地税费，或探索宅基地有偿退出制度改革；一旦集体土地被依法征收，集体土地就变成了国有土地，就应实行国有土地管理制度。
（二）集体所有制中的主要土地配置制度在本质上属于中央事权
土地所有制决定土地配置。集体所有制中的土地所有权、土地承包权、宅基地取得权是农村土地的主要配置制度。这些土地配置制度既关乎生产力发展、生产关系调适、社会制度建构、农民切身利益，也关乎粮食安全、经济发展、城乡差距、社会稳定。因此，集体所有制中的主要土地配置制度在本质上属于中央事权，宜由国家通过制定政策法规来统一规定；不属于地方事权，不宜由地方政府、村委、集体经济组织来制定土地的归属制度；也不属于市场行为，不宜让市场在农村土地的主要配置环节中发挥决定性作用，不能将土地承包权、宅基地取得权市场化，更不能将土地所有权私有化。否则，农村土地集体所有制不仅会变相成为土地私有制，滋生土地食利阶级，动摇社会主义社会根基，开土地所有制史倒车；也容易削弱用地管制，资本主导土地，农民土地权益受到侵蚀，导致农民无地可种、流离失所，影响社会稳定乃至动摇党的执政基础；而且没有体现农业农村特点，没有遵循城乡协调发展规律，将会危及粮食安全，影响农业基础地位，扩大城乡发展差距，制约经济社会现代化发展进程；还不符合中国人多地少、聚村而居、土地公有等国情农情，不利于村民自治，不利于继承和发扬精耕细作、间作套种、地力常新、血亲相连、邻里相助等传统农耕文化与乡里文化。市场竞争主要以经济效益为依归，它难以承担一个健康社会所具备的扶持弱质产业、调控宏观经济、缩小贫富差距、促进公平公正、维持社会稳定、巩固执政根基、保护生态环境、发扬传统文化等复杂功能。简言之，倘若农村土地主要配置环节由市场起决定性作用，那将会冲击现有“三农”基本制度，影响农业农村乃至整个经济社会的持续健康发展。
三、在自愿依法前提下土地经营权流转可由市场决定，但宅基地使用权或住宅所有权不宜抵押担保
（一）在自愿依法前提下土地经营权流转可由市场决定
相对土地所有权、土地承包权、宅基地取得权，土地经营权属于私法范畴，主要通过合同或市场交易而形成民事法律关系，其经营主体具有社会性和开放性。因此，土地经营权在本质上属于市场行为，应依法放活，即在遵守土地用途管制、遵从集体所有制、尊重农民意愿、坚持村民自治、不损害地力等前提下，承包土地由农民自己生产经营或流转他人生产经营。承包土地是否自己生产经营、如何生产经营、是否流转、流转形式如何选择、流转价格如何确定、流转土地如何经营等，可自主决定或平等协商，不应干涉其生产经营自主权、土地流转权、土地收益权。通过自愿依法流转，能进一步优化承包土地配置，提高承包土地利用效率，生产出数量充足、结构合理、质量更优农产品及一些工业所需原辅材料，以构建现代农业体系，乃至建设美丽乡村，推进农业农村现代化，实现乡村全面振兴。尤其是随着新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的不断推进，当前有近3亿农民工在城镇常住或落户，而现行土地承包政策是保持现有土地承包关系长期不变，因此，流转土地经营权既有必要也很重要。当然，土地经营权既由土地所有权、土地承包权派生而来，也由市场来决定其配置。因此，土地经营权既遵守农村土地集体所有制、土地承包制度、村民自治等“三农”基本制度，也遵守社会主义市场经济规则。即土地经营权是法治之下的土地经营权，它并非完全由市场来决定其配置。
（二）宅基地使用权或住宅所有权不宜抵押担保
宅基地使用权与土地经营权同属土地使用权，市场本也能发挥配置资源的决定性作用。但建在宅基地之上的住宅，属于公民不动产，拥有所有权，价值不小，寿命长，可维修，还可依法继承，且往往在占有或使用中不纳税不缴费。而公民的合法的私有财产不受侵犯，其中也包括充分尊重他及其家庭成员依法处置或不处置农村住宅的意愿。因此，住宅所有权往往“绑架”了宅基地使用权，宅基地上的住宅不宜抵押担保。如果向集体经济组织或其成员以外单位或个人抵押担保住宅，或者向本集体经济组织的成员抵押担保住宅，一旦资不抵债，就会将住宅连同宅基地一并转让，这就既可能违背一户一宅原则，不符合宅基地政策初衷，也违背农村土地集体所有制，冲击村民自治，甚至被认定为违法行为；既不利于宅基地制度科学构建，也不利于国家治理体系和治理能力现代化全面推进。
综上所述，农村土地配置并非由市场起决定性作用。由此及广，市场配置资源中的资源只宜为经营性资源，宜在市场决定资源配置或让市场在资源配置中起决定性作用等表述中的资源前面加上“经营性”。
（作者单位：重庆市綦江区发展和改革委员会）
(扫一扫，更多精彩内容！)
