上海近郊农村的宅基地退出一直以来井然有序,尽管不同村庄参与宅基地置换的时间有先后、范围有大小,但置换农民总体较为满意。在该地区长达10年的宅基地置换过程中,没出现一例农户与政府对抗事件。农户与政府积极互动,形成了一种上下和谐、有条不紊的宅基地置换模式。
宅基地功能的退化与转换
上海作为改革开放的重点城市,临近工业镇的近郊农村因其特殊的区位优势,其宅基地的功能在工业化的历史进程中发生了转化:保障功能退化,营利功能逐步显现。
在一个以农业为主的村落中,宅基地至少承担两项基本功能:生活居住功能和生产辅助功能。上海农村宅基地的这两大传统功能一直持续到20世纪90年代。之后,随着改革开放步伐的加快,大量工厂企业进驻嘉定区,外冈镇和安亭镇成为当地工业产值较高的区域。持续的工业发展提供了充足的就业岗位,促使本地农民大规模地脱离农业生产,由“既不离土也不离乡”的传统农民转变为“离土不离乡”的产业工人。笔者调研的4个村庄,农户从20世纪90年代初私下流转土地给外来种田户;到2000年以后逐步流转给村集体,再由村集体反租给外地种田大户;到2010年左右,全村农民承包地全部流转给村集体,并用土地换取社会保障。持续的工业发展和健全的农村社保,为农户完全脱离农业生产提供了前提和保障,随农业生产而附着的宅基地生产辅助功能,也随着农民的非农化而逐步消失。
另外,进厂务工的不仅仅是当地农民,还有大量的外地农民工。这些外来务工人员便成为周边农村闲置房屋最主要的消费者。部分村农房年租金最高可达700多万元,平均每户每年的租金收入可达3万多元。可见当地农民收入的两大来源,其一是来自工业劳动所得的工资,其二是来自宅基地附属房屋的租金收入,这是宅基地营利功能的具体表现。
宅基地置换后,宅基地的基本功能和新增功能并未灭失。首先,置换的楼房具有两证,基本的居住功能是完整的。更重要的是,因两证齐全,可以合法商品房身份直接参与市场交换。其次,由于当地参与置换的农户基本上都能换到3套房以上,除去自住,剩下的房屋,依然可以出租营利,租金也会比农房更高。宅基地置换后利益并未受损,这是农民积极参与的内在动力。
从宅基地功能的变迁来看,当通过宅基地置换,在保证基本居住功能的前提下,宅基地营利功能不仅没有削弱反而可能增强,农民上楼自然有其内在的积极性。因此,当地农村宅基地功能的退化与转换为宅基地置换提供了条件。
无压力的“动迁”而非“拆迁”
宅基地置换属于上海市各级政府的自选动作,是地方政府为满足农民需求而实施的一项惠民工程,本身并不属于征地拆迁项目。例如:外冈镇的宅基地置换已有10年历史,镇政府的初衷是改善农民的居住环境,通过宅基地置换创造条件和机会让农民进城上楼。因此,在宅基地置换中,政府首先确立的第一原则为农户自愿原则,让农民自主选择是否参与置换,其政策目标的单纯性决定了宅基地置换弹性空间的大小。
同时,村干部因动迁项目不在上级部门考核范围内,故将选择权留给农户。因此,在无上级考核压力下的基层组织就不会采取激进的手段迫使不愿意的农户动迁。以上海近郊某两村为例,在动迁过程中,两村分别有12户和26户农户不愿参与,主要原因:一是对置换方案中某些具体规则不满,如无证的宅基地面积不参与置换、非农户口的家庭成员不能参与置换等;二是家庭内部矛盾无法解决,如多套房屋在兄弟之间、父子之间分配不均等。这些农户就选择“悬置”的方式,暂时不参与动迁置换。村里还为这些不愿意动迁的农户保留了基本的生活条件。正是这种无压力的“动迁”使宅基地置换过程出现的各种矛盾可以在一定弹性空间中消解,从而避免了干群矛盾和家庭矛盾的激化和显化。
规范的宅基地管理
从宅基地的变迁历史来看,当地政府对宅基地长期的规范管理为宅基地置换提供了有效的政策资源。具体来说,宅基地管理可分为3个阶段:第一阶段,20世纪80年代确权办证,将农民宅基地面积清晰化、合法化;第二阶段,20世纪90年代宅基地政策趋紧,通过规范管理旧宅翻建和新宅审批,在满足农户刚性需求的情况下,控制农民建房的速度和面积,实现户均面积均等化;第三阶段,2000年后收权,宅基地审批权上收到区、市两级,对宅基地的控制具体化、制度化,很大程度上抑制了农户在宅基地上建新房的积极性。3个阶段的管理为目前的宅基地置换提供了政策支撑。
其一,20世纪80年代宅基地证的颁发,为宅基地置换的面积提供了法律依据。宅基地置换明确规定能够参与置换的面积是有证面积,无证面积不在置换范围内。宅基地置换过程中,政府坚持这一底线原则,消除了农户就宅基地置换面积与政府讨价还价的空间。
其二,20世纪90年代通过控制农民建房的面积,实现户均面积均等化,为宅基地置换提供了相对平衡的利益关联。当地农户的有证宅基地面积,基本上按人均60平方米的原则审批旧宅翻建和新宅新建的房屋建筑面积,并对房屋的长、宽、高进行严格控制。乡镇国土所甚至与建房的施工队签定相关协议,迫使其按照审批的图纸建房。通过这种方式,一村之中,农户和农户之间的有证宅基地面积差别不大,这种均等化的置换面积有利于形成一种相对平衡的心态。这使在置换中村民之间并没有出现大规模相互攀比的利益竞争。
其三,宅基地的审批权上收导致农户宅基地的审批成本增加,进而减弱了农民在村庄内进行宅基地更新的欲望,增强了在村庄外更新的动力。审批成本的增加表现在时间成本和经济成本,而这两大成本则由审批程序的复杂程度决定。以前农民宅基地的变更只须在村、镇两级审批,村里通过管理人员上报给镇里的国土所,由他们审批即可。2000年后,则须层层上报,审批的程序增多,各项审批费用增加。而且,随着城乡规划做得越来越细致,农民在宅基地上的支配权越来越小,如宅基地范围内不得违建,原宅翻建的有证面积越批越小等,这些因素导致农民更新宅基地的动力逐渐弱化。当改善居住的欲望无法在农村的老宅基地上实现时,农民遂将重心转移到进城买房上,尤其是当地的年轻人,这为宅基地置换提供了心理基础。
综上所述,上海市近郊农村宅基地置换之所以表现出农户与政府积极互动的局面,主要是建立在宅基地功能的转变、宅基地置换权自主、宅基地管理到位的基础之上。在不损害农民切身利益的前提下,保障农民自主选择的弹性空间,利用宅基地规范管理的政策性支撑,有策略、有原则、有底线地推进宅基地置换,这是上海市近郊农村进行村庄更新、改善农村环境的重要途径之一。
作者单位:武汉大学历史学院
中国乡村发现网转自：中国土地2016年10期
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