摘要：集体资源资产属于集体经济组织成员依法共有，集体经济组织法人财产应从集体资源资产中独立出来，其经营应以农业为本。
农村集体经济组织法人财产可以包括哪些？哪些不能包括？它的经营方向是什么？农村集体经济组织是经济组织还是其他类型组织？它的本质是什么？这些问题既关系到集体经济组织法人的持续健康发展、“三农”的深化改革，也关系到对集体所有制的遵循、对村民自治原则的坚持。
一、集体资源资产属于集体经济组织成员依法共有
（一）集体经济组织对农村土地并不具有实质的所有权
就集体经济组织成员依法占有的承包土地、宅基地而言，集体经济组织并不具有实质的所有权。如果农村土地属于集体经济组织所有，那么集体经济组织就可通过收回、调整等方式处置农村土地，集体经济组织成员的土地承包经营权、宅基地使用权等合法权益就容易受到侵犯。而根据现行农村土地制度，集体经济组织对集体经济组织成员依法取得的承包土地、宅基地进行处置往往受到很多限制，几近没有处分权。
（二）集体经济组织成员本应共有集体资源资产
其他集体所有土地、村内基础设施、村属企业厂矿、集体筹资入股提留等集体资源资产，尽管看似集体经济组织所有，但其土地取得或收益分配是由相关政策法规统一规范或集体经济组织成员自主协商的，其生产经营或投资兴建是由集体经济组织成员自主决定或集体决策的，或是由政府、其他组织和个人资助兴建的，最终受益的是集体经济组织成员，而不是集体经济组织。所以，集体经济组织对集体资源资产并不具有实质的所有权，它只是虚拟的所有权人。作为个体的集体经济组织成员，对承包土地、宅基地等集体资源也不具有所有权。其实，集体资源资产应属于集体经济组织成员共有。当然，集体经济组织成员共有集体资源资产更多的是一种理想状态，实际上是集体经济组织成员依法共有集体资源资产。在政策设计或制度改革中应以前者为指导，并在贯彻落实或推进改革中努力缩小与前者的差距。
（三）村民小组可代替集体经济组织
集体经济组织并非经济实体，比如人员组成上具有稳定性、派生性而不具有社会性、开放性，组织运行上实行民主制度而非公司制度，不纳税不缴费，不能破产，不能将土地转让给村外任何组织或个人。集体经济组织成员以村民小组会议或户代表会议为主要平台依法地平等地行使村内公共事务决策、管理、监督权利。村民参与管理的村务除了“经济”还有“社会”“文化”“生态”“党建”等。其实，集体经济组织在土地产权、资源归属、成员界定、村务管理等方面只具有地理边界功能，其本质是村民所有（村民共有集体资源资产）、村民自治。而村民小组同样具有集体经济组织上述本质、功能、特征等，而且内涵更丰富，名称更通俗明白。因此，村民小组可代替集体经济组织或表示集体经济组织的集体。
二、集体经济组织法人财产应从集体资源资产中独立出来
（一）基于集体所有制角度
1．不能纳入法人财产范围的集体资源资产。集体所有即集体经济组织成员共有集体资源资产，决定了土地所有权、土地承包权、宅基地取得权（与承包土地三权分置类似，宅基地在权属上可分成所有权、取得权、使用权，下文的宅基地使用权不含宅基地取得权）、公益性基础设施或其用地，既不能作为集体经济组织法人的财产，也不能作为集体经济组织成员的财产。所以，它们既不应入股集体经济组织法人，也不应流转（转让、交易）、抵押、担保、继承给集体经济组织或其成员以外的任何组织、个人。否则，一旦法人破产，资不抵债，就得将其纳入清算范围，就会动摇集体所有制；一旦将其转让、交易、继承给集体经济组织或其成员以外的任何组织、个人，就会违背集体所有制；一旦将其流转，让其经营，就可能改变公益性建设用地的公益性质。土地承包权、宅基地取得权是法律赋予集体经济组织成员的，本质上是成员权。集体经济组织成员在客观上有进有出，那么承包土地甚至宅基地也应有进有退。鉴于住宅所有权“绑架”了宅基地，且住宅所有权人不纳税不缴费，使一些常住城镇的将其住宅连同宅基地闲置起来，因而可探索宅基地有偿退出——这并非对宅基地本身进行补偿，而是一种变通的制度安排。即使转让承包土地、退出宅基地，也只能依法转让给本集体经济组织或其成员。正在使用的公益性基础设施或其用地，不应非法改作经营性用途。闲置的公益性基础设施或其用地，也需依法处置集体资源资产、根据用地规划复垦建设用地或依法审批后，方可改作经营性用途。即使是经营性建设用地，入股、出租、转让、交易、抵押或担保的也只能是土地使用权，土地所有权保持不变，土地仍归集体经济组织成员共有。简而言之，除非集体所有土地被依法征收变为国有土地，无论谁经营使用土地，无论从事何种经营活动或何种社会事务，都不改变集体经济组织成员共有土地这一本质。
2．可以纳入法人财产范围的集体资源资产。除了集体经济组织成员自愿出资入股外，法人财产主要限于经营性建设用地的土地使用权、经营性集体资产、承包土地经营权、宅基地使用权。尽管承包土地经营权、宅基地使用权有一定收益或预期有一定收益，可将其入股、作抵押、作担保等，但其价值往往受地理位置、土地投入、用途管制、经营成本、经济效益、承包期限等的影响。鉴于住宅所有权“绑架”了宅基地，用宅基地使用权去入股、作抵押、作担保，一旦资不抵债，就容易偏离集体所有这一本质，所以不宜提倡，最好审慎。关于农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价改革，它除了符合用地规划、受到用途管制外，还受地理位置限制，其增值收益往往只惠及少数的城郊农民，并容易形成土地食利阶层。因此，有必要研究出台政策文件，建立健全兼顾村内与村外农民、统筹当前与未来的利益分配机制，以体现土地公有属性、杜绝形成不合理不公平的制度。而这十分复杂，不易操作。两相比较，探索同等入市、同权同价改革，不如在深化征地安置补偿制度改革基础上将其纳入征地范围的好。
（二）基于激发投资积极性角度
1．区分出投资类财产有利于激发投资积极性。区分投资于集体经济组织法人的财产与其他个人财产，以其投资金额享受相应经济权益（如参与决策、利益分配等），并以其投资金额为限承担法人债务，使其财产风险得以控制，从而激励更多的集体经济组织成员投资。
2．法人有独立的财产才能成为真正的市场竞争主体。集体经济组织法人有了相当金额、相对独立的财产后，经出资人决策，建立组织机构，选聘经营管理人员。出资的集体经济组织成员与选聘的经营管理人员建立起委托—代理关系，投资和经营得以分离，形成区别于集体经济组织成员意志的独立意思。集体经济组织法人以营利为主要目的，在运行上实行公司制度，这既能大幅减少民主制度中的沟通协调成本，又尽可能避免血亲关系、邻里关系、乡规民俗等的影响，从而有利于它成为真正的市场竞争主体。
3．宜适当控制村外投资占比。依托人员组成以集体经济组织成员为主、经营方向以农业为本的集体经济组织法人这一经济组织，既能减免土地成本、雇工成本、农业劳动监管成本，又能促进农民增收、农业增效、农村繁荣，更容易遵守集体所有、村民自治、农地农用、不损害地力等农村基本制度，更容易发扬精耕细作、地力可持续、邻里相助等农业传统，也更容易保持农耕文化、乡里文化的相对稳定。因此，集体经济组织法人财产宜以村民自愿出资为主，村外资本、技术、服务等生产要素在总表决权中不宜超过20%。
4．妥善解决好利益分配问题。资金对经济效益的贡献只是其一，劳动、技术、管理、土地等生产要素也有贡献，各自的贡献比重也不低。为了促进利益分配公平公正，促进集体经济组织法人持续健康发展，有必要研究资金、劳动、技术、管理、土地等生产要素对经济效益的贡献占比，尤其对各生产要素的贡献机制要有深刻把握，进而建立健全按股享受经济权益、以股承担经济责任的长效机制。
三、集体经济组织法人的经营应以农业为本
（一）经营方向应以农业为本
农业是产业之基、民生之本、可持续发展之源，实施主体功能区战略、坚守耕地红线、保障粮食安全、保护生态环境、建设中国特色现代农业、提高农业国际竞争水平，要求农村经济以农业为本，因此不宜提倡创办村属工业企业。相对其他企业类市场竞争主体，集体经济组织法人在资金规模、人才结构、技术含量、经营管理等方面往往处于不利竞争地位，所以不宜投资非农产业。上世纪八、九十年代遍地开花、粗放发展的乡镇企业与集体企业，绝大多数或搬迁至集聚紧凑、集约高效的县级以上工业园区，或在市场竞争中被淘汰。农村经济以农业为本，既有利于集中有关资源发展现代农业，不断提高农业综合生产能力；也有利于国家支农惠农政策更集中地落实到农村，确保农民收入不断增长，农村面貌不断改善；还能避免分散发展工业带来的对农地过度占用、污染环境等问题，促进经济社会可持续发展。
（二）需防范农业投资风险
农业生产经营具有自身特征，比如不仅依赖一定的地理气候环境、需要遵循生物生长规律，而且农业生产效率不高、农业比较效益低、农业劳动监督成本高、自然灾害难以避开、市场风险难以把控。人员组成以集体经济组织成员为主的集体经济组织法人，在农业经营决策、管理、监督中难免受到血亲关系、邻里关系、乡规民俗等的影响。而且，我国农业综合生产能力不高，农民老龄化较为突出、文化技能不高、兼业化程度高、职业化水平低；农业基础设施建设、技术装备水平普遍滞后，农业经营组织化程度低，发展方式较为粗放；农业结构不够优化，农产品加工深度和增值程度较低，农产品质量和安全问题凸显；农产品市场体系、农业社会化服务体系、农业发展支持体系不够健全；城乡经济社会发展一体化体制机制仍不健全；国内农业生产成本逐渐攀升，大宗农产品价格普遍高于国际市场。因此，集体经济组织法人需要谨慎投资农业，防范农业投资风险，不能遍地开花只重数量，不能急功近利拔苗助长。集体经济组织法人应当立足当地资源禀赋，准确定位自身农业发展，多在特色、绿色、品牌上下功夫，并努力完善决策、监管等运行机制。成立集体经济组织法人之前，农民专业合作社宜有一定程度的发展，以便在它真正面向市场之前就已在农业特色、合作经营、市场营销、参与决策、管理监督、利益分配等方面具备一定发展基础，具备一定竞争优势。
作者单位：重庆市綦江区发展和改革委员会
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