——对冀鲁豫宁四省农村土地退出的调查和思考
摘要：为部分进城农民退出土地提供制度出口,既可提高农村土地利用效率、促进农民市民化,又有利于国家粮食安全。对冀、鲁、豫三省779个农民调查发现,部分农民有较强的土地退出意愿,且更偏好政府主导的退出方式。如果法律政策允许,分别有21.7%和67.9%的农民愿意转让承包地或用它换养老保险;45.8%和59.1%的农民愿意转让宅基地或用它换城镇住房。平罗试验区的经验表明,土地退出政策顺应了农民需求,具有现实可行性。但是,实施土地退出也存在制度基础薄弱、需要平衡收益和风险、设计有效的退出机制等问题。农村土地退出事关我国农村发展模式转换和城乡一体化大局,为了再次释放农村改革红利,创新土地退出机制,需要做好六个方面的工作。
新世纪以来,随着城乡壁垒的消除和农村土地权能的增加,我国农业农村发展呈现出新态势。一方面,农户兼业程度不断提高,对土地依赖弱化,农村土地不再是其生产生活的基本保障;另一方面,农民承包地、宅基地及住房无法资本化,既束缚了农村经济活力,也阻碍了农民进城的步伐。针对上述情况,中央和有关部委开始探索农村土地有偿退出。2013 年10 月,国土资源部在《节约集约利用土地规定(草案)》中提出要采用多种方式鼓励农民自愿有偿退出宅基地。2014 年底农业部在《关于第二批农村改革试验区和试验任务的批复》中,把土地承包经营权退出列为2015 年14 个改革试验任务之一。2015 年11 月,中央发布的《深化农村改革综合性实施方案》再次提出“探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”。因此,如何按照中央要求,在坚持农村土地集体所有、家庭承包这一基本经营制度的前提下,创新农村土地有偿退出机制、提高土地资源配置效率,受到学界和政界的关注。
一、实施农村土地退出具有重要意义
为进城农民有偿放弃农村土地提供制度安排,既有利于提高农村土地的利用效率,又能推动进城农民身份的彻底转变,从而提升城镇化的速度和质量,还有利于促进农村经济社会发展、新型经营主体培育甚至国家粮食安全。具体来看,实行农村土地退出,至少有以下三方面的作用。
首先,有利于提升农村土地尤其是宅基地的利用效率,避免农村房屋长期闲置或成为进城农民的“第二住宅”,从而释放农村经济增长潜能。据估计,目前传统农区30%左右的村庄有空心化问题,全国空心村综合整治潜力可达757.89 万公顷,相当于5 个北京城的面积。一边是农村建设用地的低效率使用,另一边是城市不断蔓延、城市建设用地日益紧张,我国城乡土地资源利用的“冰火两重天”现象日益突出。此外,宅基地无法流转,让农村房屋这一农民最重要的资产也长期沉睡,无法体现其市场价值。据测算,全国农村房屋的价值约为24 万亿元,农村宅基地的价值约为37 万亿元,二者合计约占农村净资产的一半(叶兴庆、伍振军,2015)。数额如此庞大的资产,其市场价值长期无法实现,不仅束缚了农村经济活力,也是对农民财产权利的忽视和不公平。
其次,有利于打破城乡二元经济社会结构,避免产生大量拥有农村土地的新时代“不在地主”(郭熙保,2014),从而减少农村资金的外流,最终减缓城乡收入差距、实现城乡统筹发展。农业属于弱质产业,农民属于弱势群体。让农村的资金以地租的形式,从本就属于弱质产业、弱势群体的农业、农民手中流向更富裕的城镇地区,这既违背党的十七届三中全会制定的“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的方针,也不利于构建十八届三种全会要求的“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”。
最后,可以减少兼业粗放经营造成的农业产出损失,抑制农业用地的非农化趋势,从而最终为保障我国的粮食安全提供微观支撑。据河南省委书记卢展工在2013 年3 月接受《人民日报》采访时曾估算:河南人均拥有一亩耕地,一年两季,小麦和玉米轮作,刨除成本每亩地净赚大概500 元钱,是普通工人5 天的工资。由于城镇非农部门的工资远高于农业,进城农户的农业收入占家庭收入的比重大大降低。副业化、边缘化的直接后果就是农民不再重视农业,粗放经营甚至抛荒。而且非农收入的增加,会降低进城农户的地租敏感性。农民追求更高的租金会推动土地流向工商资本,进而加剧农地非农化。由于从事粮食生产的比较效益低,只有将土地非粮化甚至非农化的涉农企业,才能支付让其心动的地租。如此一来,缺乏放弃农村土地的制度出口,不仅限制了土地经营规模的改善、新型农业经营主体的形成,还从供给方面强化了农地的非农化、非粮化,从而威胁国家粮食安全。
因此,深化农村土地制度改革,为有意愿、有能力的农民自愿有偿放弃农村土地提供制度出口,有助于释放农村经济潜能和促进传统农业向现代化转型,也有助于推动新型城镇化和实现城乡发展一体化。
二、农村土地退出的可行性:基于农民调查和个案跟踪
当前政界和学界关于农村土地制度改革的核心思路是尊重农民的自主选择。为了全面了解农民的土地退出意愿,2014 年9 月,国家社会科学重点项目“农业现代化体制机制创新与工业化、信息化、城镇化同步发展研究(13AZD003)”课题组采用两阶段抽样方法对冀、鲁、豫三省九县779 位农民进行了问卷调查。
调查结果发现,67.9%的受访者愿意“用承包地换养老保险等工资性收入”;59.1%的愿意“用宅基地换城镇住房”;64.2%的愿意接受政府征地。33.9%的受访者认为其所在村组还有未分配的集体耕地、荒地、坑塘等,其中58.2%的人愿意有偿放弃自家应得的份额。分别有25.8%和51.0%的受访者认为,应该允许承包地和宅基地自由交易。不过,在支持宅基地自由交易的农民中,有34.3%的认为这种“自由”应限于村组集体成员内部。在进城农民的承包地和宅基地处置上,受访农民的态度有明显差异。76.5%的农民认为,已在城里落户且有稳定工作的外出人员,其承包地不应该保留,否则就是“吃双份”;另外23.5%的农民则认为,虽然这些人已经不在村里了,但既然承包期还没到,就应该给他们留着,“万一在城里混不下去了,还可以回来”。即便已在城里安家落户,76.1%的农民认为宅基地也应该给他们留着,毕竟“这是他祖辈传下来的,是他个人的”。
如果法律政策允许,仅有21.7%的农民愿意出售承包地。询问时特意强调可以“出售一部分”,回答“愿意”的农民仍然只有21.7%,这意味着即使进行更激进的土地制度改革,绝大部分农民也不会出售土地。归纳发现,农民不愿出售土地主要有三个原因:一是生存问题。他们认为“有地就有饭吃”,换成钱之后容易花掉,一旦找不到工作,生存就没了保障;二是家庭永续发展问题。农民们认为应该给子孙后代留一块土地,把土地转让,相当于“把子孙的饭都吃了”;三是恋地情节。农民不想永远失去土地,认为土地一旦“出售了就再也没有了”。与承包地相比,农民的宅基地私有产权意识和市场交易意愿较为强烈。45.8%的农民愿意把闲置宅基地转让。
整体而言,部分农民对土地的依赖已明显降低,承包地、宅基地不再是其“安身立命之所”。如果条件合适或补偿合理,一些农民愿意放弃土地,而且与市场化方式(出售)相比,他们更乐于接受政府主导的退出方式。这意味着农村土地退出政策在理论上具有可行性。
为了探寻农村土地退出的现实可行性,课题组对宁夏平罗试验区的土地退出进行了跟踪研究。2013 年初,平罗县结合自治区的生态移民“插花安置”工作,制定了《农民宅基地、房屋、承包地收储参考价格暂行办法》、《农民集体土地和房屋产权自愿永久退出收储暂行办法》,并出资500 万元设立农村土地退出收储基金,启动了土地退出试验。其做法为:一是参照自治区征地补偿标准,结合当地近三年土地流转均价,根据地理区位和土地肥瘦,将全县13 个乡镇的每亩土地收储价格确定为从300 到600 元不等的7 个档次。承包地退出总补贴= 每年的补贴标准×第二轮承包期的剩余年限。二是按区位将标准面积为270 平米(0.4 亩)的宅基地收储价格确定为1 万元、9000 元和8000 元三个等级。超标部分,以1 万元/ 亩的庭院经济用地予以补偿,补偿额最高不得超过宅基地价格的40%。三是按照建造年限和建筑结构,确定房屋收储价格每平米不高于700 元。
尽管平罗县的土地收储价格不高,平均每户的承包地、宅基地和房屋的退出补偿合计约为12 万元,又设置了严格的退出条件,规定“迁入城镇并有稳定职业和固定住所或者长期外出有稳定的收入来源的”的才可以申请,“单纯依靠土地生存,没有其他收入来源的”不允许退出,而且要求退出者以户为单位,同时放弃集体组织成员身份,既永久性彻底退出,但是不到一年时间,有关部门就收到了3000 多份退出申请。最终,受插花安置移民数量的限制,1718 户农户顺利退出。平罗的经验进一步表明,部分进城农民的土地退出需求强烈,而且土地退出有很强的可操作性。
三、关于当前实施农村土地退出的几点思考
虽然工业化城镇化进程中,部分农民“离农、弃地、进城”是必然趋势,而且近年来日益深化的农村土地制度改革加快了这一趋势,但我国当前实施农村土地退出仍面临以下问题。
1.如何在法律政策秩序框架内开展农村土地退出工作。
农村土地集体所有、农户家庭承包使用是我国宪法规定的农村基本经营制度的核心内容。宪法规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。《农村土地承包法》和《物权法》都规定,在承包期内,土地承包经营权可以采用转包、互换、转让等方式流转。可以发现,农村承包地退出,实际上是法律赋予农民的财产权利。明确宅基地使用权是一种用益物权的《物权法》规定,“宅基地使用权的转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定”。但截至目前,国家并没有给出宅基地转让的“有关规定”,《土地管理法》则在第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”,实际上禁止了宅基地的转让。有关法律和规定的滞后,农户有偿放弃农村土地尤其是宅基地的法律依据不足,很大程度上限制了有意愿、有能力的农户“弃地进城”,也束缚了农民市民化的速度。
2.如何创新农村土地退出机制,平衡追求劳动力和农村土地“人地”资源的更优配置与农民“弃地进城”中产生的各种风险。
关于农村土地制度改革,学界长期存在争论。周其仁(2004)等学者从优化土地资源配置和加快劳动力流动的角度出发,指出应该赋予农民更多的土地财产权利,给予农民处置农村土地的选择权,如承包地和宅基地转让。但也有学者认为,现有的土地制度充当了农村劳动力的“蓄水池”,可以缓冲农民工市民化过程中的风险,避免出现大量的无业流民,因此是颇为合理的(贺雪峰,2013)。如何找到学界和全社会的“最大公约数”,让农地制度改革能在提高农村土地和劳动力配置效率同时,继续保留其城镇化的“蓄水池”作用,从而让农民在城乡之间“进退有据”,对农村土地退出工作能否顺利开展和取得预期效果至关重要。解决这一难题,显然有赖于农村土地退出机制的设计。
3.如何有效强化有关政府部门协作,以农村土地退出为抓手,推进农业转型发展和新型城镇化。
促进农民增收、保障粮食安全和加快农民市民化,是现阶段中央推进农村土地制度改革的“三重目标”。一方面,农村土地退出直接关系到“离农、弃地”农户的市民化。对相当一部分农民尤其是老年农民来说,农村土地仍然是正式社会保障的替代物———这也是67.9%的样本农民愿意用承包地换取养老保险的重要原因。如何从社会保障情况和城市融入能力着手,开展土地退出工作值得深入研究。另一方面,部分农民退出土地关系到农村土地资源的再配置和农业发展模式的重构。退出的土地谁来承接、如何承接、以什么价格承接,不仅直接影响退地农民的经济利益,还会对新型农业经营主体甚至整个农业发展模式产生作用。十八届三中全会着重强调,改革要注重系统性、整体性、协调性。农村土地退出“牵一发而动全身”,如何按照中央要求,统筹考虑退地农户的社会保障、子女入学、城市住房和承接者的农业补贴等问题,涉及多部门、多利益主体,对各级政府的协调和执行能力提出了很大挑战。
四、以退出机制创新进一步激发农村改革红利
为了促进农民的乡城迁移,提高农村土地利用效率,激发农村经济社会活力,实施农村土地退出政策,需要做好以下六个方面的工作:
1.推进农村土地的确权颁证工作。
产权清晰界定和有力保护,是政府的重要职责和市场经济的基本要求,也是市场机制有效运作的基本前提。对冀、鲁、豫农民调查发现,只有42.1%的受访者拿到了土地承包经营权证,宅基地使用权证的持有比例也仅为64.5%。农村土地确权登记颁证是全面深化农村改革的基础性工作,产权界定不清会限制农村土地和住房的可交易性,从而阻碍“人地分离”。
2.落实农村土地的转让权能。
按照法律规定,在承包期内,农户的农村土地承包经营权是可以转让的。农民放弃农村承包地时一次性收取的费用,相当于剩余承包期各期土地流转费用(租金)的现值。这也是平罗县承包地收储时确定补偿标准的法律依据。但目前来看,农村土地承包经营权的转让权受多种因素的束缚,需要进一步激活。对于农民的宅基地,要按照十八届三中全会的精神,出台有关规定、修改相关法律,尽快完善并切实“保障农户宅基地用益物权”。
3.从社会保障着手解决农民退地的后顾之忧。
目前,农民包括进城农民的社会保障水平较低。农村土地和住房仍然有很强的社会保障功能,是农民进城失败的退路,也是很多老年农民的生活保障。为了更好地实现“人地分离”,在城市,需要为进城农民提供更完善的社会保障;在农村,可以借鉴法国、日本等国曾实行的“农民退休制度”,减少老年农民的土地依赖。
4.探索多种农村土地退出方式。
可以借鉴平罗试验区的经验,加快推进集体成员之间的农村土地及房屋交易;可以尝试以“政策性银行贷款+ 国家财政贴息+ 村集体组织收储”的方式实现人地分离。承包地收储价格由当地的土地流转价格和确权后的承包年限共同确定,收储土地的流转收益用来分期支付银行贷款。宅基地收储价格由征地补偿标准和当地国有土地出让单价共同确定。
5.适当打破农村集体组织边界。
随着大量农村人口“弃地进城”,原集体组织成员人数将不断萎缩,农户退出的承包地、宅基地,谁来承接、如何承接、以什么价格承接都将直接影响“人地分离”的政策效果。可以有条件地打破原有集体组织的边界,让进入者成为集体组织成员。这既有助于发现土地退出的真实价格,保障退出者的收益,也有助于新型经营主体发展和乡村社会治理。
6.建立农村土地退出的“反悔机制”。
为避免农村土地退出造成无家、无业、无社会保障的“流民”,可以为退出农户设置“退出保险”和“部分回购权”。凡退出农村土地者,在一定年限内,若其家庭成员确实无法在城镇生活,可以在保险金和政府回购补贴的帮助下,从原住村(或其他村)购置其先前退出面积一定比例(比如20%)的土地,并重新成为集体组织成员。
总之,实施农村土地退出,必须按照党的十八届三中全会要求,赋予农民更多土地财产权利,奠定土地退出的制度基础,综合农民的实际需求,创新土地退出机制设计与政策安排。
中国乡村发现网转自：价格理论与实践2016年01期
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