摘要：随着我国城镇化的不断推进,农村宅基地投资权益资本化已经成为国家重要的农业融资工具,成为盘活存量信贷资源的重要手段,极大地推动了农业现代化发展。本文从经济学角度对农村宅基地投资权益资本化基本原理、主要功能进行了分析,在借鉴日本成功经验基础上,为我国农村宅基地投资权益资本化实施提出了对策建议。
随着我国农业经济的快速发展,农民的权利保护意识日渐增强,平等地分享我国工业化、城镇化果实的愿望日趋强烈。因此,在确保我国农村宅基地使用权长期稳定的前提下,深化农村宅基地制度改革,赋予农民更多财产性权利势在必行,以农村金融机构为主体开展农村宅基地资本化对提升农户收入水平不失为一条好的捷径。所谓农村宅基地证券是在不丧失农村宅基地产权的基本前提下,以土地收益作为担保,利用证券市场的功能,将不可移动、难以分割土地转化成可以流动金融资产的一种新型融资方式。作为一项重要的农村宅基地制度创新模式,农村宅基地投资权益资本化对提升农村宅基地资源的配置效率、保障农民土地权益具有积极的实践意义。
1、农村宅基地投资权益资本化必要性分析
我国农村宅基地投资权益资本化作为一种制度创新,农村宅基地投资权益资本化对于保护耕地、提高土地资源的配置效率、提高土地价值、促进农户福利的提升等方面具有一定的积极作用。
1.1 可以提升农村宅基地资源的配置效率
首先,从资源配置的角度来看,农村宅基地证券是对目前农村宅基地资源配置模式单一的一种改革与创新。农村宅基地的投资权益资本化可以有效地缓解我国耕地面积持续减少的困境,一定程度上确保了国家的粮食安全。与此同时,农村宅基地的投资权益资本化还可以有效防止农村宅基地荒芜现象的发生,盘活了农村的闲置宅基地,最大程度地提升了农村宅基地这一生产资源的配置效率。
其次,从要素流动的角度来看,农村宅基地只有流动中才能实现增值。在市场经济条件下,农村宅基地的投资权益资本化过程将闲置不用(荒废)的农村宅基地资源有效地整合在一起,促进了农村宅基地的优化配置,提升了农村宅基地资源的利用效率,提升了农村宅基地的财富价值。
1.2 可以提高土地价值
在“城乡二元结构”体制下,我国土地资源的配置方式比较单一,农村宅基地资源的资本价值很难得到障显,导致城乡居民收入差距进一步拉大。然而,仅仅依靠提升农民的劳动性收入不足以弥补城乡居民收入之间越来越大的收入差距,为此,只有将土地充分参与到与收入分配过程中,多元化农民收入结构,才能从根本上彻底解决这一难题。农村宅基地投资权益资本化使农村宅基地经营权的价值实现了货币化,全面突破了农村地经营权不能与其它生产要素开展价值和价格比较的限制,通过投资权益资本化运作之后,难于流动的农村宅基地转变成了流动性能强的证券资产,大大降低了土地流动的成本(费用),提高了提高土地价值。
1.3 可以促进农户福利的改善
首先,农村宅基地投资权益资本化加速了农村宅基地流转进程,使农村的土地价值(价格)得以全面彰显,土地的财富价值得以显现,在农村宅基地投资权益资本化过程中,农民可以自由选择利润分红方式,如以农村宅基地转让等等,在保证农民基本权益不受损害的情况下,农村宅基地投资权益资本化在一定程度上增加了农民的收入,使农民享受到一部分级差地租带来的经济收益,进一步改善了农民福利。
其次,农村宅基地投资权益资本化还把大量的农村剩余劳动力从农业生产中解放了出来,全身心地投下到二三产业的工作之中,为此,农村宅基地投资权益资本化不仅增加了农民的就业机会,还增加了财产性收入。
2、德国、日本农村土地资本化制度分析及启示
2.1 产生背景
(1)日本
为了消除农业经营规模小、成本高、效益低下、缺乏国际竞争力这种不利影响,从20世纪50至60年代开始,为最大程度地可以提高土地价值,减少小农生产低效益的负面作用,日本政府部门开展了农村宅基地投资权益资本化试验,最先是以农村合作金融组织为主体,主要功能在于向农民提供低息贷款。
(2)德国
德国是整个欧洲开展农村宅基地资本化最早的国家,十八世纪70年代,为了整顿、规范农村经济秩序,保护大地主、大资产阶级的基本经济利益,规范农村经济运行秩序,避免战乱对农业经济实体的冲击,德国政府在西里西亚省成立了“农村宅基地抵押信用合作社”,开始向农村生产注入大量资金。与此同时,由省级政府部门牵头来发行农村宅基地债券,将筹集到的闲散资金贷给合作社成员,发展农业经济。十九世纪初,土地改革运动纷纷而起,土地抵押合作社的融资渠道进一步拓宽,这些一系列措施的制定对推动德国农业融资渠道拓宽产生了积极作用。
2.2 运行模式
图1 日本农村宅基地投资权益资本化运作模式
图2 德国农村宅基地资本化运作模式
(1)日本
日本农村宅基地投资权益资本化运作过程相对简单,其主要通过授权农信联、土地银行等金融机构对农村宅基地信农村宅基地债券管理,具体如图1所示,日本农户以入股方式参加基层农业协同工会,农业协同协会也以入股形式申请加入日本信农联,最后,信农联以入股方式组建农林中央金库。在债券发行过程中,农业协同工会、信农联、农林中央金库三机构相互独立、自主经营,上级组织负有向下级机构提供业务上指导、融资信息服务责任,并在下一级机构资金运转出现困难时予以必要的资金支持。
(2)德国
在农村宅基地资本过程中,德国采用的是土地抵押信用合作模式,其基本组织机构为土地抵押信用合作社、农地合作银行,农民以土地入股方式,申请加入土地抵押合作社,农地合作银行再将抵押农地为担保,在资本市场上发行土地债券,以获取农业再生产所需资金,其运行机制如图2所示。
(1)销售渠道。农村宅基地资本化销售渠道有“社员→投资者”、“合作社→投资者”两种途径,在“社员→投资者”模式中,农村宅基地债券价格涨、跌风险全部由社员个人独自承担,对于风险承受力较强的社员来说,此模式比较合适。
在“合作社→投资者”模式运作之下,农村宅基地债券价格上涨、下跌风险全部由合作社承担,此模式比较适合风险承受力较弱的社员。
(2)“阶梯化”摊还本金的模式。一般来说,合作社社员借(贷)款周期为10—60年,根据协议规定,其分期偿还项目主要包括:利息,占贷款总额的4%左右;本金,“阶梯化”摊还贷款正是体现在此阶段,即初期还款数额较少,一般占贷(借)款总额0.5%左右,此后每年递增以0.02%比例递增,充分激发了社员的偿还贷(借)款的积极性;合作社营业费用,占贷款总额的0.25%;合作社公积金,约占贷(借)款总额的0.25%。
2.3 配套制度
(1)日本
(1)完整清晰的农村宅基地产权归属
日本的农村宅基地投资权益资本化制度建立在农村宅基地私有制的基础之上的,农民对农村宅基地拥有不可争辩的所有权,清晰完整的农村宅基地产权归属,确保了农民对土地所享有的占有、使用、抵押、出售、收益等各项权利,在投资权益资本化的过程中,不会因此而产生土地所有权的归属争议,确保了以农村宅基地财产权转移为中心的土地证券发行、流通与收益。
(2)完善的中介机构
中介机构是特殊的专业组织,承担了连接农村宅基地抵押权与资本市场之间交易的中介桥梁作用,是农村宅基地投资权益资本化中的关键组织,信用社为日本土地投资权益资本化的中介组织。
(3)专业化、规范化的法律体系
对任何一国而言,农村宅基地投资权益资本化制度是专业化的融资制度,没有完善的法律是很难以健康、运转的,如日本的“农村宅基地抵押法”,专业化、规范化的法律制度确保了农村宅基地投资权益资本化市场运转规范,又详细确定了农村宅基地投资权益资本化制度体系中各级组织、各部门的职能分工,避免了不适当的干预麻烦。
(2)德国
(1)完整、清晰的农地产权
德国农村宅基地资本化制度是建立在农业土地所有权私有基础之上的,农民(农场主)对土地拥有不可争辩(清晰)的所有权,明确、完整的产权制度确保了农民(农场主)对农业用地享有完整的占有、抵押、出租等各项权利(益),确保了在土地资本化的过程中,不会发生土地所有权的归属争议,为以农地财产权转移为中心的土地证券发行、流通与收益确立了产权基础。
(2)完善的法律体系
对任何一个国家来说,农业土地资本化没有完善的法律制度保障是很难开展的,为此,德国政府制订了一系列法律,如农地证券法等。专业化、规范化的法律即确保了农村宅基地资本化市场运转规范,又详细确定了农地资本化组织(部门)职能分工,避免了不适当行性干预。
(3)专业性的中介组织
成立专业性的中介组织(机构)是农村宅基地资本化必不可少的重要环节,德国的土地抵押合作社及土地合作银行是中介机构,其在社员、投资方两方起到了“桥梁”作用,社员可以选择将偿还利息直接偿还给合作社,由合作社代其向投资者直接偿还;偿还本金时,合作社社员也可以直接将本金交付合作社。合作社将本金以“偿债基金”的形式偿还贷款利息,向金融市场购回部分农村宅基地债券,确保了农村宅基地债券的循环流动。
2.4 效果分析
日本、德国农村宅基地投资权益资本化成功地将农民土地资产转换成了收益固定的投资权益资本化资产,农民从中获得了稳定、可靠经济收益,大大减少了由于经营管理方式落后、技术水平不高等因素所带来的经济损失,对减少因自然灾害、农产品价格波动等客观因素带来的经营风险起到了重要作用。
3、基于日本、德国经验的宅基地投资权益资本化模式设计
3.1 基本流程设计
在我国农村宅基地使用权不变的大前提之下,结合我国农村宅基地资本市场的运行环境,农村宅基地投资权益资本化具体流程如图2所示。
第一步,农村宅基地所有者(即原始权益人)为了提前将土地在未来一定时期的现金收益或预期收益变现,就将此种未来经济收益“真实出售”给特设信托机构(SPV);
第二步,设置信托机构组建资产池,利用信用增级机构、信用评级机构全面提升信托财产即土地未来经济收益的信用度,之后,通过证券承销商向社会公开发售农村宅基地收益证券;
第三步,原始权益人在相关金融监管机构的全面监督之下,将农村宅基地未来经济收益全额部交给资金保管机构,资金保管机构在扣除中介服务组织的服务费用等支出之后,最终将其余收益分配给投资者。
3.2 保障措施设计
3.2.1 修改相关的法律法规,明确相关主体地位
进一步完善《债券法》、《信托法》、《物权法》、《土地管理法》等相关法律法规,从法律角度赋予各方主体的稳定且有力的保障预期,充分明确从事农村宅基地债券的发行、出售等业务的组织的权利、义务。比如,可以赋予农村信用社等金融机构充分的农村宅基地资产经营管理权,并授权其以SPV(special purpose vehicle)身份或代理人角色开展农村宅基地债券业务。同时,应制定相关优惠政策以减少税收费用,为金融机构农村宅基地投资权益资本化运作提借供法律保障。
3.2.2 深化农村宅基地产权制度改革
清晰、明确的农村宅基地产权既可以确保农村宅基地流转顺利开展,又可以保证农村宅基地使用权与收益权的真正实现。与此同时,要立农村宅基地生活保障的替代机制,向农民提供可靠的就业、生存保障条件,弱化农村宅基地的养老、生活等基本保障功能,扩展农村社会保障覆盖面,切实排除农民的后顾之忧。
3.2.3 完善农村宅基地流转机制
完善农村宅基地使用权流转机制,建立我国农村宅基地流转市场是我国农村宅基地投资权益资本化的前提和基础。没有完善的市场体系,农村宅基地投资权益资本化就无从谈起。政府及集体组织运用行政权力强制、禁止农村宅基地流转现象仍十分严重,进一步弱化了市场在配置农村宅基地资源过程中的基础性作用。为此,要进一步加强农村宅基地市场的基础设施与组织建设力度,为农村宅基地使用权流转营造良好的市场环境。
3.2.4 切实发挥供求主体的能动性
目前,农村宅基地流转供、需双方的主体性约束是制约我国土地投资权益资本化发展的主要因素与瓶颈。而农村宅基地投资权益资本化要求供、需双方必须具备完全的市场主体资格与行为能力。因此,要推动农村宅基地投资权益资本化全面发展就必须重新赋予供、需双方完全的市场主体资格与行为能力,切实发挥其主观能动性。
一是切实转变地方政府职能,即由农村宅基地流转的直接推动者角色向间接调控者改变。进一步“减政”、“放权”,在农村宅基地流转交易过程中,给予供、需双方发挥能动性的充足空间。
二是增加农民再教育投入力度,增强其谈判能力。谈判能力的强、弱是关系到主体能动性能否充分发挥的核心指标,是完全主体地位充分发挥作用的基础。农村宅基地投资权益资本化的健康发展必须要保障交易双方有公平竞争的起点,即具备相当的谈判能力,其中任何一方谈判能力的缺失都会引起市场天平的倾斜,都会导致农村宅基地投资权益资本化本质目标的颠覆。因此,政府部门要进一步加强农民再教育的投入力度,全面提升农民自身的发展能力与谈判能力,才是保护农民在农村宅基地资本化中权益的根本之策。
作者单位：河南财政金融学院
中国乡村发现网转自：广东土地科学2016年03期
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