摘要：历时40多年的市町村“平成大合并”是影响日本基层社会、基层政权发展的重大事件。鉴于此，本文从日本市町村“平成大合并”的基本概况入手，分析了影响市町村“平成大合并”的各种因素及“平成大合并”的运作及合并形式，最后论述了市町村“平成大合并”对日本农村社会发展的影响。
关键词：日本；市町村；“平成大合并”；农村社会；影响
从明治时代起，日本在进行农村经济社会管理过程中，为了降低行政管理成本、促进农村地区经济发展、提升政府管理的效益及扩大社会公共基础设施的使用率，通常会采用拓宽市町村的地域范围，减少市町村数目的方式来达成，学术界一般称之为“市町村大合并”。从日本农村地方自治发展历史看，在其农村基层社会治理中，市町村大合并有3次，即明治维新后的“明治大合并”、第二次世界大战之后的“昭和大合并”及当前的“平成大合并”。“平成大合并”是对日本现代农村经济社会发展影响力最大的一次。
1、日本市町村“平成大合并”概况
日本市町村是日本基层政权组织，也是基层自治团体，相当于中国的乡镇村，是维系农村社会管理的基本政治单位。1965年，日本政府颁布了《市町村合并特别法例》（以下简称《合并特别法》）。该法明确提出了农村基层政权改革的方向，即继续支持在基层社会进行自主行为的市町村合并，通过合并稳定地方自治制度。由此，按照该法拉开了40年（1970-2010年）的市町村大合并高潮，史称“平成大合并”。尽管在2010年后，市町村的数目及地域范围基本上得以确定，但是一些小范围的合并到现在还是在继续进行。“平成大合并”大致可以分为两个时段，第一个时段是从1970-2000年，这30年时间内，虽然《合并特别法》明确支持地方政权自主的合并行为，但实际上这一阶段市町村的数目变化不大，1970年时市町村的个数为3380个，到2000年的时候还有3213个，与30年的历史相比，减少的数目无疑是很小的，可以说是变化不大。第二个阶段是从2000-2010年，进入21世纪这短短的10年时间，日本市町村合并的速度与前30年相比大大加快了，从2000-2007年这7年时间，市町村的数目从原来的3213个减少到1703个，共减少了1510个，从2007-2010年进一步减少，到今天，市町村的总数仅为1346个，但还有进一步减少的可能[1]。
2、市町村“平成大合并”的原因
日本自1947年颁布《地方自治法》以来，法律赋予了市町村的地方自治权，被称之为地方自治公共团体。市町村是否合并及如何合并，完全取决于市町村民的自主选择，是民主选择的结果。但是，“平成大合并”是日本地方自治史上最大的一次合并，除了市町村民自主选择之外，还有其他的一些因素促成了这次长达40年的大合并。
2.1受到日本进入21世纪后推行地方分权改革的影响
进入21世纪后，日本政府推行了一系列的政治行政改革措施，其中地方分权是改革的重心。2000年日本政府修订了《地方自治法》，进一步确定了市町村基层地方基层政权的治理原则，即推行“自行决策、自主负责”的原则。在此原则的主导下，中央政府及市町村的上一级政府下放国家权力，强化地方自治权与自主权，一般事项均由市町村自行决定，中央政府及上一级政府不再干预。但是，日本基层数目众多的地域狭小的市町村的存在，使得地方分权难以推行。比如在2005年的时候，市町村人口总数在3万人以下的占到了大约50%，甚至有100个市町村的人口不足1000人，最少的仅为50人[2]。人口过少，使得中央政府意识到强推地方分权可能会引发市町村之间的恶性竞争，而且也缺少推行地方分权的人、财、物，因此，合并为其必然之路，唯有如此，才能够形成一定规模，有足够的人口、充足的财税，才能适应地方分权的需要，这样，市町村合并就成为了必然的选择。
2.2受到日本严峻经济形势的影响
1998年亚洲金融危机，沉重地打击了日本经济，进入21世纪后，日本经济的泡沫型凸显，导致了中央财政与地方财政日益困难，减少行政编制及合并数目庞大的市町村也成为必然选择。据日本官房厅资料显示，从2001-2009年，日本中央政府与地方政府的长期债务平均每年本金就超过了700万亿日元（100日元约合6.48元人民币，2017），财政举步维艰成为政府常态。而市町村地方政府的财税来源主要是由地方税、交付税、国库转移金、地方债等组成。其中地方税是市町村政府自行征收的，但是人口过少的市町村这项税收根本不能维持市町村政府运转；而交付税、国库转移金、地方债这些并非自主财源，而是需要受制于中央政府及上级政府，称之为依存财源。一直以来，依存财源一直是很多市町村的主要财税来源，尤其是一些人口少、高龄化人口多的市町村，这种情况更为严重。比如像小野县的岩手町在2008年的时候，其依存财源占到了其财政收入的75.2%，邢内县的山内町在2009年的时候其依存财源占到其财政收入的78%。依存财源的比例过高，对地方自治与地方分权产生诸多的不利影响，比如，第一，使得市町村受制于中央政府或上级政府，影响其自主权与自治权的行使。第二，使得中央财政或上级财政的转移支付压力陡增。第三，使得中央财政或上级财政转移支付的资金使用难以形成最大化、规模化效益。因此，推行市町村的合并，扩大市町村的规模，就成为改变市町村财政状况，减少中央财政或上级财政转移支付压力的重要途径。为此，日本官房厅做了一个测算，即便是合并30%的市町村，市町村长官及议员的数量将会减少25000人，工资支出将会减少1500亿日元[3]。此外，市町村合并后，一些社会公共设施建设的投资也会减少，避免了过度的重复建设及重复投资。同时，对于原来一些人口少、地域小的市町村无法进行大型基础设施建设，合并之后，则可以进行大型基础设施建设，提高公共资源的配置效应。所以，日本政府从2000年起，不断出台各种政策刺激措施，包括财政支持、地方债免除等优惠条件，鼓励地域相近、人口较少的市町村加快合并速度。事实上，日本政府的刺激政策起到了很好的效果，从2000-2010年，日本市町村的合并速度是历史上最快的。
2.3受到农村人口高龄少子化的影响
任何一个社会要保持人口正常更替，其生育率及人口老龄化必须保持在合适的比例上。日本在20世纪60年代，平均每个女性生育2.18个孩子，到了20世纪70年代，这个指标降到了2.05个，到2005年的时候只有1.01个。这只是全国的平均统计数据，在农村社会这个指标会更低，在2005年日本农村平均每个女性生育不到1个孩子。少子化社会的到来，加之人口的老龄化，尤其是山区农村表现得更为明显。日本政府意识到，少子化、老龄化社会在其农村地区已经是主流趋势，市町村要维持其正常的运转，必须要聚集一定数量的人口。在此背景下，市町村的合并也就成为必然了。
2.4受到信息化、交通圈扩大的影响
日本市町村之所以能够在2000年后合并速度得到了前所未有的加快，在很大程度上是受到了信息社会到来的影响，互联网、电子商务的日益普及，加之交通圈的扩大，在很大程度了扩展了民众的生活圈。比如以交通为例，2006年行山县的佐游町共有人口18230人，家庭户数是5102户，该町却保有各类车辆15639台，基本上1.1个人就有一辆车，显然，交通工具的改善缩短了人与人之间的空间距离。此外，在一些公共基础设施或公共服务上，由于交通、通信的发达，也突破了过去市町村的地理界线，尤其是一些人口较少的村、町在公共设施或服务上比较落后，这些村民就会选择到其他的町、村使用公共设施或是服务。比如据日本总务厅在2002-2007年的统计显示，黑川县的河大町、大箱町、珩树町、府谷町这4个町的医院并没有严格按照地理界线提供医疗服务，尤其是在居家养老上，其中府谷町的医院养老病人基本上是来自黑川县的其他町村[4]。由此可以看到，即便是在农村地区，交通、通信的发达，民众的活动范围早已超过了原有的行政地理界线，各种跨市町村的区域界线的服务也越来也多，这样就会导致一些市町村的公共设施处于闲置状态，合并既能够提高这些公共资源的利用率，也是人际关系交往扩大的客观需要。
2.5受到町村改市条件放宽的影响
町村改市是日本城市化的一种方式，从行政级别上看，市町村是一样的，都是基层自治政权，但是“市”建制的城市化味道更浓厚一些。在2000年前，日本政府对于町村改市的要求是比较严格的，具体而言有以下要求：第一，改市需要聚集人口5万人以上。第二，从事非农业（包括农林牧副渔）的人口至少超过65%。第三，房屋联排街道要占到街道总数的65%以上。从2000年后，日本政府为了鼓励市町村的合并，不断出台优惠政策，降低町村改市的条件，其中最重要的条件就是人口要求，2002年日本政府正式将原来要求的5万人改为3万人，这样几个町村的人口加起来就会达到3万，一些有市制偏好的町村在人口上就达到了要求，符合改市的条件，自然这对于町村合并也带来了促进作用。
3、市町村“平成大合并”的运作与形式
3.1合并的运作
市町村是日本基层政权组织，也是具有自治权的地方团体，在合并的过程中，市町村民们有最终的决定权。为了体现合并的公平、公正、公开的原则，通常情况下有合并意向的几个市町村议会按照《地方自治法》的要求，成立一个临时性的协商机构---合并协商会，该机构虽然临时性的，但在合并中代表民意行使执行权，合并完成后即宣告解散。合并协商会实行的是委员会制，一般而言，是由合并各方的市町村行政首长、政府主要官员、议员以及按照《地方自治法》要求的一定民意代表共同组成。合并协商会作为一个执行机构，其协商的内容有很多，主要是涉及合并中及合并后的一些问题，如合并的方式、合并的时间、合并后的名称、合并涉及的财税问题、合并后的议会组成、合并后征税方式、合并后的行政首长选举问题等。当然，还有一些需要讨论的问题也可以在此协商。协商过程中所有的信息必须要公开透明，不能违背民意，所有的问题均需要在各市町村的网站或是信息公开栏上予以公布，合并协商会讨论过程及结果也必须随时向全体民众披露。合并协商会对讨论的问题具有最终的决定权，但当合并涉及重大分歧的时候，合并协商会无权决定，必须要举行合并各方的全民投票公决。比如在2006年北海道的东野村、奉浦村、芒田町3町村决定合并成立新的柊叶町，并且成立了合并协商会，经过了一年半的协商，但各方还是分歧较大，奉浦村的全体村民投票最后决定放弃，最终合并未能成功[5]。
3.2合并的形式
第一，新设合并。这种合并方式是指全部废除合并各方原有的市町村建制，重新组成一个新的市町村。市町村在日本法律上均具有法人资格，是重要的团体法人。通过新设合并，合并各方原有的法人资格丧失，自然各方原有的行政长官、议员等均丧失任职资格。合并之后新的市町村的行政长官、政府主要官员、议员等均需要全体市町村民重新选举产生。这种合并形式通常在规模、人口差不多的市町村之间进行，是一种对等形式的合并。比如2007年日本歌山县的集盃村、金乌町、清鼓町3个町村决定合并，成立新的有田町，这3个町村的条件大致差不多，人口、面积也无多大差异，采用的就是新设合并的方式，原有的3个名称均不再沿用。合并之后，町长、议员均要重新选举，原来的3个町长均没有再次当选新町长，而是重新选举了另外一人担任新町长，议员的选举也很重要，原来的议员由于町村法人资格丧失，其身份也自然丧失，所以议员不能自然转任，需要重新选举。
第二，编入合并。这种合并方式又称之为吸收入合并，是在合并各方市町村的条件不对等的情况下，其中人口较多、规模较大的一个市町村去合并其他的市町村。较大的这个市町村的法人资格可以保留，其他被并入的各方法人资格丧失。同样的，被保留法人资格的市町村其行政首长、议员的资格与身份继续保留，并继续行使权利，等到下次选举；而法人资格丧失的市町村其行政首长、议员资格丧失。比如2008年，新潟市与新进市、武田村、越甸町等13个市町村协商合并时，新潟市无论是人口还是面积、公共基础设施等方面均具有较大的优势，其他的12个市町村在吸收到新的新潟市过程中，丧失法人资格，原有的名称也不再沿用，市长也由原新潟市长担任，新潟市原有的55名议员也保留任职资格，其他的12个市町村根据各自的人口、规模增补的议员需要等到下次重新选举[6]。
4、市町村“平成大合并”对日本农村社会发展的影响
“平成大合并”作为一个持续了40年的市町村大合并过程，对日本的地方自治及农村社会发展产生了深远的影响。同时也应该看到，市町村大合并的过程并不会停止，因此，其影响也会不断地发展。总体而言，具有以下几个方面。
4.1扩大了居民生活圈，提升了公共设施及服务的使用范围
日本作为一个发达国家，其农村地区的车辆保有量位居世界前列，城乡的公共交通网络亦十分发达，互联网在农村地区也已经普及，由此导致了民众活动范围的扩大。在市町村合并之前，各市町村的各类公共基础设施及公共服务其服务对象仅仅是本市町村的居民，如像图书馆、医院、体育馆等。即便是两个市町村交界处的居民要使用不属于本市町村的公共设施及服务，也需要支付一定的费用，这对于一些不愿意支付费用的居民而言就需要到较远的本市町村区域内使用这些设施或接受公共服务，无形中增加了居民的生活成本支出。随着市町村的合并，这些问题就迎刃而解，各类公共基础设施及公共服务为居民提供了更多的选择，也大大提高这些公共设施及服务的使用率。比如，新潟市与其他的12个市町村合并后，其他的那些市町村少子化严重的保育院就可以在整个新潟市范围内得到较好的使用，大大提高这些闲置公共设施的使用率。
4.2“村”建制的大量合并撤销，推进了日本城市化进程
町村是最基层的自治团体，虽然其法律地位是一样的，但“村”是最能体现农村色彩的，也是最具有乡土意味的。经过“平成大合并”的推进，今天日本“村”已经在市町村中是数目是最少的，只有175个，而且分布也不均衡，有13个县已经没有“村”，这些县占到都道府县数总数的30%，有21个县有1～5个“村”，保留“村”最多的是长野县，有31个[7]。在日本城市化进程中，大部分的市是经过市町村合并而形成的，只有少数市是经过自然由村-町-市的演变，这种演变需要经济的发展及人口的推动。所以，市町村合并始终是日本城市化的途径之一，40年的“平成大合并”无疑也是日本城市化高速发展时期，只要市町村合并不停止，城市化进程也不会停止。
4.3市町村大合并提升了市町村的对外形象
市町村虽然同属基层政权与自治团体，但是在经济社会发展上还是有差异的。“町村”更多的是体现其乡土、农村、偏远、经济较为落后的一面，“市”则体现的是城市、繁华、经济发达等特征。而事实上也是如此，总体来看，“市”比“町村”要发达一些，人口比较多，地域面积也比较大。在市町村大合并中，满足了人们向往城市生活的心理与期望，也有助于提升市町村的形象，在合并的过程中，町村变成了市，最大的好处就是能够将年轻人留下来，这对老龄化的日本社会是非常重要的，年轻劳动力留下后，对这些基层地区的经济发展具有较大的促进作用。除此之外，在合并改市之后，对于承接大城市的产业转移也有更大的吸引力。
4.4在市町村大合并中，通过城乡一体化带动了一批田园型城市的出现
市町村，村更多的是乡村，町介入村与市之间，町本身已经含有都市的因素在内。从市町村本身的发展来看，体现了城市与农村的有机融合，在大合并后，基本上是村中有城市、城市有乡村，城乡一体化发展，形成了日本特色的田园型都市，这也体现人与自然和谐的一面。比如像新潟市就是这种田园城市的典型，经过2005年的大合并，新潟市到2007年的时候，其人口已经达到了80万人，面积达到了736km2，人口密度比之前下降了近一半，一些重要的评价指标，如农田面积、农业产值、粮食自给率等均有了很大的提升。新潟市在合并之后，其发展目标就是将都市与田园融为一体，发展高品质的差异性农业，促进工商业与农业的结合，到今天，新潟市的上述各项指标均已经位居日本同级地区的首位，市町村合并取得了较好的成效[8]。类似于新潟市这样的田园城市，是很多地区市町村合并的目标，也是日本城乡一体化发展的独特之路。
4.5市町村大合并提高了基层政府的行政服务能力与质量
市町村合并后，城乡一体化发展，都市与农村融为一体。面对合并后的城乡居民，对市町村政府的行政服务提出了较高的要求，且随着社会多元化的发展，人们对政府提供的公共服务有着更高的期待。如前所述，市町村合并后政府工作人员得以减少，财政状况得到了较为明显的改善，在财政状况好转的情况下，对于一些专业服务（如环境保护、城镇规划等）就会配备一些专业的人员，这无疑大大提高了公共服务的质量，提升政府的服务能力。
当然，“平成大合并”是日本地方政治史上的大事，有很多的积极作用。但是，也可能会带来一些负面的影响。第一，合并之后市町村的地域范围扩大了，拉远了政府与民众之间的距离，使得民众与政府之间的意见沟通可能会不畅。第二，合并之后的市町村一般是由合并之前的市町村规模较大、人口较多的那些市町村政府控制公共事务，对于一些合并之前较小的市町村，其本身固有的历史、文化、传统等可能会受到漠视，对这些历史文化的传承可能会产生不利影响[9]。第三，在一些大市与小町村合并，合并后的一些小町村的特色产业可能得不到政府的支持，小町村的一些居民意见可能难以在议会中通过。
参考文献：略
中国乡村发现网转自：世界农业（2017.03）
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