随着我国经济发展进入新常态，许多“三农”工作的新问题和新矛盾相互交织，迫切需要“创新”思维理念，按照“政府支持、市场主导”的规则，从协调“三农”整体利益关系出发，创新体制机制，使农业现代化发展真正建立机制，形成路径，促进农业繁荣、农民更富、农村更美。
当前“三农”发展面临系列体制机制问题
中央高度重视“三农”工作，实施了一系列强农惠农政策，2012年以来全国财政连续5年“三农”支出超过3万亿，有力推动了农村经济社会发展，粮食连年增产、农民持续增收，新农村建设取得明显成效。但从整体上看，农业基础仍然薄弱，农村发展仍然滞后，农业兼业化、农民老龄化、农村空心化现象普遍存在，农业不“强”、农村不“旺”、农民口袋不“鼓”等问题比较突出，农业现代化是“四化同步”最明显的短腿，农村地区是全面小康建设最突出的短板。
1．农村集体土地权能虚置，加快“三农”发展缺内生动力。土地是农村最重要的资源，也是农村发展的最大动力。按照法律规定，农村集体土地归农民集体所有，但农村土地在农地转为非农用时，必须由地方政府通过统一征收，农民集体对其权能处于虚置状态，所有权虚化、使用权固化、经济权弱化。根据现行政策规定，农村集体土地征收后，农民集体获得原用途的若干倍数补偿，严重背离土地市场价值。对于农民来说，其主要资产就是房产，但因为宅基地是基于集体经济组织成员身份无偿取得，不能进行市场买卖。农村最重要资源、农民主要资产“沉睡”，不能“生财”，导致农村“造血”不足、经济“空壳”。以湖南为例，当前全省村级集体经济空壳村接近一半。同时，由于“分”得充分、“统”得不够，统分结合双层经营体制的优越性没有得到充分发挥，村级集体协调服务功能衰退，对发展农村社会事业，落实精准脱贫、全面小康建设有心无力。
2．农业家庭分散经营主导，现代农业发展缺经营机制。截止到2016年底，全国土地流转率为35%，总体上看，农业仍然以家庭分散经营为主，全国人均耕地不足半公顷，土地被条块分割，农业区域化、标准化、规模化生产难以形成，农业新品种、新技术、新装备难以引进，农业品牌化、企业化、市场化难以推进，新的先进生产力要素难以融合，现代农业发展受到严重制约。
3．现代商业金融风险控制，农村经济发展缺融资机制。现代商业金融追求效益优先、风险控制，而农业农村金融受制于不完善的土地制度、农户房屋所有权制度、社会保障制度、农村金融信贷制度等相关顶层设计和与之匹配的法律体系的缺失，很难得到商业银行的金融支持。而政策性银行局限于粮棉油收购等特定领域，且总量有限。此外，农业信用体系建设也没有完全建立，农业保险发展滞后，农业担保难、融资难、融资贵的问题普遍存在。据统计，全国2868个乡镇没有任何金融组织，农户贷款覆盖率不到10%；2015年湖南省涉农贷款仅占贷款总量的32.2%，其中农业产业贷款只有5.3%，60%以上的农业企业存在融资困难。
4．农业现代化需要大量人才，农村缺人才进入机制。当前，以家庭经营为主的经营模式，农业农村缺乏人才进入机制，老一代农民因年龄因素即将退出农村生产经营主力军队伍，年轻人又都涌入城市，新一代职业农民如何培育产生，“谁来种地”、“谁来建设新农村”的问题亟待破解。调查显示，全国农业从业人口中初中、小学文化程度占70%以上，接受过农业科技教育培训的农业从业人员不足20%；2016年全国28171万人农民外出打工，从事非农行业。没有高素质人才作支撑，新农村建设、现代农业发展步伐缓慢、推进困难。
创新四大市场机制，构建“三农”发展路径机制
面对众多相互交织，不可分割的“三农”问题，必须加大改革创新力度，按照城乡统筹的要求，从市场配置资源的规律出发，加快农业农村体制机制改革。
（一）创新城乡要素互动机制
以做活“地”为核心，推进农村集体建设用地入市，实现城乡要素双向流动。党的十八届三中全会《决定》明确提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。2015年2月27日，全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域，暂停相关法律，开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。至2016年4月，全国共有278宗约4500亩农村集体经营性建设用地入市，总价50亿元。如浙江德清县洛舍镇砂村成功出让一块面积为20亩的村级集体经营性建设用地，每亩售价57.5万元。从试点情况看，实现了三方共赢：一是城市优质资本要素能实现更多渠道、更加便捷、更为合理地进入农业农村，推动农村经济发展；二是村级集体获得农村集体土地在征收、入市或其他改变用途过程中更多的经济收益，增强农村建设农村基础设施、发展村级公益事业的实力，提升其凝聚力、号召力和战斗力。三是农民获得更多村级集体和自身资源资产带来财产性收入，增强其投入农业生产或其他事业的投资能力，也为农民在市民化进程中提供更多原始积累。
1．对农村集体建设用地确权赋能。农村集体建设用地包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地三大类。建立农村集体建设用地出让金制度，首先要做好确权赋能这项基础工作。从改革方向和试点情况看，应赋予农民集体对农村集体建设用地、农民对农村宅基地完整权能，允许其在符合规划和用途的前提下自主入市，获得财产性收益。
2．按照市场化原则分类别征收出让金。征收农村集体出让金的对象应包括4个方面。一是地方政府按照法律规定征收的农村集体建设用地，这部分按照其市场价值一定比例补偿给农村集体，作为出让金。二是直接入市转让、出租的集体经营性建设用地，除按照法律规定缴纳给地方财政外，其余全部作为村级集体所得出让金。三是对农村宅基地清理登记并征收出让金，缴纳出让金后农民的宅基地及住房获得完整产权，可以进行市场交易。四是征收农村宅基地和住房交易税，返还一部分给村级集体作为出让金。
3．搭建农村集体建设用地流转平台。可参照国有土地流转的经验，建立专门的农村集体经营性建设用地、农村宅基地及住房，以公开招标、拍卖等形式进行流转。特别是农村宅基地和农村住房入市，要推进评估中介机构建设，完善交易流通体系，逐步形成能反映用地成本、区位级差、供求关系的价格体系，防止出现集体资产“流失”和农村住房“贱卖”。同时，加强农村宅基地控制管理。引入宅基地规模总量控制的概念，根据人口转移、户籍变化、区域规划等综合因素确定总量规模，特别是对新批的农户住宅建房实行严格的控制。
4．建立兼顾效率公平的分配制度。农村集体土地出让金使用分配应综合考虑国家、集体、个人等多方利益，兼顾公平与效率。可拿出一部分按一定比例对本经济组织成员分红，特别是对被直接征收土地的农民给予经济补偿并解决养老保险问题；一部分用于改善村级公共基础设施、民生事业、扶贫帮困等；一部分入股农村混合型股份发展组织，获取增值收益。考虑到目前土地出让主要集中在城郊农村，为保障偏远农村地区利益，可建立农村集体建设用地指标流转制度，采取“增减挂钩”的方式，对偏远地区给予补偿。
（二）创新现代农业发展机制
以做强“农”为要义，发展混合型股份合作经营，推动农业经营规模化、企业化、市场化。
1．组建农业混合型股份合作组织。组建农业混合型股份合作组织应包括农户、村级集体、新型经营主体等。总体上，应以新型农业经营主体为主组建，负责提供主体资金、技术、信息、人才、管理等生产要素；农村集体、农民以农村集体建设用地、土地承包经营权或其他资产资源折价入股合作，按比例获得分红。同时，通过农业股份制合作经营，推动了农民变股东、农村集体资源变股权、社会资金变股金，开启企业、农村、农民共同发展新模式，将有力地增强村级集体经济实力，推动农民就业增收和农村经济发展。
2．发展多类型的股份合作经营。农业混合型股份合作经营应主要包括四种类型：一是土地（承包经营权）入股型。村级集体或农户以土地作为股本，与新型农业经营主体企业共同组建股份经营主体，村级集体、农户作为股东，享受利润分红，务工农户获得工资收入。该类型主要以发展现代农业为主，由新型经营主体自主选择产业，进行开发。二是产业入股型。村级集体或农户以本集体或农户经营的产业为股本，与新型农业经营主体合作，按照标准规划生产，实行品种、技术、农机、管理统一，由新型经营主体统一收购，村级集体和农民获得销售收入。该类型以村级集体或农户原有产业为主，企业提供标准、技术指导和统一收购，农户负责生产。三是资金入股型。村集体或农户以政府基础设施建设、扶贫资金或自筹资金作为股本，与新型农业经营主体共建经营主体。新型经营主体提供产前、产中、产后服务，农户负责生产，获得入股分红、土地租金和务工收入，村级集体获得分红收入。四是资产入股型。村集体或农户以集体建设用地、农村宅基地、房屋、水电设施等资产作为股本，与企业共建经营主体，实现资本资产联合。
3．严格界定村企农三方权责。实施农业混合型股份合作经营，引入现代企业运行模式，将打破传统农业经营形态和原有农村利益格局。因此，必须严格界定村级集体组织、农业企业、农民三方的权利、责任、义务，确保党的基层阵地不削弱、农民合法权益不受损、企业发展有保障等新型农村利益格局。按照村企分开的原则，对混合型股份合作经营组织，村级集体既要积极参与，发展壮大村级集体经济，增强村级组织治理能力，又要加强引导监管，确保农业企业依法生产经营，防止出现行政化、干涉正常村务，以及损害农民合法权利的事情发生；对于农业企业，应坚持企业属性，只在农村依法依规从事农业生产经营活动，防止出现企业代替村级集体组织现象；对于农户，要切实履行股份合作合同和协议，积极支持村级集体和农业企业发展，同时，维护好自身土地、就业、分红等合法权益。
（三）创新农村金融担保机制
以做活“钱”为重点，组建新型农业经营主体联合会，破解“三农”发展融资难。
从湖南省吉首市农联合的探索实践看，通过发展农联会搭建新型农村融资担保平台，是破解农村发展融资难题的有效途径。
1．农联会的基本内涵。农联会是以农业企业联合为基础，吸收农民专业合作组织、农业经营大户等新型农业经营主体加入，自愿组成的联合性、地方性、非盈利的服务组织，其核心是通过农业企业联合起来，形成共同发展机制。如湖南省吉首市农联会有会员208家，包括农民专业合作社128家，家庭农牧场20家，个体涉农工商户35家，龙头企业25家，产业涵盖茶叶、花卉苗木盆景、特种种植、养殖、瓜果蔬菜和农副产品加工等。农联会的职责除了指导服务生产经营外，更重要的是要发挥与政府和金融部门的桥梁纽带作用，搭建“功能完善、运转高效”政银企农业投融资新平台，通过将财政扶持政策与金融、担保、保险等相关政策有机结合，创新机制，为完善 “三农”投融资体系闯出一条新路。
2．农联会的运作方式。一是成立农业企业联合会。主要依托农业产业化龙头企业、农业合作社和农业经营大户等新型农业经营主体组建农联会，农联会可下设产业发展分会。二是组建农业担保公司。农联会组建农业担保公司，吸收农联会成员资金设立扶持农联会成员发展的贷款担保基金和信贷风险保障金。农联会可下设农信部，为会员企业提供金融服务。三是政府注入扶持资金。各级政府可注入部分财政支农资金，用于支持农联会平台发展，实现财政扶持由支持个体发展，向支持公益性发展平台转变。四是金融机构加强对接。银行、保险等金融机构根据农联会成员的贷款需求，量身定做金融支农创新产品，积极探索适应农联会成员融资需求的金融特色产品，通过设立专户专账，优先满足农联会成员的贷款、保险需求。
3．农联会的积极作用。农联会融资担保平台能有效解决农村新型经营主体的融资问题。一是搭建了政银企合作平台。农联会以农业投融资平台建设为重点，搭建起政府与金融机构的桥梁和纽带，实现政府资金、金融资金、社会资金的有机结合。二是解决了农业担保不足难题。农联会对其成员的资质和经营状况严格把关，通过农联会成员的互担保和农联会的反担保，帮助有融资需求的农联会成员争取银行贷款，解决了农业产业发展中农业新型经营主体个体实力弱小、抵（质）押物不足、获取金融服务成本高、信息不对称、管理和分散风险难等诸多难题，探索出了“信用为本、合作共赢”的金融创新思路。三是实现了财政扶持方式转变。农联会吸纳部分财政支农资金和补贴，用于扶持农业新型主体发展，不仅能体现财政扶持资金的公平性，而且能切实提高财政支农资金的放大倍数和使用效益，为提高财政扶持资金使用效益探索到了新的出路。四是推进了农村区域资源整合。农联会通过农业企业联合，有利于促进农村人财物资源充分利用；有利于农业优势资源整合，促进区域性农业品牌打造；有利于通过资产重组,促进农业企业形成联合集团；有利于推进农村一二三产业融合发展，为农业现代化发展提供新的借鉴。
（四）创新农村就业创业机制
农业作为传统“弱质产业”，更加需要培育、引进、打造一批高素质、多类型的新型职业农民，投入农业现代化建设。
1．构建新型农村人力资源结构。从农业农村发展趋势看，应从“五个一批”均衡配置人口，构建新型农村人力资源结构，即：稳定一批农业一线从业人员；转移一批农村人口到城镇就业；转化一批农村一产业人口向农村二三产业就业；培育一批新型职业农民；引进一批人到农村就业创业。对于“引进一批”的人员，为确保其安居乐业，应相应给予其在农村购买或租赁宅基地、房产的权利，必须在有利于农业农村发展、不损害农民利益的前提下，积极稳妥引进；主要应包括以下人群：一是在农村投资兴业发展现代农业和服务业的投资者；二是愿意到农业农村就业创业的高校毕业生；三是国家支持“三农”引进的的高素质人才；四是对户籍已在外的本籍乡贤、退伍军人等愿意回乡定居和进行新农村建设的；五是向往农村美好生态选择到农村定居的退休老人等，这类人群虽然可能不直接从事农业劳动，但其具有城市工作生活经验、丰富的社会关系、较好的资金积累，能为农业农村带来有益的支持。
2．创新农村就业创业平台建设。要引进高素质的农业人才，关键要“筑好巢、引好凤”，打造一批与城市现代企业同等薪酬待遇、工作环境、晋升空间等就业岗位。重点是依托现代农业和农村新产业新业态发展，大力培育壮大现代农业公司等新型农业经营主体，改造提升供销社、信用社、邮政系统等传统为农服务机构，组建发展多种形式的农村经济组织和服务组织，引进支持有实力的实体企业和电商平台到农村落户。
3．推进城乡一体化和就地城镇化。推进城乡一体化是推动人才“下乡”的重要途径。一是发展农村公共服务业。按照城乡一体化发展要求，加快实现城乡教育、医疗、养老、最低生活保障等公共服务并轨。应支持农民组建公共服务合作社等服务组织，兴办农村医疗卫生、教育培训、社会福利、养老中心、社会服务、文化旅游、体育等各类事业，推动农民就地就业创业。二是发展农村新产业新业态。重点发展农村电商、生态康养、休闲农业和乡村旅游等。中央或省级可成立农村新产业新业态发展综合协调指导机构，整合分散的三产融合等资金，设立农村新产业新业态发展专项引导资金，制定土地、金融、税费、人才培养等相关扶持政策，推动农村新产业新业态培育壮大。三是发展美丽经济和共享经济。将新农村建设与农村发展结合起来，发展美丽经济和共享经济，推动城乡一体化和就地城镇化。如民宿产业，充分利用农村产业、民俗、生态等优势，把新农村作为景区打造，把农民住房作为客栈建设，就地就居生财，共享共赢。截止到2016年底，全国客栈民宿达到了53853多家，两年增长78%；全国休闲农业和乡村旅游接待游客近21亿人次，营业收入超过5700亿元，从业人员845万，带动672万户农民受益。
推进四大市场机制创新的建议
破除制约农业农村发展一系列体制机制障碍，必须要加大创新力度，全面深化改革。
一是树立创新发展理念，从“三农”长远利益着眼积极推进农村机制创新。改革创新必然涉及利益博弈，短期可能出现部分主体利益受损，会有阵痛，但我们应从整体利益、长远利益出发，牢固树立发展理念，大胆探索尝试。如推进农业公司化经营。将农民承包地等赖以生存的生产资料集中进行经营，虽然一定程度上存在公司经营破产、农民失去保障的风险，但用发展的眼光看，随着新型城镇化的持续推进，依靠土地生产的农民将越来越少；随着农村社会保障体系健全完善，农民失业、养老等社会保障将越来越健全；随着农业公司化探索运行，农业效益大幅提升，即使有部分公司倒闭破产，也将有新的更强的企业继续接受运行，从长远看，农民的利益是有保障的。如建立农村集体土地出让金制度。虽然可能出现短期内地方政府“土地财政”减少，但增加了农村集体经济实力和调控能力，更有利于推进新农村建设和现代农业产业发展；还有农村集体土地出让金管理的问题，可以建立农村集体土地出让金管理办法，如设立“村级集体土地出让金库”，由县或乡镇代管，村级集体组织按照规定程序申请使用，涉及重大事项等，须经村民集体代表大会通过方可申请使用，县或乡镇农业农村部门负责监督。通过采取有效措施解决可能出现的问题，从而加快推进农村改革创新。
二是坚持底线思维，鼓励支持农村改革在“四条底线”基础上探索突破。中央提出改革要“蹄疾步稳，于法有据”，一些涉及农村基本经营制度和重大利益调整的改革确实需要审慎稳妥推进，但一些农村发展有必要、农民群众有诉求的改革创新，即使现行政策有障碍，只要不突破习近平总书记关于农村改革“四条底线”要求，应可按程序先行先试，探索推进。如农村宅基地入市。当前农村宅基地改革思路是探索农民住房保障新机制、宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径，农村宅基地转让允许在本集体经济组织内进行，并不支持农村宅基地和住房自由交易。但从实际情况看，在本集体经济组织流转宅基地，改革步伐太小，甚至滞后于农村已出现的自发跨区流转行为，不适应城乡要素双向流动和优秀人才入乡创业实际需求，应建立容错机制，允许大胆试错，特别是农村宅基地制度改革试点县，可以进一步探索创新，扩大农村宅基地和房产转让范围，进一步释放农民住房财产权益。如成功，可总结推广，反之，由于封闭运行也能及时纠正。
三是转变政策扶持取向，由支持部分主体发展向支持公共平台建设转变。长期以来，我国的财政支农政策除了普惠制的补贴外，大多是扶大扶强，支持了少数的农业农村主体，也确实一定程度起到了示范带动作用。但从公平、效率的角度看，公共财政应进一步加强公共平台建设，因为建一个平台，区域内所有人群都能受益，等于支持了一片主体发展。如新型农业经营主体联合会建设。通过组建农联会，主要由入会新型经营主体出资，政府适当支持一部分，形成一定规模担保金，组建农联会旗下农业担保公司，这样就能有效解决农联会全体成员的融资难，推动当地产业整体发展。以湖南为例，1个县组建农联会农业担保公司，政府支持1000万，农联会筹资9000万，共1亿元担保金，按照1:10比例，银行就可为农业贷款10亿元；全省123个县市区全部按这个标准组建，财政投入12.3亿元，就能撬动金融资金1230亿元进入农业领域，全省新型农业经营主体融资问题将基本解决，真正实现财政支农“四两拨千斤”的显著效力。
作者系湖南省农业委员会党组成员、 副主任
中国乡村发现网转自：湖南省人民政府发展研究中心月刊《研究与决策》2017年第七期
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