财政包干曾经为加强中央的财力和宏观调控能力，为中央投资事关国家长远利益的重点工程和促进经济能够平衡发展到今天，都起着无可替代的作用。但是，财政包干作为特殊历史下的产物，毕竟有它的时效性和局限性。今天全国各地的经济状况，与作出财政包干决策时的情况已经是天壤之别。
一、现行的财政包干体制
1、财政包干是联产承包责任制的翻版。在当前的财政包干体制下，采取的是逐级发包的形式，是“交足国家的，留足集体的，剩下全是自己的”这个农民承包经营责任制的翻版。在这样的情况下，实现利益的最大化，是地方各级政府的必然追求。缺乏财政收入的事情，地方政府一般没有兴趣。计划生育可以提高效率，发展工业即使破坏环境可以提高效率，城镇化圈地经营城市可以提高效率，而对义务教育、生存保障、科技投入、基础设施等等，很多就是一纸空文。比如计划生育，可以说是用减少人数实现效率优先。因为计划生育不仅有国家的效率，还有基层政府的效益：在计划生育执法的过程中可以给基层财政带来收入。所以他的利益是双赢，既能达到考核的目标，又能给财政带来收入。而公共事业它不仅没有效率，还没有基层政府的效益，不仅不给财政带来收入，财政还要付出，能不付出的尽量不付出。而现在对乡镇政府的考核都是计划生育、社会稳定、财政收入、国民生产总值等，而农民迫切需要的是修路、修塘、治病、上学等，这些东西大多没有列入考核的范畴。
2003年3月20日，32位刚到西安的民工就被警察强行拉到派出所，理由是“没有暂住证”。一直折腾到凌晨4点。每人交了200元的罚款，才放人。其实，这些警察随意抓人的目的就是为了“财政收入”。尽管这是一个新闻的典型事例，却同时是一个普遍现象，举不胜举。就有学者发现：“基层公安部门需要依靠罚没款来补充办案经费甚至发工资，在‘扫黄打非’的时候往往采取又打又保的双重策略，一方面用罚款来打击，另一方面又要想法保证这些非法活动不灭绝以便使罚款收入有可持续性；再如计划生育管理，由于计划生育部门要依靠罚款（现在称社会抚养费）来保障经费开支，一方面用罚款来抑制超生，另一方面又通过保持一定数量的超生来保障罚款的可持续性。我们在调查中遇到了这样的案例，一对青年村民夫妇因为计划外怀孕被罚款3000元，后来因故流产，这对夫妇到乡计生办索要原来的罚款并保证不再生，但是计生办的处理是：请他们再生一个，钱款就不退了。又如土地管理，不少乡镇土管所的主要经费来源是向农民建房占地收取费用，我们调查的一个乡镇长坦言：本乡如果一年内的农民建房低于150户，乡土地管理所就开不出工资。可以想象，在这种情况下，对于土管所而言，控制建房占地的公共目标就很容易被鼓励建房占地以增加本部门收入的自利性目标所替代。”为什么会发生劣质奶粉事件?由于地方政府的有利可图，只要能够带来财政收入的企业不仅可以办，而且还可以在招商引资的旗号下引进来办。各职能部门只管收费，有些可以办的企业只要给钱就能办证明，管理的唯一内容就是收费，而即使是明明知道法律法规不能办的企业，只是不给许可证而费照收不误或者是以罚款代替许可，只要不被爆光就可以继续经营。
2005年中央一号文件出台后，绝大多数的地方政府，除了眼睛盯着中央，炮声隆隆地发着中央的农业专款外，仍然在全力投入打造着城市，仍然在打着土地是第二财政的主意。又有多少地方政府真正把财政投入倾斜到农村，把三农工作作为重中之重呢？因为对本级政府无利可图，还要倒贴，就自然没有兴趣。难道地方政府没钱？我国连续多年的全社会固定资产投资增长率都超过两位数，增幅明显高于GDP的增长幅度。2003年的全社会固定资产投资达到55118亿元，是GDP增长率的近三倍，占116694亿元GDP的47.2%；但中央项目只占14.2%/，增幅-2.7%，地方项目却占85.3%，增幅为36.2%。2004年头两个月固定资产投资甚至增长53%（资料来源于国家统计局网站并计算），更是以地方主导为主的投资。这些投资有多少用于民生建设？孔善广就撰文提出：为什么我国连续二十多年的GDP增长速度接近两位数，而社会保障仍然未能覆盖到农村？为什么我国人均GDP已超过1000美元，而贫困人口反而增加80万？为什么我国的整体经济实力大幅度提升，而《教育法》和《义务教育法》仍未得到全面落实？总的来说，就是为什么各地固定资产投资增幅一直高于GDP增幅，但于民生项目的投入增长幅度是否有同步增长呢？（孔善广：《财政税收及政绩考核制度必须改革》）
周天勇教授在中央党校主办的《学习时报》第324期中指出：过去，由于政府机构和事业无限制膨胀，财政经费不能供养，设置了自收自支，或者自收和拨款相结合的体制。到目前，政府不收费和罚款的机构没有几个，几乎都成了准税务部门。这些乱收费和乱罚款，许多是冲着个体经营户、微型和中小企业来的，导致大量的个体工商户破产。1999年全国在工商局登记的个体工商户为3160万户，2004年时减少为2350万户，每年平均净减少128万户。就是让政府各部门的乱收费、乱罚款和乱检查搞破产的。这些显然违背了政府的基本职能，也阻碍着大量一般就业人员的创业与就业而影响其收入。
2、财政包干是不对等的法律主体之间的“承包”。这种财政包干制度在一定的时期确实调动了地方政府发展经济的积极性，地方的基础设施也得到了空前的发展。但是，一个致命的问题在于，上级政府和下级政府虽然“承包”了，但不是对等的法律主体之间的“承包”。在上下级之间逐渐演变成承包人与发包人的关系后，行政体系无不认同这样的“潜规则”：上级及其部门均有权对下级政府及其部门进行发包，甚至于如石油公司、电力通讯部门都有权通过本级政府为自己对下级政府进行干预来牟取利益，因为政治是经济的集中表现，财政工作是一切行政工作活动的生命线，财政行为就成了政治行为。由于这种发包关系，包头和发包集团占有着社会的政治稀缺资源，既当运动员又当裁判员，既要使本级政权组织的权力本能地追求最大的利益化，又使本人的个人权力本能地追求利益化，把风险尽可能地转移到下级政府。同时，由于要追求最大利益，在发包的责任契约中给予下级的资源和条件就非常有限，风险就很大，违约的概率就自然很大。一旦违约，裁量权就在责任契约制定机关，反过来又促使发包者把责任尽可能地转移给下级。非常时刻，可以丢车保帅，可以杀一儆百，迫使各个下级部门服从自己的政治利益和经济利益。
因此，上级政府和下级政府之间如同发包人与承包人的关系，有的象周王朝的朝贡制度。从省到乡镇，甚至到村的主要负责人，绝大多数均把这个地方当作权力分级承包的自留地，享有经营的绝对自主权。由于政府的事权以及各级政府的事权划分未能予以规范，由于“分税制”财政体制改革的发动者是上级政府，下级政府没有多大的发言权。权力发包人有权单方制定游戏规则：不是按经济发展水平而是按施政规划、按领导层意志、按支出需要从中央到地方层层下达计划，而且其增长幅度通常是层层加码、年年加码、最终财政预算收入计划远远超出经济发展所能提供的税源的增长。再通过各种行政法规和文件出台，以“责任制”和“一票否决”相配套，把责任一级一级地传递到乡镇。承包人只有用同样的方法发包给下级，这样层层签订责任状，级级发包，且不管当年经济发展状况如何都必须确保完成。
为什么真实情况难以被上面发现？哪怕是直接上级的主要负责人也掌握不了。由于是承包人与发包人关系，一是趋利避害，二是上级也怕把事情闹大而影响到自己，上下的利益捆绑在一起形成了共同利益。新华社曾经在媒体上发布过一个《重庆10部门为何管不住一个网吧》的文章，记者发现，虽然网吧管理涉及10部门，但“多人管理，无人负责”导致了“黑网吧”的泛滥成害。究其原因：审批管理部门对网吧“只管收钱，不管规范”。平时几乎不检查，逢到上级要检查时才行动，查出问题也只是罚款，且有“内线”的人还能在整治行动前得到消息“提前”规范。
由于本地区是承包了的，多向上争取资金项目，就可以在减少亏损的基层上尽可能多地赢利。有人说，中央的农业投入这么大，而农民却看不到影子，到哪里去了？要么是关系户那里去了，要么是被层层的索拿卡要“漏”掉了。由于都是暗箱操作，一个小小的办事员都可以决定成万上亿元资金的分配，没有监督的权力任意左右了财政资金的分配方向，其中的腐败是必然性而不是偶然性。某个乡镇，一个非常强有力的市长到这里视察一家民营农业企业，作为农业产业化的龙头企业，市长决定从专项资金中给20万元的支持，可是，在市政府某部门领取该资金时，该部门声称按“例规”要5万元的“立项费”，这家企业的老总只得去找市长，该部门在市长的干预下却把钱拨到下属的县级部门，企业的老总与乡党委书记一同到县级部门领钱时，乡党委书记告诉他：我们在上面争取资金时的“例规”一般是20%——40%，有时甚至是50%，你这笔款如果不是市长的专项资金绝对远远要超过好几倍，再说，不是市长到你这里来、不是市长满意也不会有这么一笔资金给你，也就是说，给你这笔钱是偶然性的而非必然性的，为什么一定要给钱给你？虽说有宏观的政策却没有明确的规定，给你的钱体现了领导的个人感情，不给你钱也没有责任，因为与你同样的情况多的是、却没有给钱。所以给你的钱是正确的，有政策依据；不给你的钱也是正确的，也有政策依据。最后书记协调有关县领导签字并请县级部门酒足饭饱后付了2万元的“例规”才终于把钱领出。
与基层政府和部门直接取之于民的非法生存相比，中层以上部门的非法生存危害性更大。国家审计署审计长李金华在2003年度的审计报告中说：“7个部门采取虚报人员、编造虚假项目等方式，套取财政资金9673万元；41个部门挤占挪用财政专项拨款和其他有专项用途的资金14.2亿元；有预算分配权的部门年初大量预留资金；部门决算编报不真实、不规范的问题仍然存在，主要是少报收入和结余、虚列支出、漏汇少汇部分资金等，涉及金额40.54亿元”。他在《关于2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中说：“审计38个中央部门2004年度预算执行情况，查出的主要问题是虚报多领预算资金、转移挪用或挤占财政资金、私设账外账和‘小金库’以及部分资金使用效益不高等。这次审计查出各类违规问题金额90.6亿元，占审计资金总额的6%。”“12个部门存在预算编报不真实的问题。一些部门的下属单位通过多报人员、虚列项目、重复申报、随意调高预算标准、夹带非预算拨款单位等方式，虚报多领预算资金4.91亿元。”“26个部门违规转移挪用财政性资金10.75亿元。14个部门向下属单位或相关单位转移财政性资金9.35亿元。”“19个部门或其下属单位隐瞒截留财政资金和其他收入，设置账外账、”小金库“共3.5亿元，主要用于发放福利补贴及其他不合理开支。31个部门挤占具有专项用途的资金21.42亿元，有些部门仍存在编报不够真实、规范的问题，主要是隐匿收入和结余、漏计少计资产、漏汇少汇资金等，涉及金额30.86亿元。”
3、财政包干是权责不对等的“承包”。在省以下层面实际运作的财政体制，主要是上级政府凭借对下级政府的行政和人事控制权来运行的。在这种财政体制的中，形成省以下政府层层向上集中财权的格局。上下政府之间事权划分不合理、不清晰的问题突出，各级政府层层向下下放事权，将支出的责任以行政命令的方式安排给下级政府，导致县、乡两级政府履行事权所需财力严重不对称，矛盾日益突出。比如上级政府常常出台在预算中没有的增支政策，而具体的支出却要下级政府安排，就是所谓的“上面请客，下面买单”。特别是乡镇，什么都好说，就是没钱。如义务教育，事关国计民生的大事，全社会都认为很重要，可具体落实需要钱，学校的危房改造要钱，教师工资要钱，但这个钱却要发不出工资的“穷土地爷”乡镇出，财大气粗的国家和省府只对城市教育感兴趣。这样一些上面请客乡镇买单的政策，可以说是惠而不实，但在农民眼里，乡镇政府就是国家，上面的政策是好的，好经却给乡镇这些歪嘴巴和尚念歪了。而干部认为是上面把乡镇政权逼上梁山，各个上层部门向乡镇下达了一个个硬性指标，不向农民收钱就会“一票否决”，而向农民收钱增加农民负担同样是“一票否决”，无路可走就只有铤而走险，一些不该发生的事情就这样发生了。
为了规避自己的政治风险和利益风险，上级政权逐级下达各项指标超于客观实际。实际上是变相地鼓励下级政府主要领导人在“政绩工程”和“形象工程”方面的扩张冲动，导致“一个人的政绩，几届人的包袱”诸如此类的现象频繁发生，还容易产生“胆子越大，提拔越快”的激励效应。下级在承包时，无权讨价还价，强化了各级政府上收财权、下放事权的格局，导致把上下级政府之间的职能差别，简单地理解为区域范围上的比例放大或缩小，为上级政府向下级政府推诿事权提高便利，为政府相关部门搭车收费和乱收税费提供便利，使越是接近基层的政府在政府序列中的越是处于弱势地位，使基层政府在增支和减收两方面不断加大而增加运行成本和财政债务。
国家审计署对中西部地区10省市49个县（市）的调查表明，到2001年底，这些县累计负债（显性直接负债）163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。在我们调查的山东肥城市，到2003年8月，市（县）级财政的显性直接负债已达5.1亿元，全市（县）人均526.86元，相当于上年农民人均纯收入的16.3%.以山东肥城市为例，该市的经济发展在山东省处于中等偏上。据该市财政局介绍，到2003年10月，该市的全部14个乡镇都存在显性直接负债问题，平均每个乡镇本级政府的显性直接负债，高达500万－1000万元。汶阳镇和安驾庄镇的经济发展，分别居于肥城市中等偏上和中等水平。到2003年10月，两镇的显性直接负债分别为1100万元和551万元，分别相当于当年全镇财政总收入的1.87倍和31.6%.需要指出的是，前几年乡镇负债普遍化的趋势，已在县市一级迅速蔓延。以黑龙江省为例，2002年，该省县级政府的一般预算收入共有50亿元，县级政府平均的一般预算收入为7500万元。其中，亿元以上的县仅有12个，占县（市）总数的比重为17.9%；有22个县的预算收入规模不足5000万元，占县（市）总数的比重为32.8%；甚至还有3个县（市）的预算收入不到2000万元。根据甘肃省计委农经处同志的介绍，目前在该省87个县（包括县级市、区）中，只有兰州市城关区一个区能够实现本级财政的收支平衡，而且其本级财政收入还略小于支出；最差的卓尼县本级财政收入只相当于本级财政支出的1／10左右。2002年，山东肥城市安驾庄镇的财政收支缺口高达1126.3万元，相当于该镇当年完成的财政收入的64.7%.该镇当年到期应还债务67万元，但实际只能偿还53万元。
由于没有剩余价值，基层政府只有非法生存。也由于所承包的各项指标，绝大多数会落空，上级的丢车保卒和杀一儆百的两手交替使用策略，乡镇从政风险系数最高，从而也没有长期打算。根据某党务部门2003年的统计，某省的H市，全市各县（市）区的乡镇党委书记，平均任期不到两年，最多的为三年六个月，最短的只有三个月。因此，使乡镇主要领导把主要精力投入到承包任务中去，既完成上级交办的任务，这样的短期行为，而疏于乡村治理和乡村发展这样的长期行为。一旦无法履行承包条约时，就可以政治挂帅，以示对上忠诚，来赢得发包人和发包集团的信任，以继续获得承包权，再向下发包，也就取得了发包权。有句这样的话可以概括：认认真真搞形式，扎扎实实走过场。通过媒体的造势，使发包人感到自己权力魔杖的神奇，在获得满足快感之后，就自然使用裁量权对下级的承包权予以确认。同时，对不能履行承包条约的指标，发包人对上面又是承包人，为了使自己的承包权不受影响，对一些造假不仅视而不见，而且发放许可证。
关于财政收入虚报的问题，就有学者认为，虽然许多统计资料显示，多数县市的财政收入增长较快；但由于实际的财政收入水分较大、人为隐瞒赤字的现象比较普遍，县乡财政的实际增收状况，并没有像统计资料显示的那么乐观；实际的县乡财政困难问题，比报表数据所显示的往往更为严重。2002年，国家审计署审计的中西部地区10省市49个县（市）中，到2001年底，有45个虚增预算收入6.74亿元，占当年预算收入的16%；有37个县累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算所反映的赤字规模（7.2亿元）的147%.中部地区某省一个地级市市长认为，财政收入和国内生产总值、工业产值、农民人均纯收入一起，成为在中部地区虚假成分最高的四项经济指标；财政收入的虚假情况主要发生在县乡两级，尤以乡镇为重。
在现在的行政体系中，如朱总理在安徽的粮仓故事、乡镇企业产值、人平纯收入等，都清楚有虚报成分，但都认认真真地做，假大空有的形式主义，畅通无阻。形式主义成为一种习惯，习惯成为自然的潜规则是，要想得到发包权，作出如行贿这样利益牺牲是应该的；要得到上面的专项资金和项目投入，只要投入和产出有利可图，作为行贿的投入是必要的。在整个社会上，与已无关时，痛恨贪官，一旦需要走捷径，进行不正当竞争时，就需要贪官，民众认为，收了钱，能为自己办事，就是好官。特别是自己赢得了任何人都无法得到的巨额利益，更是再生父母。只有那些收了钱，不为自己办事，或者是没有实现自己目的，投入和产生没有效益，才是坏官。而发包人认为自己的权力就是资源，使用资源就有偿，特别是作为权力发包，更要有偿使用，要发包出去，就要上交利润，于是心安理得，没有良心不安。
4、财政包干是地方政府一把手集权的根源。在财政包干下，在执行国家政策和法律时，就不得不按顺序选择执行，首先承包的是直接上级的利益，这是潜规则，也是承包人权利的来源，否则就随时会失去承包权。所以国家的法律，还不如发包单位的红头文件和主要领导的讲话管用。因而就出现了法律明确的、中央明文规定的，还仍然需要一级一级下达文件，再次确认。依次第二是，不得不考虑自身的生存，自己创收，自己养活自己，即以自身的财政收入增长为目的，最后才考虑民众的利益。而作为基层，特别是中西部地区县乡政权，不仅没有承包利润可得，而且是亏本完成的承包任务。除自身均难以生存，给予民众就成为一句空话。因此，在财政包干下的财政发包，使各级政权特别是基层政权，会有条件地执行国家政策，从而表现出唯利是图的取向，有利于完成承包任务和自身利益的政策积极推进，否则就消极对待。一方面阻断来自上面政令畅通和执行，另一方面阻止来自基层民众的合理诉求，阻塞民意。财政包干下不仅唤醒了省市地方政府的自我利益意识，特别是独立意识，在沿海的发达地区，自我意识，加上丰富而独立的财源，造成地方割据，并有可能变成实在的离心力量。
在承包制的逻辑下，在主要负责人“包头”的眼中，一般干部是“打工仔”，班子成员是“分包头”。在“自主经营，自负盈亏”的财政包干条件下，站在一把手的“责任田”里，“打工仔”和“分包头”就与“包头”形成了雇佣与被雇佣的人身依附关系。在中西部地区的大多数县乡政府，有个普遍认同的观点：发得出工资是不正常的，而只有发不出工资才是正常的。因为，能够发得出工资，既要归功于主要负责人“经营有方”，又是对干部职工的一种恩赐。而发不出工资，并不问心有愧，也不觉得是主要负责人的责任。工资本来是劳动力价格，在市场经济的条件下，付出了劳动力使用价值，却得不到劳动力价值，这样明显违反价值交换的天然法则和严重侵犯公民的天然权利的普遍现象，居然能够在市场经济的现代社会中大行其道，尤其是能够在行政体制内畅通无阻，不能不令人惊讶社会公平如此缺失而整个社会却是如此熟视无睹！这就不难想象，工商业主欠付农民工的工资就自然是理所当然。对于简单的劳动力的这样智慧的商品都得不到保护，也就是我们对于自身都无力保护！
如果承包合同未能履行，要由主要负责人承当责任，这就成了主要负责人集权专制的动因和理论依据，也在迫使领导人为了自己的利益而采用专制手段。在这种机制下，县级内部最流行的语言是：“要么交票子，要么交帽子。”县委书记对乡镇书记讲的最经典大会语录是：“采取什么措施我不管，政策不能违背，但任务必须完成，否则追究领导责任。”面对县里的高压态势，乡镇内部最流行的语言是：“县里要把我（乡政府）搞死，我先把村里搞死！”乡镇书记对乡镇干部和村干部讲的最经典大会语录是：“就是老婆卖×的钱也要拿出来交任务。” 在这种机制下，地方各级领导也希望干部转变作风，但主要是为了如计划生育、社会稳定、收缴税费这样主要工作目标的需要，特别是希望以转变干部作风来达到促进增加财政收入的工作目的。
对于机构改革和人员分流，在任的领导积极性最大，可以说他们是最大的既得利益集团，可以通过改革的利益调整、利益的重新分配来巩固和发展、扩大自己的利益。比如说人员分流了，财政支出压力下降了，在目前财政的支出很不透明的情况下，主要负责人的自由开支就有了更大的空间。对于现在的领导人来说，人多是一个负担。既然农民多是一个负担，干部多了也是一个负担！而非人多力量大，并非人是生产力中具有决定性因素。因为都希望能够实现利益的最大化，而资源有限，人多了竞争性就自然更大，为了自己的利益能够占有更多就只有希望尽可能地减少参与分配或竞争的人数。所有，都希望减少别人而不是自己，这个时代的口号是效率优先。作为当权者，也就是既得利益集团制订的游戏规则，在改革的旗号下就轻易地减掉了对方，谁胆敢反对改革呢？
二、财政包干引发的问题
1、财政缺乏透明难以监督。政府的财政收入主要由纳税人提供，纳税人有权知道税款的使用情况，这是现代社会的基本常识。但在实际生活中，各级政府的公款消费数字，不仅老百姓一无所知，相关部门也是一笔糊涂账。如果不是李金华引发全国“审计风暴”，部分地方和个别部门财政预算与执行情况的混乱并不为人所知。出现这些问题的原因就是政府的财政预算不透明，就连人大常委会的专门委员会都说不清楚同级政府的财政预算的详细情况，因此人大常委会也无法进行监督。而审计部门是政府的组成部门，且审计部门进行的审计，都是事后审计，许多问题仅靠审计部门也难以解决。纳税人基本上没有监督权，也没有其他立法保证这个权利。在湖南常宁市的一个农民就曾以纳税人的身份把财政局买车的问题向法院提起诉讼，一个很重要的原因就是抽象行政行为不能起诉，而最终败诉。虽然现在的各级政府每年都有财政预算决算报告，但是却看不出是如何进行支付的。财政开支缺乏有效监督和制约，纳税人的钱就不能体现纳税人的意愿而是长官意志，就出现了如何花纳税人的钱和花纳税人的钱谁说了算数这个最大的制度漏洞。
于是就出现了“乡干部吃掉了乡政府的办公楼”的怪事：安徽省明光市司巷乡为了偿还吃喝招待款，先后卖掉政府办公楼、电影院和乡广播站，并侵占了赈灾专款修建的敬老院办公，让五保老人住进破烂不堪的米厂长达9年时间。随后，这个乡政府又以建新办公楼为名，违反土地管理法规征用农田，转手高价出售牟利。人民时评的网友感到不解：明明是贫困乡，还要大吃大喝，一直吃到卖乡政府办公楼、电影院和广播站，再吃下去，还要卖什么呢？据报道，我国的乡镇债务粗略算计2000亿元的债务窟窿。其中有多少是吃出来的？如果吃喝的钱要他们自掏腰包来分担，还有多少人会像司巷乡的干部那样吃光卖光？
前江苏省审计厅长朱尧平在2005年向省人大常委会作审计报告时，严厉指出了专项资金使用中的四大问题。主要问题是决算不实，收支违规现象比较突出；挤占挪用专项资金，部分资金闲置没有发挥效益；部分行政事业性收费和预算外资金管理不规范；固定资产和对外投资管理薄弱。北京市审计局局长向市人大常委会委员们作审计报告时，将包括市工商档案中心和区县工商分局无依据收取查询费1356万元、三环路绿地重复施工支出400万元工程款等多个部门暴露出的、至高达数亿元的“问题财政”悉数公布。河北省省审计机关在对全省824个审计项目审计中，共查出各类有问题资金342785万元，其中违规金额177273万元，管理不规范金额164025万元，损失浪费金额1487万元，应上交财政29827万元，已上交财政18495万元。同时，全省还对83个单位的86名党政领导干部和企业负责人进行了经济责任审计，共查出各类问题资金8134万元。
2006年６月３日国家审计署审计长李金华在中国科学院“科学与人文论坛”上发表的演讲中说，“中央转移支付有一半以上没有纳入地方的财政预算，完全脱离了人大的监督，有的还脱离了政府的监督。”（《京华时报》2006-6-4）2006年6月27日下午，他在向十届全国人大常委会第22次会议作的《关于2005年度中央预算执行审计工作报告》中又指出，对20个省（区、市）的审计调查中发现：2005年，这些省（区、市）本级预算共编报中央税收返还和补助收入3444.27亿元，仅为中央实际补助7733.65亿元的44.5%，也就是说中央实际补助中有近4300亿元未纳入省（区、市）本级预算中。李金华表示，由于年初预算编报不完整，致使预算执行结果与年初预算出入较大，未编入预算的这部分资金实际上脱离了省级人大的审查监督。另据不完全统计，2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项存在内容交叉重复的问题，涉及资金156.37亿元；有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705.89亿元。
对此，周其仁在《经济观察报》发表的文章中，举了一个例子：“2003年，财政部在批复和追加交通部预算时，同意交通部将车辆购置税435.2亿元直接拨付地方交通部门，用于公路建设”。这好像只不过把款项换了一个地方，没什么大不了。但审计长接着补充了一句，“使这部分资金的使用脱离了地方政府、人大的管理和监督。”这里有什么名堂吗？大有名堂。原来中央部门的款项拨到下面后，就成了地方交通部门从条条“争取”来的钱，地方除了高兴，还怎么监督？几百亿遁入监管真空的人民币，能不能保证用之于民呢？审计长的报告没有说。但是我却从中看到，近年全国14个交通厅长贪污腐败案的一个体制性根源。厅长们手中有权，这当然是一个条件，但如果没有数额惊人的不受监督的公共款项，他们就是下决心要翻身落马，也不容易吧？（周其仁：《取之于民易用之于民难》《经济观察报》）
2、财政两极分化状况程度很高。财政包干的实际是上级各级优先发展，也就是县级以上的城市，按照从上到下的顺序优先发展，最后的结果的是，乡镇不能发展，农村不能发展。如果中央不直接向乡镇政权发包，中间的行政层次会使中央的资源很难直达农村。一是财政为各部门所把持，由于财政包干，级级抽头，造成乡镇要为上级财政空转（甚至要为上级作假帐）。二是政策为部门断章取义选择性地执行，就如同承包商一样，研究上面的合同内容，趋利避害，各级都是在确保自身的利益前提下，把责任交给下级。可以说，这才是造成三农问题的政治和经济的双重根源。不尽快改革现行的财政包干制度，已经造成的三农问题将会得不到根本的解决。比如为什么会有这么多的人去上访？其中的根本原因就是社会底层经济利益的矛盾，而这样的“人民内部矛盾”最终需要“人民币”来解决。清楚情况又管得了的县乡两级政府却缺乏相应的财力，有雄厚财力的上级政府却只给上访者批转报告，并用信访责任制把矛盾下压在基层。随着矛盾的积累和扩大，引发的社会动荡将会难以控制。
在分税制财政改革后，“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，县级财政拆东墙补西墙，乡级财政哭爹喊娘”。因为“承包式”财税体制，在不同地区所发挥的作用大不一样。在以工商业为主的沿海经济发达地区，这一体制有助于积聚财力。以农业为主的地区，财政支出远远高于财政收入，使得短缺型财政甚至由“吃饭型”财政转变为“讨饭型”财政。据陆学艺先生的调查，乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区，60%以上的乡镇负债。以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的。从大量调查来看，县乡政府的隐性负债和或有负债不仅来源繁多、规模较大，而且增势不减，成为一个突出问题。仅以欠发工资为例，这是县乡政府隐性负债的重要形式，据国家审计署对中西部地区10省市49个县（市）的调查，截至2002年9月，已有42个县市（占总数的85.7%）累计欠发国家规定的工资18亿元，是1998年底欠发额的3倍多，而当年1-9月新欠额就高达1.32亿元。目前，甘肃省有70%的县不能正常地发工资。
由于财政包干形成大包头与分包头的关系，越往下，利润空间就越小，剩余价值基本上掌握在上面。基层政府和部门的干部为了自己的工资，在拼命地进行财政“创收”，农村和城市不少的群众在苦苦挣扎！可是，一些人用公款消费的一桌酒席，一桌赌局，就是基层干部一年有的甚至于十年的生计。一些人的一个月工资，就是几个特困户的全部家当！因而越到基层，就越依靠上面的财政救济和权力救济。这样越到下面，生存和发展权就越被上面控制，越到上面，就越有权，越有钱。由于基层面大，竞争激烈，不走后面，不行贿，不跑官，不跑资金，不跑项目，就注定是死路一条。国务院发展研究中心在黑龙江省绥化市的海伦县和北林区，分别调查了1个经济中等发达的乡镇。在山东泰安的肥城市调查了经济发展处于中等和中等偏上水平的乡镇各一个。这些镇都反映，目前乡镇政府对农业基本上没有支持能力。比如，山东肥城市汶阳镇是该市经济发展水平比较高的镇。2000、2001、2002年3年间，财政支农的投入总量分别为20万元、9万元和19.5万元，这些投入均来自上级的财政拨款，本级财政没有投入。
例如衡阳县，2001年农村税费改革后，退休教师和乡镇干部的基本工资由中央财政转移支付和县级财政配套支付两部分组成，分别占65%、35%。然而，县财政却长期没有支付应该支付的35%。即使中央财政发放的一部分，也被一些乡镇和学校截流拖欠。一些乡镇干部还被乡政府逼迫私人借款，完成给县财政的财税上交任务。作为一个典型的农业大县、工业弱县、财政穷县，衡阳县10年来县级财政可支配的财力一直徘徊在8000万元左右，每年依靠来自上级的中央转移支付2亿多元，财政之穷在全市、全省有名。全县有七八百退休教师，过去每年都要与县长对话。就连一些在职的乡镇干部和教师，也不怕领导穿“小鞋”，跑到中央、省里上访。
3、财政转移支付存在制度缺陷。财政转移支付也称财政转移支出，本意是财政资金转移或转让。转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分。一般称的财政转移支付，是指中央政府向地方政府的财政资金转移，是中央政府支出的一个重要部分，是地方政府重要的预算收入。我国现行的财政转移支付是在1994年分税制改革基础上形成的,为了解决地区收支均衡的问题，国家逐步试行了转移支付制度。目前我国的财政转移支付主要包括三个部分：一是税收返还，因为有一定的计算公式可循，相对于其它转移支付方式来说较为规范和透明；二是一般性转移支付，具体包括弥补分税制改革以前收支差额的转移支付或分税制补差、过渡时期转移支付、少数民族地区补助、公务员增资补贴、其他一般转移支付；三是特殊转移支付，这一部分目前透明程度较差、随意性强。
中央财政转移支付的大量流失，早已不是什么新闻，它已经成为地方政府官员茶余饭后相互炫耀政绩。在转移支付的审批过程透明度低、公开性不够的情况下，中央给地方多少，为什么要给，按照什么比例，考虑哪些因素，存在着重大的制度缺陷。在这样重大的舆情中，不仅法律法规形同虚设，而且监督机构也无章可依。李金华审计长指出，“目前财政有监察专员，发改委有稽查特派员，审计、银监会、保监会、证监会，还有其他各种专项监督很多，人多部门多，造成重复监督重复检查。一些企业或者金融机构叫苦不迭”，“而且龙多不治水，谁都能检查，谁都不负责任。”加上管钱的人太多，各类资金分属不同部门的多头管理，有权分配的“婆婆”多，又各有自己的管理办法，导致扶贫项目执行不严格，扶贫资金很容易在中间环节被消耗；特别是资金发放中的暗箱操作容易形成资金流失的“黑洞”，“钱给谁不给谁谁也不知道”（《改革财政转移制度还需要支付多少学费？》丁言）。李金华在2006年6月27日的审计工作报告中就指出，2005年，15个中央部门在部门预算中共安排中央补助地方支出383.69亿元。这种由中央主管部门对口下达补助地方资金的做法，打乱了正常的预算管理级次和资金分配渠道，造成中央财政本级预算支出和补助地方预算支出不真实，不利于地方政府的管理和人大的监督。一些资金名义上是专项转移支付，实际用作部门经费或系统内经费补助。这些资金是否经过审计，是否列入预算，并不透明！事实上，除资金分配不透明外，专项资金的使用状况也同样令人堪忧。李金华更是明确指出，转移支付过程中涉及到的很多人和很多部门甚至就在“吃”一些专项资金。
资金的使用效率也值得怀疑，无法保障资金能得到最大限度地使用。因为地方不管项目最终能否建成，只管向中央争取到钱。而中央的目标也是在分这块钱，对当地实际情况没有过多考虑或考虑很少。由于无偿划拨和专项划拨资金已经不是平衡区域和群体的财政扶持，而是“稀缺资源”，因为“僧多粥少”，成为了各地垂涎的蛋糕，争先恐后“创造条件”来“跑部钱进”。在基层政府和职能部门的眼中，“会哭的孩子有奶吃”，它不需付出任何代价，无须承担任何责任，只需用假数子、假灾情、假感情就能得到巨额回报。有的地方为了一个项目、一件事情，不停地往北京跑。省长跑，副省长跑，下面的人也跑。有的时候如开会期间，很多地方厅局长都集中到北京来。现在各地方往发改委、财政、科技、交通、农业、水利等部门跑项目的情况越来越严重，根源就在于目前中央财政转移支付制度先天不足。新华社就报道过吉林省4个县市的10多名党政干部为争取各种项目，向原吉林省计委农村经济处处长、副厅级助理巡视员周同华“行贿”共20万元。在周同华的帮助下，这些县市共得到项目资金2亿多元。宁夏回族自治区固原市原州区头营镇原镇长李金龙通过公款请吃送礼多方“活动”，争取到了30万元引水工程项目资金。在此笔30万元的工程款中，除支付部分项目费用外，李金龙将其中的17万余元侵吞（2006年6月27日《检察日报》）。
根据姜长云的研究，基层政府能够向上争取到资金支持的项目，多属于农业项目；而争取到的项目资金，经常被挪用于给地方政府部门发放工资。位于西北的C 省计委有关同志反映，近年来该省通过财政部门下拨用于支持农业产业化龙头企业的资金，大多数被各级财政截留挪用。有些县（市）的政府之所以对抓项目比较热情，主要并不是为了发展地方经济，而是为了能争取国家财政资金，以弥补地方财政的窟窿。在部分县（市），政府甚至不是支持农业，而是靠吃农业过日子。类似于这类现象，不仅在西北C 省这样的落后地区存在，在山东等发达省份的中等发达地区，也是存在的。山东YXY 食品有限公司总部位于该省TA市TS区XJL 镇，是一个国家级农业产业化龙头企业。TA市TS区的经济发展水平居于该省中等行列。2002年，经过有关项目的审批手续，中央财政对该公司的技改项目，提供了60万元的无偿资金支持。项目原计划2003年底完成。按照有关拨款程序，该项资金需通过财政系统逐级下拨。为此，TA市财政局曾给TS区财政局下文，告知其已将这笔资金下拨给TS区财政局，希望TS区财政局按照专款专用的原则，加强监督力度，保证项目顺利实施。但同时，TA市财政局又口头告知TS区财政局，由于TS区政府欠TA市财政局的钱，TA市财政局只能将这笔资金从TS区财政局的欠帐中扣除，并以此代替这笔资金的实际拨付。TS区财政局也如法炮制，给XJL 镇财政所下文；同时口头告知XJL 镇财政所，由于XJL 镇政府欠TS区财政局的钱10年都还不完，TS区财政局只能将这笔资金从XJL 镇的欠帐中扣除，并以此代替这笔资金的实际拨付。因此，XJL 镇财政所最终并没有实际拿到这笔资金，也不能将这笔资金拨给YXY 公司。YXY 公司努力争取到的这笔中央财政的支持资金，实际上成为没有实际作用的“画饼”。YXY 公司为此曾经找过TA市纠风办，纠风办明确告知YXY 公司，只要他们出面，肯定能把这笔项目资金落实到YXY公司，但如此一来，该公司以后的路子可能就走绝了；要不要纠风办出面，由YXY 公司自行决定。YXY 公司权衡再三，只得主动放弃请纠风办出面落实资金的行动。类似的事情在YXY公司还不是唯一一次出现（姜长云：《县乡财政困难及其对财政支农能力的影响》，《管理世界》2004年第7期）。
4、财政支出存在着结构性偏差。财政收入变成了地方各级政府的特定利益。全国政协委员、国务院参事任玉岭在“两会”期间，提出的《关于党政机关带头发扬艰苦奋斗传统的建议》的提案披露：从改革开放初期的1978年至2003年25年间，中国的行政管理费已增长87倍。行政管理费占财政总支出的比重在1978年仅为4.71%，到2003年上升至19.03%，比日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%分别高出16.65、14.84、 13.97、12.53、11.93和9.13个百分点。不仅如此，近年来中国政府的行政管理费还在大幅提升，平均每年增长23%，远高于同期GDP与财政收入的增长速度！有不少地方，当财政收入几千万元时，说是“吃饭财政”(指只够政府自己发工资、吃饭)；在财政收入达到几亿元后，仍然还是政府的“吃饭财政”。
政府为国民提供的公共服务没有随着经济的发展与增长而相应提高，对提高国民的整体收入、对公共产品和公共服务并没有承担应有的责任。有三个资料可以说明问题：一是按修订后的GDP数据计算，1979-2004年我国GDP年均增长率为9.6%，政府的财政收入更连续多年来高于GDP增长速度（甚至有超过20%）。从1978年到2004年，财政支出总额增加25倍多，但是，仅仅是政府的行政管理费支出却增加超过100倍，而对普通老百姓生活影响最大的社会文教费支出占财政支出比例从1992年至2004年却基本不变，只维持在26-28%之间[笔者根据《中国统计年鉴2005》的数据并计算]。二是“八五”期间，全国公车耗资720亿元，年递增27%，大大超过了GDP的增长速度。截至20世纪90年代后期的数字，我国约有350万辆公车，包括司勤人员在内耗用约3000亿元人民币。在职务消费中，车辆消费占单位行政经费的90%左右，占到全部国家财政支出的38%[公车改革特别报道：《焦点数字》.《中国青年报》2004-06-17] 三是目前全国各级政府统计内的预算外收费高达5000亿元，统计外的预算外收入至少5000亿元，两项相加即超过10000亿元，而这些绝大部分来源于政府卖地、乱收费和乱罚款。这些钱收得是不是合理，收来后用做了什么项目，没有向人大报告和说明。除了公车消费每年在3500亿左右外，还有出国考察和吃喝的支出也一样惊人，如每年接待消费在2000亿左右，出国费用在2000亿左右，其他后勤服务消费大约也在3000亿左右。[邓聿文：《当前政府行政和职能改革的八个问题--访周天勇教授》，《学习时报》第324期]。。
现有公共产品的分布又极不合理，主要集中在大、中城市，广大农村长期被冷落。根据姜长云的调查研究，在黑龙江省海伦县，许多水库由于病险严重，蓄水能力大幅度下降，加之连续几年干旱，该县的水田面积已经由前几年的40万亩下降到不足10万亩，严重影响了粮食生产能力的稳定和主产区农民的增收。目前，该县因水灾冲毁的桥梁已达70多座，如果将这些水毁桥梁重新修缮，需要的资金总额将达1000万-2000万元。据黑龙江省计委同志反映，近年来国家对大江大河治理的投入较多，但各级政府对小江小河治理的投入严重不足，导致小江小河经常泛滥成灾，甚至因此损毁桥梁、淹没道路、妨碍交通和农产品收获。农业和农村基础设施建设的严重滞后，成为县乡财政支农能力虚弱的直接结果。陕西富平县作为75万人口的农业大县，2002年该县本级财政的科技三项费用为0；科学事业费支出仅为18万元，占全县财政总支出的比重约为0.1%.1999-2002年，县财政未下拨过一分钱科普经费。为节约电话费，2003年科技局曾一度只准接电话不准打电话，严重妨碍了正常工作。作为科技局，连1台可以上网的电脑都没有。该县农业发展的科技支撑体系之弱，据此可见一斑。（姜长云：《县乡财政困难及其对财政支农能力的影响》，《管理世界》2004年第7期）
三、新农村建设呼唤改革财政制度
1、界定上下级政府之间的事权和财权范围。根据李金华的《审计报告》，2005年按项目分配的专项转移支付有71项，涉及资金545.55亿元，具体分配到44149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每个项目4.36万元。中央对地方的转移支付逐年增加，2005年，中央财政安排对地方税收返还和补助支出已达到11484.02亿元，占中央财政总支出的57%，地方财政支出的45%，共计1.2万亿。李金华认为，要对地方进行规范的转移支付，首先就必须把中央和地方的事权划得非常清楚，目前中央和地方政府事权划分还不够明晰，转移支付和投资项目设置目标还不够明确，部门之间职能交叉、安排的项目内容重复，加上中央财政统得过细，在预算管理级次多、资金链条长、信息不对称的情况下，不利于加强项目管理，影响中央预算资金的科学使用。
对于事权的划分，有些学者在理论上认为，应该按照“受益范围原则”和“目标效益原则”进行。所谓受益范围原则，是指政府的事权范围要由公共产品和服务的受益范围来决定，即如果某些公共产品和服务的受益范围等于或小于某一级政府的行政管辖范围，那么，这些公共产品和服务就应该由该级政府提供，也即提供这些公共产品和服务就是该级政府的事权。由于不同的公共产品和服务有不同的受益范围，因此，不同级次的政府就有不同的事权范围；所谓目标效果原则，是指适合哪级政府提供的公共产品和服务就由哪级政府提供，或者说是指根据不同级次政府提供公共产品和服务的目标效果，确定公共产品和服务在不同级次政府之间分配。（张爱龙：《地方财政困难与财政体制改革》，《中国经济时报》2006年06月08日）
根据各级政府的职能，明确划分各自的责任。要桥归桥，路归路。笔者认为：关键的环节就是要解决事权与财权相统一的问题，严格按照“权随事走，财由事定”的原则，要明确哪些是属于这一级政府的事务，哪些属于那一级政府的事务。属于这一级政府的事务，就必须要赋予相应的权和钱。没有赋予相应的权和钱，就不能赋予相应的事务。事权与财权的不对称，不仅使这一级政府办不成事办不好事，而且势必搞权钱交易，权权交易，形成产生腐败的根源。因为办事要钱是硬道理，沒有钱还要赋予事责：要么向老百姓打主意；要么就找路子、走后门，搞所谓的“跑部、进省、到京”，吃喝玩乐、迎来送往，争取有关部门支持，甚至出台了诸如“争取到国、省、市的无偿拨款和项目投资，按到位金额的5－15％奖励有关人员”的红头文件，导致了大吃大喝和行贿受贿现象的泛滥，导致跑官要官等问题的产生，是关系到我党生死存亡的大事，必须引起高度重视。
现在基层政府的事权，事权定位过宽、过多、过杂，可谓五花八门、包罗万象，几乎与国务院没有多大差别。笔者认为，凡属于“定性”的事权要“硬”，凡属于“定量”的事权要“软”。“硬”性事权主要是体现党和国家意志，维护社会稳定，贯彻耕地保护、环境保护、计划生育等国策，保障合法权益。“硬”性事权原则上用法律约束基层政府为主；既要严格要求，又要简明可行；既要服务民众，又要方便管理。“软”性事权是服务协调职能：主要是要体现民众意志和民主管理；农村社区的党建、妇女、共青团、少先队工作，倡导农村社区的集体主义精神；提供公共服务和公共产品，如水利设施、医疗卫生、道路修建、饮水安全、环境保护、文化生活、乡村规划、科技服务、良种推广、弱势群体的基本生活保障等；组织本乡外流人员的联合起来维护自己的合法权利；发展乡村经济，建设精神文明等；这一块就要对基层政府全面放权放活，考核的重要依据应该是民众参与率和民众满意率。需要淘汰的职能就要淘汰，如基层政府至今仍然从事一些计划经济体制遗留下来的管种和管收的事权，越位和错位现象就不可避免。
2、构建公平的财政分配制度。市场必然要追求效率，作为政府的财政行为，就应该用公平来弥补市场的不足，从而保障市场机制的顺利进行。100多年前 “三权分立” 的美国腐败和“非秩序”，远比今天的中国要严重得多，而后来美国人的聪明之处在于，他们找准了财政改革的切入点，从规范财政制度开始，由财政改革推动政治改革，由政治改革带动社会进步，既促使社会全面变革，又避免了“暴力革命”，从而兼顾了“改革、稳定、发展”，这才有了我们今天看到的所谓“民主文明”。马克思告诉我们这样一个真理：上层建筑的任何变革都决定于经济基础。而财政具有政治和经济的双重属性，是连接上层建筑和经济基础的纽带，因此，财政改革具有政治改革和经济改革的双重属性，财政制度在某种意义上说明了“政治是经济的集中表现”的社会定理；社会矛盾，从本质上来说，是经济利益分配的矛盾。今天农村的生活水平和经济发展是处于中国历史上最好的时期，在绝大多数农民的温饱已经大体解决下，为什么还会存在着如此严重的社会矛盾呢？因为今天的农民问题主要是发展问题而不是生存问题，其本质上是一个国家利益分配的平等问题，也就是公共产品的短缺问题。笔者认为，改革现行的财政制度来实现社会公平，已经刻不容缓！
首先是改革“分税制”。现行的“分税制”只有利于占全国少数的发达地区进行不公平竞争，损害了占全国大多数的中西部地区特别是农业地区和偏远山区的利益。在市场经济使不同的地区、不同的产业、不同的群体进行两极分化之后，国家的税收政策就必然要求来实现社会公平。在“以农补工”、农业作出了长期而巨大贡献的今天，“以工补农”的条件不仅已经具备，而且得到了全社会的广泛认同；那么笔者就认为，在当前中国，工业反哺农业就是：沿海发达地区反哺中西部地区，城市反哺农村，各级政府反哺乡镇政府，富人反哺穷人。在各级政府的分配比例上，从考虑国家大局和教育、科技、文化、基础设施等社会性公益事业建设着眼，确保中央和县、乡的多数比例。而且在某种意义上，可以削弱富裕省份向中央的抗衡力量，预防离心倾向。其次是改革财政包干体制。笔者认为，财政的分配原则应以事权的大少作为分配比例的依据；因此，中央必须对全国的财政进行统收统付；在事权与财权相统一的前提下，对各级政府的财政分配比例重新进行洗牌：财政上收中央，确保宏观调控能力；精简省市层面，确保政策监督能力；重心下移县乡，确保政策执行能力。
3、全面推进阳光财政。所谓“阳光财政”，就是要求政府的行政行为要公开透明。表现在财政管理上，是指政府对财政预算过程以及财政政策目标、公共部门账目和财政预测等财政资讯向社会的公开程度。财政是政府最大的公共资源，政府在理财上有着特殊的公共权力，这种权力只有在公众的监督下，让老百姓对政府的财政环节心知肚明，才能约束其行为向规范，避免暗箱操作导致民众对政府的不信任，这也是通常所说的“阳光财政”的用意。
国家行政学院竹立家教授在《学习时报》上撰文提出，2004年我国公车消费达4000多亿元，公款吃喝在2000亿元以上，公费出国亦耗资3000亿元，三项累计约达9000亿元。针对这一说法，财政部预算司有关负责人予以否认。在这个不实说法的背后，公众的议论和不满，不仅在于数字太高，更在于我国财政预算及行政成本极不透明，纳税人知情权和监督权得不到满足。对于笼而统之的“一锅煮”式财政，有网友对此发表评论：只有推行“阳光财政”，让各级政府的明细开支对于公众真正透明，向社会全面公开中央财政转移支付的细分项目和金额、去向，让公众知道在各种抽象的科目下的诸如各级首长基金、首长批条经费、机动资金之类的具体财政资金，究竟被作何用途，他们才有能力监督政府。让老百姓知道自己的政府究竟花了多少钱、又用这些资源办了哪些事，这是现代政府对民众负责任的基本表现与必要前提。
宪法规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务……管理社会事务。”政府财政收入主要由纳税人提供，作为财政管理的政府只不过运用财税等手段，将税收集中起来行使其资源分配职能，而这个职能是人民赋予的。因此，把财政管理中的信息对人民公开，接受社会的监督，既是政府的职责也是政府的义务。社会的监督又包括媒体监督及民众监督，这就需要充分发挥纳税人的权利，让纳税人对财政支出进行监督，行使其监督职能。只有赋予了纳税人监督权，才能保证财政支付的透明。
从中央到地方，各级党政机构纷纷大力推行透明执政，“透明政府”、“阳光政治”成为更多部门更多人的自觉行动，这反映了民众的期盼和愿望，也表明了一种趋势！财政部副部长娄继伟日前在“第二届中国财富论坛”上表示，政府的公共账目今后将逐步向社会公开。现在，所有部门的财政预算对人大基本上是完全公开，可是向社会公开公共账目的还不多。逐步向社会公开公共账目无疑是政府提高财政透明度的一个重要标志（2006年4月17日《新京报》）。
4、完善人大的权力监督。如何能够监督政府的真实开支？多年来的审计不断还出现“风暴”，说明各级审计部门已经开始认真地履行自己的法定职能。但仅有政府部门的自我监督是远远不够的，作为权力机关和公众代表机关，人大必须行使决定和监督财政预算执行情况的权力。人民代表是纳税人选举出来的，人民代表大会是权力机关。这种权力对权力的监督，才能使各级政府的财政制度化。特别是对地方政府，在体制内能够进行监督和制约的直接力量来除了中央政府以外，就是同级人大。中央政府是不可能对全国数量庞大的各级地方政府进行有效的行政监督，只有各级人大才有能力对同级政府进行全天候全方位的监督和制约。
地方人大有四项法定的重要职权，即选举权、罢免权、重大事项决定权和对政府的监督权。政府的行政费用支出也要听证，预算也要有明细，财政支出人大代表通不过，财政部门就要推倒重来。决算也是一样，人大代表一旦否决决算，行政长官就要就引咎辞职。政府财政的预算不能仅仅是一个报告，列举一些大数字完事，有许多财政的支出必须接受代表的听证和质询，必要时听证还要吸收纳税人参加，批不准的财政支出，财政不能拨款。有观点认为，现在各地的许多市政建设，确实是在给老百姓办好事，也有许多不顾实际情况成了劳民伤财的“花瓶”工程，为的只是政府的面子和形象。这种工程必须听证，不能行政长官说了算，代表的意见要听，纳税人的意见也要听，代表有权否决这些劳民伤财的工程的权力。政府财政不透明就会形成行政长官的权力过大和滥用职权。
国务院各部委的“权力”太大，也未能受到有效监督，从而造成财政行为很不规范。因此，只有经全国人大授权批准，将资金列入预算，部委才能把钱下拨给地方政府。所以应有法律对转移支付做出全面的规范，各部门依照法律办事，违法者予以追究责任。只有这样，人大议决通过的拨款法案才具有明确的法律效力，必须不折不扣的执行。违反拨款法案就是违法，不但要追究法律责任，还要承担政治责任。如果确实因为某种原因，拨款法案中规定的费用不够，任何部门也不能自作主张，随意突破预算，而是必须履行全部预算立法程序，接受人大质询，举行听证会，等通过了新的预算追加法案再开支。只有这样，预算才可能对政府的财政收支形成有效约束。这既是建设社会主义法治国家的需要，也是建设社会主义政治文明的需要。
“新农村建设”实现国家财政从城市向农村重点倾斜的“工业反哺农业”工程，上千亿元的资金将用来加大农村的公共基础设施建设和提供必要的公共服务。在目前的财政体制下，财政的决策权被掌握在各级的上级政府手中，财政资金是一级一级往下拨。用于农村建设的大部分资金采取“跟着项目走”的办法，争取到项目就意味着拿到了更多的建设资金。所以，基层组织的负责人不是在为如何建设新农村而绞尽脑汁，而是在为如何争取农村建设项目资金的而全力以赴。作为“新农村建设”的“阳光雨露”，能不能让绝大多数农民共享？如何对新农村建设的项目资金实行分级细化预算，让每个村都能自然得到项目资金，彻底堵住“跑项目”的通道； 如何让中央财政用于三农的转移资金，从中央到地方的每一个环节，都在公开透明的状态下进行；都对现行财政体制充满着期待。
一、现行的财政包干体制
1、财政包干是联产承包责任制的翻版。在当前的财政包干体制下，采取的是逐级发包的形式，是“交足国家的，留足集体的，剩下全是自己的”这个农民承包经营责任制的翻版。在这样的情况下，实现利益的最大化，是地方各级政府的必然追求。缺乏财政收入的事情，地方政府一般没有兴趣。计划生育可以提高效率，发展工业即使破坏环境可以提高效率，城镇化圈地经营城市可以提高效率，而对义务教育、生存保障、科技投入、基础设施等等，很多就是一纸空文。比如计划生育，可以说是用减少人数实现效率优先。因为计划生育不仅有国家的效率，还有基层政府的效益：在计划生育执法的过程中可以给基层财政带来收入。所以他的利益是双赢，既能达到考核的目标，又能给财政带来收入。而公共事业它不仅没有效率，还没有基层政府的效益，不仅不给财政带来收入，财政还要付出，能不付出的尽量不付出。而现在对乡镇政府的考核都是计划生育、社会稳定、财政收入、国民生产总值等，而农民迫切需要的是修路、修塘、治病、上学等，这些东西大多没有列入考核的范畴。
2003年3月20日，32位刚到西安的民工就被警察强行拉到派出所，理由是“没有暂住证”。一直折腾到凌晨4点。每人交了200元的罚款，才放人。其实，这些警察随意抓人的目的就是为了“财政收入”。尽管这是一个新闻的典型事例，却同时是一个普遍现象，举不胜举。就有学者发现：“基层公安部门需要依靠罚没款来补充办案经费甚至发工资，在‘扫黄打非’的时候往往采取又打又保的双重策略，一方面用罚款来打击，另一方面又要想法保证这些非法活动不灭绝以便使罚款收入有可持续性；再如计划生育管理，由于计划生育部门要依靠罚款（现在称社会抚养费）来保障经费开支，一方面用罚款来抑制超生，另一方面又通过保持一定数量的超生来保障罚款的可持续性。我们在调查中遇到了这样的案例，一对青年村民夫妇因为计划外怀孕被罚款3000元，后来因故流产，这对夫妇到乡计生办索要原来的罚款并保证不再生，但是计生办的处理是：请他们再生一个，钱款就不退了。又如土地管理，不少乡镇土管所的主要经费来源是向农民建房占地收取费用，我们调查的一个乡镇长坦言：本乡如果一年内的农民建房低于150户，乡土地管理所就开不出工资。可以想象，在这种情况下，对于土管所而言，控制建房占地的公共目标就很容易被鼓励建房占地以增加本部门收入的自利性目标所替代。”为什么会发生劣质奶粉事件?由于地方政府的有利可图，只要能够带来财政收入的企业不仅可以办，而且还可以在招商引资的旗号下引进来办。各职能部门只管收费，有些可以办的企业只要给钱就能办证明，管理的唯一内容就是收费，而即使是明明知道法律法规不能办的企业，只是不给许可证而费照收不误或者是以罚款代替许可，只要不被爆光就可以继续经营。
2005年中央一号文件出台后，绝大多数的地方政府，除了眼睛盯着中央，炮声隆隆地发着中央的农业专款外，仍然在全力投入打造着城市，仍然在打着土地是第二财政的主意。又有多少地方政府真正把财政投入倾斜到农村，把三农工作作为重中之重呢？因为对本级政府无利可图，还要倒贴，就自然没有兴趣。难道地方政府没钱？我国连续多年的全社会固定资产投资增长率都超过两位数，增幅明显高于GDP的增长幅度。2003年的全社会固定资产投资达到55118亿元，是GDP增长率的近三倍，占116694亿元GDP的47.2%；但中央项目只占14.2%/，增幅-2.7%，地方项目却占85.3%，增幅为36.2%。2004年头两个月固定资产投资甚至增长53%（资料来源于国家统计局网站并计算），更是以地方主导为主的投资。这些投资有多少用于民生建设？孔善广就撰文提出：为什么我国连续二十多年的GDP增长速度接近两位数，而社会保障仍然未能覆盖到农村？为什么我国人均GDP已超过1000美元，而贫困人口反而增加80万？为什么我国的整体经济实力大幅度提升，而《教育法》和《义务教育法》仍未得到全面落实？总的来说，就是为什么各地固定资产投资增幅一直高于GDP增幅，但于民生项目的投入增长幅度是否有同步增长呢？（孔善广：《财政税收及政绩考核制度必须改革》）
周天勇教授在中央党校主办的《学习时报》第324期中指出：过去，由于政府机构和事业无限制膨胀，财政经费不能供养，设置了自收自支，或者自收和拨款相结合的体制。到目前，政府不收费和罚款的机构没有几个，几乎都成了准税务部门。这些乱收费和乱罚款，许多是冲着个体经营户、微型和中小企业来的，导致大量的个体工商户破产。1999年全国在工商局登记的个体工商户为3160万户，2004年时减少为2350万户，每年平均净减少128万户。就是让政府各部门的乱收费、乱罚款和乱检查搞破产的。这些显然违背了政府的基本职能，也阻碍着大量一般就业人员的创业与就业而影响其收入。
2、财政包干是不对等的法律主体之间的“承包”。这种财政包干制度在一定的时期确实调动了地方政府发展经济的积极性，地方的基础设施也得到了空前的发展。但是，一个致命的问题在于，上级政府和下级政府虽然“承包”了，但不是对等的法律主体之间的“承包”。在上下级之间逐渐演变成承包人与发包人的关系后，行政体系无不认同这样的“潜规则”：上级及其部门均有权对下级政府及其部门进行发包，甚至于如石油公司、电力通讯部门都有权通过本级政府为自己对下级政府进行干预来牟取利益，因为政治是经济的集中表现，财政工作是一切行政工作活动的生命线，财政行为就成了政治行为。由于这种发包关系，包头和发包集团占有着社会的政治稀缺资源，既当运动员又当裁判员，既要使本级政权组织的权力本能地追求最大的利益化，又使本人的个人权力本能地追求利益化，把风险尽可能地转移到下级政府。同时，由于要追求最大利益，在发包的责任契约中给予下级的资源和条件就非常有限，风险就很大，违约的概率就自然很大。一旦违约，裁量权就在责任契约制定机关，反过来又促使发包者把责任尽可能地转移给下级。非常时刻，可以丢车保帅，可以杀一儆百，迫使各个下级部门服从自己的政治利益和经济利益。
因此，上级政府和下级政府之间如同发包人与承包人的关系，有的象周王朝的朝贡制度。从省到乡镇，甚至到村的主要负责人，绝大多数均把这个地方当作权力分级承包的自留地，享有经营的绝对自主权。由于政府的事权以及各级政府的事权划分未能予以规范，由于“分税制”财政体制改革的发动者是上级政府，下级政府没有多大的发言权。权力发包人有权单方制定游戏规则：不是按经济发展水平而是按施政规划、按领导层意志、按支出需要从中央到地方层层下达计划，而且其增长幅度通常是层层加码、年年加码、最终财政预算收入计划远远超出经济发展所能提供的税源的增长。再通过各种行政法规和文件出台，以“责任制”和“一票否决”相配套，把责任一级一级地传递到乡镇。承包人只有用同样的方法发包给下级，这样层层签订责任状，级级发包，且不管当年经济发展状况如何都必须确保完成。
为什么真实情况难以被上面发现？哪怕是直接上级的主要负责人也掌握不了。由于是承包人与发包人关系，一是趋利避害，二是上级也怕把事情闹大而影响到自己，上下的利益捆绑在一起形成了共同利益。新华社曾经在媒体上发布过一个《重庆10部门为何管不住一个网吧》的文章，记者发现，虽然网吧管理涉及10部门，但“多人管理，无人负责”导致了“黑网吧”的泛滥成害。究其原因：审批管理部门对网吧“只管收钱，不管规范”。平时几乎不检查，逢到上级要检查时才行动，查出问题也只是罚款，且有“内线”的人还能在整治行动前得到消息“提前”规范。
由于本地区是承包了的，多向上争取资金项目，就可以在减少亏损的基层上尽可能多地赢利。有人说，中央的农业投入这么大，而农民却看不到影子，到哪里去了？要么是关系户那里去了，要么是被层层的索拿卡要“漏”掉了。由于都是暗箱操作，一个小小的办事员都可以决定成万上亿元资金的分配，没有监督的权力任意左右了财政资金的分配方向，其中的腐败是必然性而不是偶然性。某个乡镇，一个非常强有力的市长到这里视察一家民营农业企业，作为农业产业化的龙头企业，市长决定从专项资金中给20万元的支持，可是，在市政府某部门领取该资金时，该部门声称按“例规”要5万元的“立项费”，这家企业的老总只得去找市长，该部门在市长的干预下却把钱拨到下属的县级部门，企业的老总与乡党委书记一同到县级部门领钱时，乡党委书记告诉他：我们在上面争取资金时的“例规”一般是20%——40%，有时甚至是50%，你这笔款如果不是市长的专项资金绝对远远要超过好几倍，再说，不是市长到你这里来、不是市长满意也不会有这么一笔资金给你，也就是说，给你这笔钱是偶然性的而非必然性的，为什么一定要给钱给你？虽说有宏观的政策却没有明确的规定，给你的钱体现了领导的个人感情，不给你钱也没有责任，因为与你同样的情况多的是、却没有给钱。所以给你的钱是正确的，有政策依据；不给你的钱也是正确的，也有政策依据。最后书记协调有关县领导签字并请县级部门酒足饭饱后付了2万元的“例规”才终于把钱领出。
与基层政府和部门直接取之于民的非法生存相比，中层以上部门的非法生存危害性更大。国家审计署审计长李金华在2003年度的审计报告中说：“7个部门采取虚报人员、编造虚假项目等方式，套取财政资金9673万元；41个部门挤占挪用财政专项拨款和其他有专项用途的资金14.2亿元；有预算分配权的部门年初大量预留资金；部门决算编报不真实、不规范的问题仍然存在，主要是少报收入和结余、虚列支出、漏汇少汇部分资金等，涉及金额40.54亿元”。他在《关于2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中说：“审计38个中央部门2004年度预算执行情况，查出的主要问题是虚报多领预算资金、转移挪用或挤占财政资金、私设账外账和‘小金库’以及部分资金使用效益不高等。这次审计查出各类违规问题金额90.6亿元，占审计资金总额的6%。”“12个部门存在预算编报不真实的问题。一些部门的下属单位通过多报人员、虚列项目、重复申报、随意调高预算标准、夹带非预算拨款单位等方式，虚报多领预算资金4.91亿元。”“26个部门违规转移挪用财政性资金10.75亿元。14个部门向下属单位或相关单位转移财政性资金9.35亿元。”“19个部门或其下属单位隐瞒截留财政资金和其他收入，设置账外账、”小金库“共3.5亿元，主要用于发放福利补贴及其他不合理开支。31个部门挤占具有专项用途的资金21.42亿元，有些部门仍存在编报不够真实、规范的问题，主要是隐匿收入和结余、漏计少计资产、漏汇少汇资金等，涉及金额30.86亿元。”
3、财政包干是权责不对等的“承包”。在省以下层面实际运作的财政体制，主要是上级政府凭借对下级政府的行政和人事控制权来运行的。在这种财政体制的中，形成省以下政府层层向上集中财权的格局。上下政府之间事权划分不合理、不清晰的问题突出，各级政府层层向下下放事权，将支出的责任以行政命令的方式安排给下级政府，导致县、乡两级政府履行事权所需财力严重不对称，矛盾日益突出。比如上级政府常常出台在预算中没有的增支政策，而具体的支出却要下级政府安排，就是所谓的“上面请客，下面买单”。特别是乡镇，什么都好说，就是没钱。如义务教育，事关国计民生的大事，全社会都认为很重要，可具体落实需要钱，学校的危房改造要钱，教师工资要钱，但这个钱却要发不出工资的“穷土地爷”乡镇出，财大气粗的国家和省府只对城市教育感兴趣。这样一些上面请客乡镇买单的政策，可以说是惠而不实，但在农民眼里，乡镇政府就是国家，上面的政策是好的，好经却给乡镇这些歪嘴巴和尚念歪了。而干部认为是上面把乡镇政权逼上梁山，各个上层部门向乡镇下达了一个个硬性指标，不向农民收钱就会“一票否决”，而向农民收钱增加农民负担同样是“一票否决”，无路可走就只有铤而走险，一些不该发生的事情就这样发生了。
为了规避自己的政治风险和利益风险，上级政权逐级下达各项指标超于客观实际。实际上是变相地鼓励下级政府主要领导人在“政绩工程”和“形象工程”方面的扩张冲动，导致“一个人的政绩，几届人的包袱”诸如此类的现象频繁发生，还容易产生“胆子越大，提拔越快”的激励效应。下级在承包时，无权讨价还价，强化了各级政府上收财权、下放事权的格局，导致把上下级政府之间的职能差别，简单地理解为区域范围上的比例放大或缩小，为上级政府向下级政府推诿事权提高便利，为政府相关部门搭车收费和乱收税费提供便利，使越是接近基层的政府在政府序列中的越是处于弱势地位，使基层政府在增支和减收两方面不断加大而增加运行成本和财政债务。
国家审计署对中西部地区10省市49个县（市）的调查表明，到2001年底，这些县累计负债（显性直接负债）163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。在我们调查的山东肥城市，到2003年8月，市（县）级财政的显性直接负债已达5.1亿元，全市（县）人均526.86元，相当于上年农民人均纯收入的16.3%.以山东肥城市为例，该市的经济发展在山东省处于中等偏上。据该市财政局介绍，到2003年10月，该市的全部14个乡镇都存在显性直接负债问题，平均每个乡镇本级政府的显性直接负债，高达500万－1000万元。汶阳镇和安驾庄镇的经济发展，分别居于肥城市中等偏上和中等水平。到2003年10月，两镇的显性直接负债分别为1100万元和551万元，分别相当于当年全镇财政总收入的1.87倍和31.6%.需要指出的是，前几年乡镇负债普遍化的趋势，已在县市一级迅速蔓延。以黑龙江省为例，2002年，该省县级政府的一般预算收入共有50亿元，县级政府平均的一般预算收入为7500万元。其中，亿元以上的县仅有12个，占县（市）总数的比重为17.9%；有22个县的预算收入规模不足5000万元，占县（市）总数的比重为32.8%；甚至还有3个县（市）的预算收入不到2000万元。根据甘肃省计委农经处同志的介绍，目前在该省87个县（包括县级市、区）中，只有兰州市城关区一个区能够实现本级财政的收支平衡，而且其本级财政收入还略小于支出；最差的卓尼县本级财政收入只相当于本级财政支出的1／10左右。2002年，山东肥城市安驾庄镇的财政收支缺口高达1126.3万元，相当于该镇当年完成的财政收入的64.7%.该镇当年到期应还债务67万元，但实际只能偿还53万元。
由于没有剩余价值，基层政府只有非法生存。也由于所承包的各项指标，绝大多数会落空，上级的丢车保卒和杀一儆百的两手交替使用策略，乡镇从政风险系数最高，从而也没有长期打算。根据某党务部门2003年的统计，某省的H市，全市各县（市）区的乡镇党委书记，平均任期不到两年，最多的为三年六个月，最短的只有三个月。因此，使乡镇主要领导把主要精力投入到承包任务中去，既完成上级交办的任务，这样的短期行为，而疏于乡村治理和乡村发展这样的长期行为。一旦无法履行承包条约时，就可以政治挂帅，以示对上忠诚，来赢得发包人和发包集团的信任，以继续获得承包权，再向下发包，也就取得了发包权。有句这样的话可以概括：认认真真搞形式，扎扎实实走过场。通过媒体的造势，使发包人感到自己权力魔杖的神奇，在获得满足快感之后，就自然使用裁量权对下级的承包权予以确认。同时，对不能履行承包条约的指标，发包人对上面又是承包人，为了使自己的承包权不受影响，对一些造假不仅视而不见，而且发放许可证。
关于财政收入虚报的问题，就有学者认为，虽然许多统计资料显示，多数县市的财政收入增长较快；但由于实际的财政收入水分较大、人为隐瞒赤字的现象比较普遍，县乡财政的实际增收状况，并没有像统计资料显示的那么乐观；实际的县乡财政困难问题，比报表数据所显示的往往更为严重。2002年，国家审计署审计的中西部地区10省市49个县（市）中，到2001年底，有45个虚增预算收入6.74亿元，占当年预算收入的16%；有37个县累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算所反映的赤字规模（7.2亿元）的147%.中部地区某省一个地级市市长认为，财政收入和国内生产总值、工业产值、农民人均纯收入一起，成为在中部地区虚假成分最高的四项经济指标；财政收入的虚假情况主要发生在县乡两级，尤以乡镇为重。
在现在的行政体系中，如朱总理在安徽的粮仓故事、乡镇企业产值、人平纯收入等，都清楚有虚报成分，但都认认真真地做，假大空有的形式主义，畅通无阻。形式主义成为一种习惯，习惯成为自然的潜规则是，要想得到发包权，作出如行贿这样利益牺牲是应该的；要得到上面的专项资金和项目投入，只要投入和产出有利可图，作为行贿的投入是必要的。在整个社会上，与已无关时，痛恨贪官，一旦需要走捷径，进行不正当竞争时，就需要贪官，民众认为，收了钱，能为自己办事，就是好官。特别是自己赢得了任何人都无法得到的巨额利益，更是再生父母。只有那些收了钱，不为自己办事，或者是没有实现自己目的，投入和产生没有效益，才是坏官。而发包人认为自己的权力就是资源，使用资源就有偿，特别是作为权力发包，更要有偿使用，要发包出去，就要上交利润，于是心安理得，没有良心不安。
4、财政包干是地方政府一把手集权的根源。在财政包干下，在执行国家政策和法律时，就不得不按顺序选择执行，首先承包的是直接上级的利益，这是潜规则，也是承包人权利的来源，否则就随时会失去承包权。所以国家的法律，还不如发包单位的红头文件和主要领导的讲话管用。因而就出现了法律明确的、中央明文规定的，还仍然需要一级一级下达文件，再次确认。依次第二是，不得不考虑自身的生存，自己创收，自己养活自己，即以自身的财政收入增长为目的，最后才考虑民众的利益。而作为基层，特别是中西部地区县乡政权，不仅没有承包利润可得，而且是亏本完成的承包任务。除自身均难以生存，给予民众就成为一句空话。因此，在财政包干下的财政发包，使各级政权特别是基层政权，会有条件地执行国家政策，从而表现出唯利是图的取向，有利于完成承包任务和自身利益的政策积极推进，否则就消极对待。一方面阻断来自上面政令畅通和执行，另一方面阻止来自基层民众的合理诉求，阻塞民意。财政包干下不仅唤醒了省市地方政府的自我利益意识，特别是独立意识，在沿海的发达地区，自我意识，加上丰富而独立的财源，造成地方割据，并有可能变成实在的离心力量。
在承包制的逻辑下，在主要负责人“包头”的眼中，一般干部是“打工仔”，班子成员是“分包头”。在“自主经营，自负盈亏”的财政包干条件下，站在一把手的“责任田”里，“打工仔”和“分包头”就与“包头”形成了雇佣与被雇佣的人身依附关系。在中西部地区的大多数县乡政府，有个普遍认同的观点：发得出工资是不正常的，而只有发不出工资才是正常的。因为，能够发得出工资，既要归功于主要负责人“经营有方”，又是对干部职工的一种恩赐。而发不出工资，并不问心有愧，也不觉得是主要负责人的责任。工资本来是劳动力价格，在市场经济的条件下，付出了劳动力使用价值，却得不到劳动力价值，这样明显违反价值交换的天然法则和严重侵犯公民的天然权利的普遍现象，居然能够在市场经济的现代社会中大行其道，尤其是能够在行政体制内畅通无阻，不能不令人惊讶社会公平如此缺失而整个社会却是如此熟视无睹！这就不难想象，工商业主欠付农民工的工资就自然是理所当然。对于简单的劳动力的这样智慧的商品都得不到保护，也就是我们对于自身都无力保护！
如果承包合同未能履行，要由主要负责人承当责任，这就成了主要负责人集权专制的动因和理论依据，也在迫使领导人为了自己的利益而采用专制手段。在这种机制下，县级内部最流行的语言是：“要么交票子，要么交帽子。”县委书记对乡镇书记讲的最经典大会语录是：“采取什么措施我不管，政策不能违背，但任务必须完成，否则追究领导责任。”面对县里的高压态势，乡镇内部最流行的语言是：“县里要把我（乡政府）搞死，我先把村里搞死！”乡镇书记对乡镇干部和村干部讲的最经典大会语录是：“就是老婆卖×的钱也要拿出来交任务。” 在这种机制下，地方各级领导也希望干部转变作风，但主要是为了如计划生育、社会稳定、收缴税费这样主要工作目标的需要，特别是希望以转变干部作风来达到促进增加财政收入的工作目的。
对于机构改革和人员分流，在任的领导积极性最大，可以说他们是最大的既得利益集团，可以通过改革的利益调整、利益的重新分配来巩固和发展、扩大自己的利益。比如说人员分流了，财政支出压力下降了，在目前财政的支出很不透明的情况下，主要负责人的自由开支就有了更大的空间。对于现在的领导人来说，人多是一个负担。既然农民多是一个负担，干部多了也是一个负担！而非人多力量大，并非人是生产力中具有决定性因素。因为都希望能够实现利益的最大化，而资源有限，人多了竞争性就自然更大，为了自己的利益能够占有更多就只有希望尽可能地减少参与分配或竞争的人数。所有，都希望减少别人而不是自己，这个时代的口号是效率优先。作为当权者，也就是既得利益集团制订的游戏规则，在改革的旗号下就轻易地减掉了对方，谁胆敢反对改革呢？
二、财政包干引发的问题
1、财政缺乏透明难以监督。政府的财政收入主要由纳税人提供，纳税人有权知道税款的使用情况，这是现代社会的基本常识。但在实际生活中，各级政府的公款消费数字，不仅老百姓一无所知，相关部门也是一笔糊涂账。如果不是李金华引发全国“审计风暴”，部分地方和个别部门财政预算与执行情况的混乱并不为人所知。出现这些问题的原因就是政府的财政预算不透明，就连人大常委会的专门委员会都说不清楚同级政府的财政预算的详细情况，因此人大常委会也无法进行监督。而审计部门是政府的组成部门，且审计部门进行的审计，都是事后审计，许多问题仅靠审计部门也难以解决。纳税人基本上没有监督权，也没有其他立法保证这个权利。在湖南常宁市的一个农民就曾以纳税人的身份把财政局买车的问题向法院提起诉讼，一个很重要的原因就是抽象行政行为不能起诉，而最终败诉。虽然现在的各级政府每年都有财政预算决算报告，但是却看不出是如何进行支付的。财政开支缺乏有效监督和制约，纳税人的钱就不能体现纳税人的意愿而是长官意志，就出现了如何花纳税人的钱和花纳税人的钱谁说了算数这个最大的制度漏洞。
于是就出现了“乡干部吃掉了乡政府的办公楼”的怪事：安徽省明光市司巷乡为了偿还吃喝招待款，先后卖掉政府办公楼、电影院和乡广播站，并侵占了赈灾专款修建的敬老院办公，让五保老人住进破烂不堪的米厂长达9年时间。随后，这个乡政府又以建新办公楼为名，违反土地管理法规征用农田，转手高价出售牟利。人民时评的网友感到不解：明明是贫困乡，还要大吃大喝，一直吃到卖乡政府办公楼、电影院和广播站，再吃下去，还要卖什么呢？据报道，我国的乡镇债务粗略算计2000亿元的债务窟窿。其中有多少是吃出来的？如果吃喝的钱要他们自掏腰包来分担，还有多少人会像司巷乡的干部那样吃光卖光？
前江苏省审计厅长朱尧平在2005年向省人大常委会作审计报告时，严厉指出了专项资金使用中的四大问题。主要问题是决算不实，收支违规现象比较突出；挤占挪用专项资金，部分资金闲置没有发挥效益；部分行政事业性收费和预算外资金管理不规范；固定资产和对外投资管理薄弱。北京市审计局局长向市人大常委会委员们作审计报告时，将包括市工商档案中心和区县工商分局无依据收取查询费1356万元、三环路绿地重复施工支出400万元工程款等多个部门暴露出的、至高达数亿元的“问题财政”悉数公布。河北省省审计机关在对全省824个审计项目审计中，共查出各类有问题资金342785万元，其中违规金额177273万元，管理不规范金额164025万元，损失浪费金额1487万元，应上交财政29827万元，已上交财政18495万元。同时，全省还对83个单位的86名党政领导干部和企业负责人进行了经济责任审计，共查出各类问题资金8134万元。
2006年６月３日国家审计署审计长李金华在中国科学院“科学与人文论坛”上发表的演讲中说，“中央转移支付有一半以上没有纳入地方的财政预算，完全脱离了人大的监督，有的还脱离了政府的监督。”（《京华时报》2006-6-4）2006年6月27日下午，他在向十届全国人大常委会第22次会议作的《关于2005年度中央预算执行审计工作报告》中又指出，对20个省（区、市）的审计调查中发现：2005年，这些省（区、市）本级预算共编报中央税收返还和补助收入3444.27亿元，仅为中央实际补助7733.65亿元的44.5%，也就是说中央实际补助中有近4300亿元未纳入省（区、市）本级预算中。李金华表示，由于年初预算编报不完整，致使预算执行结果与年初预算出入较大，未编入预算的这部分资金实际上脱离了省级人大的审查监督。另据不完全统计，2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项存在内容交叉重复的问题，涉及资金156.37亿元；有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705.89亿元。
对此，周其仁在《经济观察报》发表的文章中，举了一个例子：“2003年，财政部在批复和追加交通部预算时，同意交通部将车辆购置税435.2亿元直接拨付地方交通部门，用于公路建设”。这好像只不过把款项换了一个地方，没什么大不了。但审计长接着补充了一句，“使这部分资金的使用脱离了地方政府、人大的管理和监督。”这里有什么名堂吗？大有名堂。原来中央部门的款项拨到下面后，就成了地方交通部门从条条“争取”来的钱，地方除了高兴，还怎么监督？几百亿遁入监管真空的人民币，能不能保证用之于民呢？审计长的报告没有说。但是我却从中看到，近年全国14个交通厅长贪污腐败案的一个体制性根源。厅长们手中有权，这当然是一个条件，但如果没有数额惊人的不受监督的公共款项，他们就是下决心要翻身落马，也不容易吧？（周其仁：《取之于民易用之于民难》《经济观察报》）
2、财政两极分化状况程度很高。财政包干的实际是上级各级优先发展，也就是县级以上的城市，按照从上到下的顺序优先发展，最后的结果的是，乡镇不能发展，农村不能发展。如果中央不直接向乡镇政权发包，中间的行政层次会使中央的资源很难直达农村。一是财政为各部门所把持，由于财政包干，级级抽头，造成乡镇要为上级财政空转（甚至要为上级作假帐）。二是政策为部门断章取义选择性地执行，就如同承包商一样，研究上面的合同内容，趋利避害，各级都是在确保自身的利益前提下，把责任交给下级。可以说，这才是造成三农问题的政治和经济的双重根源。不尽快改革现行的财政包干制度，已经造成的三农问题将会得不到根本的解决。比如为什么会有这么多的人去上访？其中的根本原因就是社会底层经济利益的矛盾，而这样的“人民内部矛盾”最终需要“人民币”来解决。清楚情况又管得了的县乡两级政府却缺乏相应的财力，有雄厚财力的上级政府却只给上访者批转报告，并用信访责任制把矛盾下压在基层。随着矛盾的积累和扩大，引发的社会动荡将会难以控制。
在分税制财政改革后，“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，县级财政拆东墙补西墙，乡级财政哭爹喊娘”。因为“承包式”财税体制，在不同地区所发挥的作用大不一样。在以工商业为主的沿海经济发达地区，这一体制有助于积聚财力。以农业为主的地区，财政支出远远高于财政收入，使得短缺型财政甚至由“吃饭型”财政转变为“讨饭型”财政。据陆学艺先生的调查，乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区，60%以上的乡镇负债。以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的。从大量调查来看，县乡政府的隐性负债和或有负债不仅来源繁多、规模较大，而且增势不减，成为一个突出问题。仅以欠发工资为例，这是县乡政府隐性负债的重要形式，据国家审计署对中西部地区10省市49个县（市）的调查，截至2002年9月，已有42个县市（占总数的85.7%）累计欠发国家规定的工资18亿元，是1998年底欠发额的3倍多，而当年1-9月新欠额就高达1.32亿元。目前，甘肃省有70%的县不能正常地发工资。
由于财政包干形成大包头与分包头的关系，越往下，利润空间就越小，剩余价值基本上掌握在上面。基层政府和部门的干部为了自己的工资，在拼命地进行财政“创收”，农村和城市不少的群众在苦苦挣扎！可是，一些人用公款消费的一桌酒席，一桌赌局，就是基层干部一年有的甚至于十年的生计。一些人的一个月工资，就是几个特困户的全部家当！因而越到基层，就越依靠上面的财政救济和权力救济。这样越到下面，生存和发展权就越被上面控制，越到上面，就越有权，越有钱。由于基层面大，竞争激烈，不走后面，不行贿，不跑官，不跑资金，不跑项目，就注定是死路一条。国务院发展研究中心在黑龙江省绥化市的海伦县和北林区，分别调查了1个经济中等发达的乡镇。在山东泰安的肥城市调查了经济发展处于中等和中等偏上水平的乡镇各一个。这些镇都反映，目前乡镇政府对农业基本上没有支持能力。比如，山东肥城市汶阳镇是该市经济发展水平比较高的镇。2000、2001、2002年3年间，财政支农的投入总量分别为20万元、9万元和19.5万元，这些投入均来自上级的财政拨款，本级财政没有投入。
例如衡阳县，2001年农村税费改革后，退休教师和乡镇干部的基本工资由中央财政转移支付和县级财政配套支付两部分组成，分别占65%、35%。然而，县财政却长期没有支付应该支付的35%。即使中央财政发放的一部分，也被一些乡镇和学校截流拖欠。一些乡镇干部还被乡政府逼迫私人借款，完成给县财政的财税上交任务。作为一个典型的农业大县、工业弱县、财政穷县，衡阳县10年来县级财政可支配的财力一直徘徊在8000万元左右，每年依靠来自上级的中央转移支付2亿多元，财政之穷在全市、全省有名。全县有七八百退休教师，过去每年都要与县长对话。就连一些在职的乡镇干部和教师，也不怕领导穿“小鞋”，跑到中央、省里上访。
3、财政转移支付存在制度缺陷。财政转移支付也称财政转移支出，本意是财政资金转移或转让。转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分。一般称的财政转移支付，是指中央政府向地方政府的财政资金转移，是中央政府支出的一个重要部分，是地方政府重要的预算收入。我国现行的财政转移支付是在1994年分税制改革基础上形成的,为了解决地区收支均衡的问题，国家逐步试行了转移支付制度。目前我国的财政转移支付主要包括三个部分：一是税收返还，因为有一定的计算公式可循，相对于其它转移支付方式来说较为规范和透明；二是一般性转移支付，具体包括弥补分税制改革以前收支差额的转移支付或分税制补差、过渡时期转移支付、少数民族地区补助、公务员增资补贴、其他一般转移支付；三是特殊转移支付，这一部分目前透明程度较差、随意性强。
中央财政转移支付的大量流失，早已不是什么新闻，它已经成为地方政府官员茶余饭后相互炫耀政绩。在转移支付的审批过程透明度低、公开性不够的情况下，中央给地方多少，为什么要给，按照什么比例，考虑哪些因素，存在着重大的制度缺陷。在这样重大的舆情中，不仅法律法规形同虚设，而且监督机构也无章可依。李金华审计长指出，“目前财政有监察专员，发改委有稽查特派员，审计、银监会、保监会、证监会，还有其他各种专项监督很多，人多部门多，造成重复监督重复检查。一些企业或者金融机构叫苦不迭”，“而且龙多不治水，谁都能检查，谁都不负责任。”加上管钱的人太多，各类资金分属不同部门的多头管理，有权分配的“婆婆”多，又各有自己的管理办法，导致扶贫项目执行不严格，扶贫资金很容易在中间环节被消耗；特别是资金发放中的暗箱操作容易形成资金流失的“黑洞”，“钱给谁不给谁谁也不知道”（《改革财政转移制度还需要支付多少学费？》丁言）。李金华在2006年6月27日的审计工作报告中就指出，2005年，15个中央部门在部门预算中共安排中央补助地方支出383.69亿元。这种由中央主管部门对口下达补助地方资金的做法，打乱了正常的预算管理级次和资金分配渠道，造成中央财政本级预算支出和补助地方预算支出不真实，不利于地方政府的管理和人大的监督。一些资金名义上是专项转移支付，实际用作部门经费或系统内经费补助。这些资金是否经过审计，是否列入预算，并不透明！事实上，除资金分配不透明外，专项资金的使用状况也同样令人堪忧。李金华更是明确指出，转移支付过程中涉及到的很多人和很多部门甚至就在“吃”一些专项资金。
资金的使用效率也值得怀疑，无法保障资金能得到最大限度地使用。因为地方不管项目最终能否建成，只管向中央争取到钱。而中央的目标也是在分这块钱，对当地实际情况没有过多考虑或考虑很少。由于无偿划拨和专项划拨资金已经不是平衡区域和群体的财政扶持，而是“稀缺资源”，因为“僧多粥少”，成为了各地垂涎的蛋糕，争先恐后“创造条件”来“跑部钱进”。在基层政府和职能部门的眼中，“会哭的孩子有奶吃”，它不需付出任何代价，无须承担任何责任，只需用假数子、假灾情、假感情就能得到巨额回报。有的地方为了一个项目、一件事情，不停地往北京跑。省长跑，副省长跑，下面的人也跑。有的时候如开会期间，很多地方厅局长都集中到北京来。现在各地方往发改委、财政、科技、交通、农业、水利等部门跑项目的情况越来越严重，根源就在于目前中央财政转移支付制度先天不足。新华社就报道过吉林省4个县市的10多名党政干部为争取各种项目，向原吉林省计委农村经济处处长、副厅级助理巡视员周同华“行贿”共20万元。在周同华的帮助下，这些县市共得到项目资金2亿多元。宁夏回族自治区固原市原州区头营镇原镇长李金龙通过公款请吃送礼多方“活动”，争取到了30万元引水工程项目资金。在此笔30万元的工程款中，除支付部分项目费用外，李金龙将其中的17万余元侵吞（2006年6月27日《检察日报》）。
根据姜长云的研究，基层政府能够向上争取到资金支持的项目，多属于农业项目；而争取到的项目资金，经常被挪用于给地方政府部门发放工资。位于西北的C 省计委有关同志反映，近年来该省通过财政部门下拨用于支持农业产业化龙头企业的资金，大多数被各级财政截留挪用。有些县（市）的政府之所以对抓项目比较热情，主要并不是为了发展地方经济，而是为了能争取国家财政资金，以弥补地方财政的窟窿。在部分县（市），政府甚至不是支持农业，而是靠吃农业过日子。类似于这类现象，不仅在西北C 省这样的落后地区存在，在山东等发达省份的中等发达地区，也是存在的。山东YXY 食品有限公司总部位于该省TA市TS区XJL 镇，是一个国家级农业产业化龙头企业。TA市TS区的经济发展水平居于该省中等行列。2002年，经过有关项目的审批手续，中央财政对该公司的技改项目，提供了60万元的无偿资金支持。项目原计划2003年底完成。按照有关拨款程序，该项资金需通过财政系统逐级下拨。为此，TA市财政局曾给TS区财政局下文，告知其已将这笔资金下拨给TS区财政局，希望TS区财政局按照专款专用的原则，加强监督力度，保证项目顺利实施。但同时，TA市财政局又口头告知TS区财政局，由于TS区政府欠TA市财政局的钱，TA市财政局只能将这笔资金从TS区财政局的欠帐中扣除，并以此代替这笔资金的实际拨付。TS区财政局也如法炮制，给XJL 镇财政所下文；同时口头告知XJL 镇财政所，由于XJL 镇政府欠TS区财政局的钱10年都还不完，TS区财政局只能将这笔资金从XJL 镇的欠帐中扣除，并以此代替这笔资金的实际拨付。因此，XJL 镇财政所最终并没有实际拿到这笔资金，也不能将这笔资金拨给YXY 公司。YXY 公司努力争取到的这笔中央财政的支持资金，实际上成为没有实际作用的“画饼”。YXY 公司为此曾经找过TA市纠风办，纠风办明确告知YXY 公司，只要他们出面，肯定能把这笔项目资金落实到YXY公司，但如此一来，该公司以后的路子可能就走绝了；要不要纠风办出面，由YXY 公司自行决定。YXY 公司权衡再三，只得主动放弃请纠风办出面落实资金的行动。类似的事情在YXY公司还不是唯一一次出现（姜长云：《县乡财政困难及其对财政支农能力的影响》，《管理世界》2004年第7期）。
4、财政支出存在着结构性偏差。财政收入变成了地方各级政府的特定利益。全国政协委员、国务院参事任玉岭在“两会”期间，提出的《关于党政机关带头发扬艰苦奋斗传统的建议》的提案披露：从改革开放初期的1978年至2003年25年间，中国的行政管理费已增长87倍。行政管理费占财政总支出的比重在1978年仅为4.71%，到2003年上升至19.03%，比日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%分别高出16.65、14.84、 13.97、12.53、11.93和9.13个百分点。不仅如此，近年来中国政府的行政管理费还在大幅提升，平均每年增长23%，远高于同期GDP与财政收入的增长速度！有不少地方，当财政收入几千万元时，说是“吃饭财政”(指只够政府自己发工资、吃饭)；在财政收入达到几亿元后，仍然还是政府的“吃饭财政”。
政府为国民提供的公共服务没有随着经济的发展与增长而相应提高，对提高国民的整体收入、对公共产品和公共服务并没有承担应有的责任。有三个资料可以说明问题：一是按修订后的GDP数据计算，1979-2004年我国GDP年均增长率为9.6%，政府的财政收入更连续多年来高于GDP增长速度（甚至有超过20%）。从1978年到2004年，财政支出总额增加25倍多，但是，仅仅是政府的行政管理费支出却增加超过100倍，而对普通老百姓生活影响最大的社会文教费支出占财政支出比例从1992年至2004年却基本不变，只维持在26-28%之间[笔者根据《中国统计年鉴2005》的数据并计算]。二是“八五”期间，全国公车耗资720亿元，年递增27%，大大超过了GDP的增长速度。截至20世纪90年代后期的数字，我国约有350万辆公车，包括司勤人员在内耗用约3000亿元人民币。在职务消费中，车辆消费占单位行政经费的90%左右，占到全部国家财政支出的38%[公车改革特别报道：《焦点数字》.《中国青年报》2004-06-17] 三是目前全国各级政府统计内的预算外收费高达5000亿元，统计外的预算外收入至少5000亿元，两项相加即超过10000亿元，而这些绝大部分来源于政府卖地、乱收费和乱罚款。这些钱收得是不是合理，收来后用做了什么项目，没有向人大报告和说明。除了公车消费每年在3500亿左右外，还有出国考察和吃喝的支出也一样惊人，如每年接待消费在2000亿左右，出国费用在2000亿左右，其他后勤服务消费大约也在3000亿左右。[邓聿文：《当前政府行政和职能改革的八个问题--访周天勇教授》，《学习时报》第324期]。。
现有公共产品的分布又极不合理，主要集中在大、中城市，广大农村长期被冷落。根据姜长云的调查研究，在黑龙江省海伦县，许多水库由于病险严重，蓄水能力大幅度下降，加之连续几年干旱，该县的水田面积已经由前几年的40万亩下降到不足10万亩，严重影响了粮食生产能力的稳定和主产区农民的增收。目前，该县因水灾冲毁的桥梁已达70多座，如果将这些水毁桥梁重新修缮，需要的资金总额将达1000万-2000万元。据黑龙江省计委同志反映，近年来国家对大江大河治理的投入较多，但各级政府对小江小河治理的投入严重不足，导致小江小河经常泛滥成灾，甚至因此损毁桥梁、淹没道路、妨碍交通和农产品收获。农业和农村基础设施建设的严重滞后，成为县乡财政支农能力虚弱的直接结果。陕西富平县作为75万人口的农业大县，2002年该县本级财政的科技三项费用为0；科学事业费支出仅为18万元，占全县财政总支出的比重约为0.1%.1999-2002年，县财政未下拨过一分钱科普经费。为节约电话费，2003年科技局曾一度只准接电话不准打电话，严重妨碍了正常工作。作为科技局，连1台可以上网的电脑都没有。该县农业发展的科技支撑体系之弱，据此可见一斑。（姜长云：《县乡财政困难及其对财政支农能力的影响》，《管理世界》2004年第7期）
三、新农村建设呼唤改革财政制度
1、界定上下级政府之间的事权和财权范围。根据李金华的《审计报告》，2005年按项目分配的专项转移支付有71项，涉及资金545.55亿元，具体分配到44149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每个项目4.36万元。中央对地方的转移支付逐年增加，2005年，中央财政安排对地方税收返还和补助支出已达到11484.02亿元，占中央财政总支出的57%，地方财政支出的45%，共计1.2万亿。李金华认为，要对地方进行规范的转移支付，首先就必须把中央和地方的事权划得非常清楚，目前中央和地方政府事权划分还不够明晰，转移支付和投资项目设置目标还不够明确，部门之间职能交叉、安排的项目内容重复，加上中央财政统得过细，在预算管理级次多、资金链条长、信息不对称的情况下，不利于加强项目管理，影响中央预算资金的科学使用。
对于事权的划分，有些学者在理论上认为，应该按照“受益范围原则”和“目标效益原则”进行。所谓受益范围原则，是指政府的事权范围要由公共产品和服务的受益范围来决定，即如果某些公共产品和服务的受益范围等于或小于某一级政府的行政管辖范围，那么，这些公共产品和服务就应该由该级政府提供，也即提供这些公共产品和服务就是该级政府的事权。由于不同的公共产品和服务有不同的受益范围，因此，不同级次的政府就有不同的事权范围；所谓目标效果原则，是指适合哪级政府提供的公共产品和服务就由哪级政府提供，或者说是指根据不同级次政府提供公共产品和服务的目标效果，确定公共产品和服务在不同级次政府之间分配。（张爱龙：《地方财政困难与财政体制改革》，《中国经济时报》2006年06月08日）
根据各级政府的职能，明确划分各自的责任。要桥归桥，路归路。笔者认为：关键的环节就是要解决事权与财权相统一的问题，严格按照“权随事走，财由事定”的原则，要明确哪些是属于这一级政府的事务，哪些属于那一级政府的事务。属于这一级政府的事务，就必须要赋予相应的权和钱。没有赋予相应的权和钱，就不能赋予相应的事务。事权与财权的不对称，不仅使这一级政府办不成事办不好事，而且势必搞权钱交易，权权交易，形成产生腐败的根源。因为办事要钱是硬道理，沒有钱还要赋予事责：要么向老百姓打主意；要么就找路子、走后门，搞所谓的“跑部、进省、到京”，吃喝玩乐、迎来送往，争取有关部门支持，甚至出台了诸如“争取到国、省、市的无偿拨款和项目投资，按到位金额的5－15％奖励有关人员”的红头文件，导致了大吃大喝和行贿受贿现象的泛滥，导致跑官要官等问题的产生，是关系到我党生死存亡的大事，必须引起高度重视。
现在基层政府的事权，事权定位过宽、过多、过杂，可谓五花八门、包罗万象，几乎与国务院没有多大差别。笔者认为，凡属于“定性”的事权要“硬”，凡属于“定量”的事权要“软”。“硬”性事权主要是体现党和国家意志，维护社会稳定，贯彻耕地保护、环境保护、计划生育等国策，保障合法权益。“硬”性事权原则上用法律约束基层政府为主；既要严格要求，又要简明可行；既要服务民众，又要方便管理。“软”性事权是服务协调职能：主要是要体现民众意志和民主管理；农村社区的党建、妇女、共青团、少先队工作，倡导农村社区的集体主义精神；提供公共服务和公共产品，如水利设施、医疗卫生、道路修建、饮水安全、环境保护、文化生活、乡村规划、科技服务、良种推广、弱势群体的基本生活保障等；组织本乡外流人员的联合起来维护自己的合法权利；发展乡村经济，建设精神文明等；这一块就要对基层政府全面放权放活，考核的重要依据应该是民众参与率和民众满意率。需要淘汰的职能就要淘汰，如基层政府至今仍然从事一些计划经济体制遗留下来的管种和管收的事权，越位和错位现象就不可避免。
2、构建公平的财政分配制度。市场必然要追求效率，作为政府的财政行为，就应该用公平来弥补市场的不足，从而保障市场机制的顺利进行。100多年前 “三权分立” 的美国腐败和“非秩序”，远比今天的中国要严重得多，而后来美国人的聪明之处在于，他们找准了财政改革的切入点，从规范财政制度开始，由财政改革推动政治改革，由政治改革带动社会进步，既促使社会全面变革，又避免了“暴力革命”，从而兼顾了“改革、稳定、发展”，这才有了我们今天看到的所谓“民主文明”。马克思告诉我们这样一个真理：上层建筑的任何变革都决定于经济基础。而财政具有政治和经济的双重属性，是连接上层建筑和经济基础的纽带，因此，财政改革具有政治改革和经济改革的双重属性，财政制度在某种意义上说明了“政治是经济的集中表现”的社会定理；社会矛盾，从本质上来说，是经济利益分配的矛盾。今天农村的生活水平和经济发展是处于中国历史上最好的时期，在绝大多数农民的温饱已经大体解决下，为什么还会存在着如此严重的社会矛盾呢？因为今天的农民问题主要是发展问题而不是生存问题，其本质上是一个国家利益分配的平等问题，也就是公共产品的短缺问题。笔者认为，改革现行的财政制度来实现社会公平，已经刻不容缓！
首先是改革“分税制”。现行的“分税制”只有利于占全国少数的发达地区进行不公平竞争，损害了占全国大多数的中西部地区特别是农业地区和偏远山区的利益。在市场经济使不同的地区、不同的产业、不同的群体进行两极分化之后，国家的税收政策就必然要求来实现社会公平。在“以农补工”、农业作出了长期而巨大贡献的今天，“以工补农”的条件不仅已经具备，而且得到了全社会的广泛认同；那么笔者就认为，在当前中国，工业反哺农业就是：沿海发达地区反哺中西部地区，城市反哺农村，各级政府反哺乡镇政府，富人反哺穷人。在各级政府的分配比例上，从考虑国家大局和教育、科技、文化、基础设施等社会性公益事业建设着眼，确保中央和县、乡的多数比例。而且在某种意义上，可以削弱富裕省份向中央的抗衡力量，预防离心倾向。其次是改革财政包干体制。笔者认为，财政的分配原则应以事权的大少作为分配比例的依据；因此，中央必须对全国的财政进行统收统付；在事权与财权相统一的前提下，对各级政府的财政分配比例重新进行洗牌：财政上收中央，确保宏观调控能力；精简省市层面，确保政策监督能力；重心下移县乡，确保政策执行能力。
3、全面推进阳光财政。所谓“阳光财政”，就是要求政府的行政行为要公开透明。表现在财政管理上，是指政府对财政预算过程以及财政政策目标、公共部门账目和财政预测等财政资讯向社会的公开程度。财政是政府最大的公共资源，政府在理财上有着特殊的公共权力，这种权力只有在公众的监督下，让老百姓对政府的财政环节心知肚明，才能约束其行为向规范，避免暗箱操作导致民众对政府的不信任，这也是通常所说的“阳光财政”的用意。
国家行政学院竹立家教授在《学习时报》上撰文提出，2004年我国公车消费达4000多亿元，公款吃喝在2000亿元以上，公费出国亦耗资3000亿元，三项累计约达9000亿元。针对这一说法，财政部预算司有关负责人予以否认。在这个不实说法的背后，公众的议论和不满，不仅在于数字太高，更在于我国财政预算及行政成本极不透明，纳税人知情权和监督权得不到满足。对于笼而统之的“一锅煮”式财政，有网友对此发表评论：只有推行“阳光财政”，让各级政府的明细开支对于公众真正透明，向社会全面公开中央财政转移支付的细分项目和金额、去向，让公众知道在各种抽象的科目下的诸如各级首长基金、首长批条经费、机动资金之类的具体财政资金，究竟被作何用途，他们才有能力监督政府。让老百姓知道自己的政府究竟花了多少钱、又用这些资源办了哪些事，这是现代政府对民众负责任的基本表现与必要前提。
宪法规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务……管理社会事务。”政府财政收入主要由纳税人提供，作为财政管理的政府只不过运用财税等手段，将税收集中起来行使其资源分配职能，而这个职能是人民赋予的。因此，把财政管理中的信息对人民公开，接受社会的监督，既是政府的职责也是政府的义务。社会的监督又包括媒体监督及民众监督，这就需要充分发挥纳税人的权利，让纳税人对财政支出进行监督，行使其监督职能。只有赋予了纳税人监督权，才能保证财政支付的透明。
从中央到地方，各级党政机构纷纷大力推行透明执政，“透明政府”、“阳光政治”成为更多部门更多人的自觉行动，这反映了民众的期盼和愿望，也表明了一种趋势！财政部副部长娄继伟日前在“第二届中国财富论坛”上表示，政府的公共账目今后将逐步向社会公开。现在，所有部门的财政预算对人大基本上是完全公开，可是向社会公开公共账目的还不多。逐步向社会公开公共账目无疑是政府提高财政透明度的一个重要标志（2006年4月17日《新京报》）。
4、完善人大的权力监督。如何能够监督政府的真实开支？多年来的审计不断还出现“风暴”，说明各级审计部门已经开始认真地履行自己的法定职能。但仅有政府部门的自我监督是远远不够的，作为权力机关和公众代表机关，人大必须行使决定和监督财政预算执行情况的权力。人民代表是纳税人选举出来的，人民代表大会是权力机关。这种权力对权力的监督，才能使各级政府的财政制度化。特别是对地方政府，在体制内能够进行监督和制约的直接力量来除了中央政府以外，就是同级人大。中央政府是不可能对全国数量庞大的各级地方政府进行有效的行政监督，只有各级人大才有能力对同级政府进行全天候全方位的监督和制约。
地方人大有四项法定的重要职权，即选举权、罢免权、重大事项决定权和对政府的监督权。政府的行政费用支出也要听证，预算也要有明细，财政支出人大代表通不过，财政部门就要推倒重来。决算也是一样，人大代表一旦否决决算，行政长官就要就引咎辞职。政府财政的预算不能仅仅是一个报告，列举一些大数字完事，有许多财政的支出必须接受代表的听证和质询，必要时听证还要吸收纳税人参加，批不准的财政支出，财政不能拨款。有观点认为，现在各地的许多市政建设，确实是在给老百姓办好事，也有许多不顾实际情况成了劳民伤财的“花瓶”工程，为的只是政府的面子和形象。这种工程必须听证，不能行政长官说了算，代表的意见要听，纳税人的意见也要听，代表有权否决这些劳民伤财的工程的权力。政府财政不透明就会形成行政长官的权力过大和滥用职权。
国务院各部委的“权力”太大，也未能受到有效监督，从而造成财政行为很不规范。因此，只有经全国人大授权批准，将资金列入预算，部委才能把钱下拨给地方政府。所以应有法律对转移支付做出全面的规范，各部门依照法律办事，违法者予以追究责任。只有这样，人大议决通过的拨款法案才具有明确的法律效力，必须不折不扣的执行。违反拨款法案就是违法，不但要追究法律责任，还要承担政治责任。如果确实因为某种原因，拨款法案中规定的费用不够，任何部门也不能自作主张，随意突破预算，而是必须履行全部预算立法程序，接受人大质询，举行听证会，等通过了新的预算追加法案再开支。只有这样，预算才可能对政府的财政收支形成有效约束。这既是建设社会主义法治国家的需要，也是建设社会主义政治文明的需要。
“新农村建设”实现国家财政从城市向农村重点倾斜的“工业反哺农业”工程，上千亿元的资金将用来加大农村的公共基础设施建设和提供必要的公共服务。在目前的财政体制下，财政的决策权被掌握在各级的上级政府手中，财政资金是一级一级往下拨。用于农村建设的大部分资金采取“跟着项目走”的办法，争取到项目就意味着拿到了更多的建设资金。所以，基层组织的负责人不是在为如何建设新农村而绞尽脑汁，而是在为如何争取农村建设项目资金的而全力以赴。作为“新农村建设”的“阳光雨露”，能不能让绝大多数农民共享？如何对新农村建设的项目资金实行分级细化预算，让每个村都能自然得到项目资金，彻底堵住“跑项目”的通道； 如何让中央财政用于三农的转移资金，从中央到地方的每一个环节，都在公开透明的状态下进行；都对现行财政体制充满着期待。
（作者单位：湖南省社会科学院）
来源：《在小政府观察中国大问题》2007年7月
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