摘要：村“两委”与村集体经济组织的“政经关系”一直是困扰我国基层治理的重大问题。通过广东南海“政经分离”、江苏枫桥“政经分开”、浙江温州“三分三改”三种模式的比较分析,发现以“政经分开”促进农村基层治理转型创新实践的典型,具有较强“可复制性”。在农村社会经历着历史性大变革的新时期,唯有通过改革打破僵化的体制机制,尽快使成熟的经验和模式上升到制度层面并纳入法制轨道,明确党组织、村委会和集体经济组织的职能定位及其相互关系,继而完善基层治理结构,并构建新型农村基层治理框架,才能尽快实现农村基层治理转型与现代化。
一、研究背景与问题的提出
2015年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》明确提出:“探索剥离村‘两委’对集体资产经营管理的职能,开展实行‘政经分开’试验,完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制。”[1] 这是新时期中央进一步深化农村综合改革的一项重大决策,也是20世纪80年代农村改革之初中央推进“政经分开”实践的延续和深化。
村“两委”与村集体经济组织的“政经关系”一直是困扰我国农村集体经济发展和基层治理的重大问题。在过去的30多年里,理论界及其相关实践部门对此进行了大量的讨论。早在20世纪80年代农村改革之初,中央就曾要求在废除人民公社体制过程中实行“政经分开”,但改革过程并不顺利,大多数村采取了村委会与村集体经济组织一套人马、两块牌子、交叉任职的方式。为了厘清村委会与村集体经济组织的关系,1998年的《中华人民共和国村民委员会组织法》修订时曾对此有过激烈的争论,集中体现为三种不同的意见:其一,村委会的性质是基层群众自治组织,故不能将自治职能与经济职能相混淆;其二,村委会并非市场主体,故不能直接搞经营,只具有管理集体经济组织的职能;其三,应区别对待不同地区的不同情况。其原因是村集体经济发展水平及其组织方式在南方与北方、沿海与内地不同区域之间差异较大,即使在经济发达地区的内部也有很大的不同[2] 。正因为当时分歧过大,所以未能在法律上进行规范。
理论界的观点主要有以下三种:其一,村委会与集体经济组织“政经合一”模式。持此观点的学者认为,“政经合一”可以避免法律规定和法律实践之间的冲突,且减少人员、节省开支、减轻村级负担[3] 。应扩大村民委员会的经济功能,并从法律地位上明确村委会主任作为村集体经济组织的法人代表[4] 。其二,村委会与集体经济组织“政经分开”模式。有学者认为中国农村经济的增长主要来自集体经济[5] 。村委会和村集体经济组织性质、目标、价值诉求和运作逻辑均不相同[6] 。村委会与村集体经济组织成员的交叉,造成了诸多的矛盾和冲突[7] 。而人口的自由流动,使得农村的土地难以被充分利用。这也是我国集体经济难以有效发展的制度性根源[8] 。其三,村委会与集体经济组织“半分半独”模式。持此观点的学者认为应依照法人理念确立农村集体经济组织的法律地位[9] 。例如,可按照公司治理的结构来重构村委会、村民大会、村集体经济组织等之间的关系[10] 。
自中央提出全面推进农村集体产权制度改革以来,全国各地进行了积极探索,以广东南海、江苏枫桥、浙江温州等地的实践创新为典型。2016年,中央选择了13个省份开展农村基层“政经分开”的试点,但“政经分开”是不是未来农村治理结构改革的方向,学术界及实践部门对此问题仍存在一定争议。本文拟分析总结广东南海、江苏枫桥、浙江温州三个地区实施“政经分开”的主要做法,讨论其实践特点,比较各自的优势及不足,厘清“政经分开”的不同实施模式对农村基层治理结构的深刻影响,进而探讨三种模式在全国范围内的“可复制性”问题。
二、“政经分开”与基层治理:三种模式的比较分析
(一)“政经分开”实践的三种模式
1.广东南海模式
新时期,以广东南海为实践典型,主要围绕“政经分离”为核心的改革思路,在农村形成基层党组织、村级自治组织和村集体经济组织各归其位、清晰明朗的治理新格局。
南海自改革开放以来,一直是经济发展的先发地区。早在1987年就成为国务院批准的农村改革试验区,其经济发展根植于农村经济的丰厚土壤。但在改革创新的推动之下,“政经合一”模式在农村基层治理中已经暴露出诸多弊端与不足,突出表现为政经不分、机制复杂、体制混淆。这些不仅造成经济发展与公共服务的不平衡,而且弱化了政府的社会服务功能,并容易侵犯农村集体经济组织的权益和农民合法的财产权,甚至造成利益群体的冲突,严重影响农村基层治理。
在此背景下,南海进行了“政经分离”的探索实践。通过分离基层领导干部选举和任职,从自治组织中剥离集体经济组织,理顺集体资产产权关系并进行账目分离[11] ,开设行政账目与经济账目,实行资产、账务和核算三分离等措施[12] ,创新农村基层治理制度,打破“三位一体”的管理体制,实现了农村基层治理由“政经合一”向“政经分离”模式的转换。重要的是,南海“政经分离”的改革使得在保护农民权益的前提下,兼顾了效率、公平与社会稳定,破解城乡二元制难题成为可能,对新时期深化农村改革和推进城乡一体化进程具有重要意义。
2.江苏枫桥模式
在城乡一体化不断推进背景下,江苏枫桥工业经济得到快速发展,撤镇建街道以及人口的流动为基层治理带来巨大挑战。同时,乡村的格局相比之前也发生了很大的变化,治理结构的混乱和基层组织职能的划分不清都给枫桥经济发展带来了很大的困扰。
面对这样的困境,江苏枫桥开始了“政经分开”的有效探索。其改革实施的根本原则为“行政类事务划归社区管理、经济类职能留给股份合作社”。同时,以村民入股的方式组建村级股份合作社,打破行政村管辖格局,进行社区化管理,由社区承担原行政村负责的行政事务,公共服务开支全部由财政承担[13] 。此外,在社区硬件的配置、专业社工队伍的建设以及公共服务等多方面采取优化措施,形成了一个规范化、制度化、常态化的基层服务体系。
通过实践,江苏枫桥“政经分开”模式取得了明显的成效。不仅通过产权制度改革,让农民通过入股的形式走上了致富之路,而且在保障农民经济权益的基础上,促进了集体经济的不断壮大和发展,进一步提高了市场的竞争力。与此同时,通过“政经分开”的改革实践,理顺了农村基层公共服务的承担主体,解决了组织职能不分的问题,使得基层组织职能回归本位,大大提高了农村基层的治理水平,有利于新型农村治理结构的形成与完善。
3.浙江温州模式
温州处于改革开放前沿地区,但长期以来其发展面临传统体制束缚与开放社会转型的双重困难[14] 。重构一个合理的基层治理模式,是温州改革的必由之路。
首先,“三分”是指政经、资地以及户产的分开。其中,“政经分开”指的是实行村“两委”与村集体经济组织的分离,农村集体土地资产和其他非土地集体资产分开则是作为资地分开的内容,户产分开分别是指户口与产权两者关系的相互分离。其次,“三改”是指股改、地改、户改。这三种改革分别是对农村经营性资产进行股份化改革的股改,通过组建土地合作社等多种方式明确土地承包农户股份的股改,以及去除依附在原有农村户口上的一系列附属功能的户籍改革[15] ,从而达到实现农民与市民之间以及城乡之间的待遇平等的目的。
温州“三分三改”作为农村基层治理体系下的成功实践,将农村基层治理模式进行了革新与实践,促进了城乡基层社会融合、统筹发展和治理转型[16] 。温州的改革不仅打破了原有城乡二元结构和固有的行政区划限制,厘清了村社关系,改变了基层治理方式,提高了基层管理水平,同时,也为农村集体经济的发展创造了有利条件,有利于城乡之间资源的有效配置,最终促进城乡社会和谐发展。
(二)三种模式的比较分析
新时期,中央及各部门相继对农村集体经济发展、产权改革提出了指导性意见,首次明确提出了集体经济与村级治理的“政经分开”,但对于如何分开并没有明晰的制度设计和规范,一些地方在实践中步履维艰,尤其是村级组织与集体经济组织的功能、财务、人事、边界等如何划分,以及在“政经分开”的过程中村级组织如何改革等问题困扰着基层治理。广东南海“政经分离”、江苏枫桥“政经分开”、浙江温州“三分三改”都是以“政经分开”促进农村基层治理转型创新实践的典型,具有较强的示范作用。通过比较和分析三种模式的主要做法和实践特点,将共性与个性对比、优点与不足进行参照,这对农村基层治理改革具有重要的经验与启示价值。
三种模式的共性体现在以下三个方面。其一,分离村“两委”与村集体经济组织。三地在改革中,都以“政经分开”为中心和切入点来进行基层治理模式的创新与实践。模式转变的关键在于厘清“政经关系”,实现“政经分开”。其二,农村基层组织职能回归并向专业化发展。党组织主抓思想和方向,发挥领导核心作用;村委会主抓社区管理与公共服务,提高管理水平和服务质量;集体经济组织则走专业化与市场化道路,构建经济发展平台,促进农村经济健康快速发展。其三,创新基层治理体制机制。农村基层“政经分开”的实施必定对农村基层治理的结构和治理的方式产生直接及深刻的影响。三地均是以“政经分开”为切入点,并配套与之相适应的治理体制机制创新改革。
此外,在农村综合改革的宏观背景下,三地进行“政经分开”模式改革的原因、着力点及其范围各有侧重。广东南海主要是因“政经合一”体制带来的经济弊端而进行的“三位一体”全方位改革;江苏枫桥因村落格局变化以及组织职能不分带来的困境,把改革着力点放在基层组织经济职能与管理职能的分离;浙江温州“三分三改”模式则是站在统筹兼顾的角度,着力打破城乡二元制带来的发展困境,细化且全面地进行了政经分开、资地分开、户产分开以及股改、地改、户改。总的来说,三个地区在“政经分开”的改革思路下,改革方式和侧重点上不尽相同、各有特色,这对农村综合改革以及基层治理的创新与改革起到了很好的示范作用。
经过长期的实践和改革探索,三地“政经分开”改革与实践取得了很大的成效,但同时也存在一些问题。首先,经济发展不均衡。尽管三地处于我国东部经济发达地区,但农村经济发展严重不均衡。以南海为例,富裕的村集体资产超过1亿元,而穷的村资产不超过3万元。经济发展的不均衡制约着基层改革进程。其次,顶层设计不足。三地“政经分开”的改革虽说总体改变了旧有体制的不足,但从长远来看,仍需进行总体规划的设计和相关配套机制的构建,以不断适应农村社会结构变化和经济发展给基层治理带来的转变和影响。再次,法律法规缺失。法律法规的缺失直接造成政策依据不足,村集体财产得不到有效监督,农民的相关权益得不到保障,更容易滋生腐败、激化矛盾,严重阻碍农村改革的顺利进行。
三、“可复制性”抑或“代表性”?
在中国,“试点”是改革方法论的重要组成部分。改革开放以来的诸多实践证明,没有“试点”的改革,是灾难性的改革。我国的农村问题产生于诸多变量所构成的复杂的互动之中,东、中、西部不同地区情况各不相同,甚至可以说,同一地方的乡情都有不同。新中国成立以来,我国一个常见的改革策略,就是从全局的需求出发,树立和打造各种典型样本或模式,继而在全国推广。尽管时至今日,很多典型样本已被淹没在历史长河中,而有的仍继续焕发着改革和创新的生机。究竟哪些典型、样本、模式具有“可复制性”?哪些仅具有“代表性”?卢福营曾用“可延扩性”讨论基层社会治理创新的生命力问题。他指出,基层社会治理创新生命力的具体表现为创新的可延扩性,包括创新的核心内容、创新的精神实质和主要原则三要素在时间上的可持续性,以及空间上的可复制性[17] 。按照这一逻辑,具体到中国农村的基层治理,宏观表现在两个方面:一是农村基层治理创新的可持续性,二是农村基层治理的可复制性。
在现代化发展进程中,农村社会正经历着历史性大变革。齐格蒙特·鲍曼曾提到,随着现代化的进一步发展,流动的现代社会使其社会成员所处的社会环境在开展活动还未成为习惯和常规之前,便已悄然发生了巨大变化[18] 。换言之,当下我国农村基层社会在现代化、工业化、市场化、城镇化大潮中发生着巨大的变化:一方面,传统意义上的小农社会正在逐步消亡;另一方面,封闭的、同质的、单一的农村社会正在逐步解体,取而代之的是现代农村社会的流动性、开放性和异质性特征。尤其在市场化改革向纵深推进的新时期,由农村集体产权引发的诸多问题凸显,如集体资产归属不清、权责不明,集体产权流转不畅、保护不严等。在此背景下,若仍旧实行传统社会“政经不分”的模式,仍由自治权代为行使经济权,尤其是将广大村民的村级民主自治权捆绑于经济上的权利,不但影响集体经济组织正常开展经济活动,而且也有碍于农村基层公共服务的提供。因此,滞后的社会制度必然会成为农村基层治理的主要困境,而走出困境,只能从制度改革与创新入手。从广东南海、江苏枫桥和浙江温州三地近十年的改革和探索中,我们看到,“政经分开”的实施必然影响农村基层治理结构,不仅有利于新型农村基层治理结构的构建,而且这是未来我国农村基层治理转型和发展的方向。
当前有一种观点认为“政经分开”的实施必须具备一定的条件:一是集体经济的发展必须达到一定水平,二是基层政府要具备相应的财力和实力[19] 。以上三种模式均是长三角、珠三角等地经济较为发达的农村基层,村集体资产市值较高,因为出现了侵吞村集体资产等“小官大贪”的现象,所以才有改革的动力。而广大中西部经济欠发达地区不具备这样的改革需求,故这样的模式不具备“可延扩性”,仅仅能代表这一类型的模式。
尽管近十年来中央在农村先后实施了一系列改革(税费改革、农村综合改革等),其改革的重点主要集中在“多予”与“少取”,即不但加大了对农村的公共服务投入,而且免除了农业税。应该说,这一系列惠民政策不仅让农民得到实惠,而且农村的经济也得到一定程度的发展。可是,当前我国农村所面临的问题主要集中在深层次的体制机制方面,而这些制度性的障碍才是阻碍我国“三农”发展的根本性因素[20] 。正如项继权所讲,只有将政府从全面的事务管理中解放出来,将集体经济从“政经一体”中解放出来,将社会组织从行政控制中解放出来,才能厘清政府、市场和社会的边界,进一步搞活农村土地、产权、资本和资源市场,由此释放农民个人、集体、社区和社会组织的活力。由此可见,就制度层面而言,应总结改革前沿地区的经验和不足,尽快制定相关政策,完善法律制度,全面实行“政经分开”,真正完成过去30多年未能完成的农村产权改革,实现农村基层治理结构的转型。
四、结语
综上所述,当前我国农业和农村综合改革进入一个新的历史时期,制度性障碍成为当前阻碍农村发展的根本因素。尽管改革存在一定风险,“政经分开”也不例外,但是,我们必须以更大的政治勇气和智慧来面对农村社会的大变革。唯有通过改革打破僵化的体制机制,尽快使成熟的经验和模式上升到制度层面并纳入法制轨道,进一步完善农村基层运行机制,明确党组织、村委会和集体经济组织三者的相互关系与职能定位,完善基层治理结构,并建构新型农村基层治理框架,才能尽快实现农村基层治理转型与现代化。
中国乡村发现网转自：学习论坛2017年01期
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