——从党的十八届三中全会精神透视我国土地制度改革方向
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依据惯例，历届三中全会报告全文要在公报发布后，按照级别下发，由省军级到地市级，再到县团级，大约1周时间才会向社会公布。而今年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）全文却通过先进的信息传播手段提前公布了，并以难以想象的速度在社会各界广泛传播，反响巨大。
当时，国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英正在重庆调研，令他感到惊讶的是，当地的政府工作人员、企业家、农民都在研读报告全文。“还有个农民用微信下载全文去看，问我们构建新型农业经营体系是什么意思？他们隐约觉得这个文件的某几条或某几句话跟自己有关系。”刘守英说。这个文件令农民觉得里面有真东西，能够给他们的生活带来积极改变和切实利益。
刘守英认为，本届三中全会的《决定》符合老百姓的期待，说到了他们心坎里。“所以对于《决定》我给予非常高的评价，发自内心地为这个报告鼓掌。这里面没有虚的内容，每句话都是有举措、有内涵的，为我们下一步的改革提供了可操作方案。”而谈到报告中关于土地制度改革的部署，刘守英说，“改革方案几乎涉及土地问题的所有方面，想改的都改了。”
那么，这个文件中关于土地制度改革的内容该如何理解？对于我国未来农村转型有着哪些重要影响？本期特邀国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员刘守英，对党的十八届三中全会关于土地制度改革的总体安排部署进行详尽解读。
三问土地制度改革
◎土地制度改革要改什么？
刘守英：在党的十八届三中全会召开之前，各界都在猜测这次改革的重点领域，而土地制度改革一直是热点中的热点。土地制度究竟为什么要改呢，核心是要解决五个问题：一是国有土地和集体土地两种所有制，二是集体和国有建设用地权利不平等，三是在未来工业化和城市化进程中农业经营主体的培育，四是现行集体所有制中集体资产分配无序，五是土地管理体制转型。
关于这次《决定》对土地制度改革的部署，改革方案中几乎涉及土地问题的所有方面，既涉及农村社会向城市社会转型过程中未来的土地权利制度安排、农业经营制度安排，也涉及农地转用为城市和工业用地中的土地市场形成与发展，征地制度改革，还涉及城市化进程中最关键的利益问题——即土地增值收益在利益相关者之间的公平分配，以及非农用地市场中的土地利用结构转换，国土空间体系的构建与未来土地管理体制框架的设计等。
◎在改革全局中占据何种位置？
刘守英：各界之所以对土地制度改革寄予厚望，无非是希望中央在这一改革领域步子迈得更大一些，这也与其在改革全局中的重要位置不无关系，可以从三方面来看：
第一，土地制度改革是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。《决定》提出，推进国家治理体系和治理能力现代化。这个重要表述指的是建立一套符合我国国情，体现公平、正义，形成权力制衡，顾及大多数老百姓利益的治理体系。而土地是涉及利益相关者最多的一个载体，是解决社会问题、公平问题、利益分配问题的前提。解决好土地问题，直接决定着整个治理体系现代化的实现。
第二，在土地领域处理好政府与市场的关系，可能决定我国发展方式转变的成败。当前我国面临的最大土地问题就是政府主导土地资源配置，以及由此产生的土地利用效率低下、利用结构扭曲、市场角色缺失等问题。在土地领域处理好政府和市场的关系，不仅能使土地市场的发育更加完善、更加健康，经济发展更加可持续，而且能使政府做好该做的事，发挥在国土空间规划、土地产权和地籍管理、土地利益公平分配、土地用途管制等方面的职责。
第三，土地制度改革是实现城乡发展一体化的关键。《决定》提出，要健全城乡发展一体化体制机制。“城乡发展一体化”的核心是共同发展、共同繁荣，要让生产要素在城乡之间合理流动和平等交换，不能都向城市里流动，农村一点都沾不着。而我国目前的土地制度，使城镇化过程成为农民被征地的过程，如不改革，只会令城市发达、农村凋敝。因此，必须承认农民的土地财产权，让土地流动获得权利保障，并有机会获取金融资本，促进农村在城市化进程中的繁荣与发展。
◎如何保证改革取得实效？
刘守英：这次土地制度改革将贯穿我国下一个战略机遇期，为我国实现农村社会向城市社会转型，全面建成小康社会，基本完成新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化提供制度保障。现在基本制度框架和改革方向已经明确，下一步就要分步落实《决定》对于“土改”的部署。
首先，在顶层设计上，由中央对现已提出的这套制度框架下的每一项具体制度内容，深化其改革内涵，细化实施机制和实施办法。其次，要加强部门协调，改革肯定会触及现有的管理体制，甚至触动一些部门的现有利益，所以各部门如何成为改革的推动者是我们面临的巨大挑战。再次，要赢得地方支持，形成改革共识，找到改革共同的利益点，转变地方政府行为。最后，要找到改革的突破口，通过薄弱环节找出能让增长、发展、公平实现共赢的增量。当前改革的突破口在于存量，要从存量集体建设用地进入市场着手，形成新的制度安排，再配套推进征地改革，最终实现集体土地与国有土地的同地、同价、同权。此外，制度完善和试点探索要同步推进。在试点中已经成型、较为成熟、达成共识的制度，需要抓紧上升到国家层面推进；对于共识不高、争议较大、利益博弈较大的改革，要加大试点力度，完善相关制度。
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集体经营性用地率先入市遇到的最大挑战是，目前部分超出这一限定的集体建设用地已经入市。在集体建设用地的地类难以区分的情况下，可以考虑从存量集体建设用地入手，按照分类推进的办法，形成制度和实施规则，稳步推进。
关键词：集体土地入市、征地制度改革、土地市场
建立城乡统一的建设用地市场
集体经营性用地率先入市
报告摘要
建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
要点解读
《决定》在集体土地入市上是有严格限定的，不是所有的集体土地都可以入市，只是集体经营性建设用地；即使是集体经营性建设用地，也不是想入市就入市，而是必须服从规划和用途管制。严格按照现行法律规定，宅基地并不属于《决定》中所指的“集体经营性建设用地”。
党的十七届三中全会就曾提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，允许城镇规划区外的非公益性用地不通过征地，发展非农产业。但事实证明很难推进，一方面由于城镇圈外的范围很小，加上城镇外扩就征地的路没有堵死；另一方面城镇圈内依然征地，就意味着圈内的大量存量集体建设用地只有征地才能进入市场。本届三中全会不仅在原来的表述中取消了“逐步”二字，而且对集体建设用地进入市场的范围、如何进入，以及与国有土地同价同权的方式作出了制度安排。
一是明确界定允许集体建设用地进入市场的范围为集体经营性建设用地。我国法律规定的集体建设用地有三类：农民集体兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业用地，集体公共设施和公益事业建设用地，农民宅基地。显然，第一类肯定属于《决定》中所指的“集体经营性建设用地”，第二类显然不属于，第三类是不是呢？按照《土地管理法》规定，农民宅基地以集体经济组织成员身份获得，一户一宅，面积由各省、自治区、直辖市的标准确定。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。按照《物权法》规定，宅基地属于用益物权，一般意义的用益物权含义是，“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”而对宅基地使用权的规定则是：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”其中少了“收益权”这项权利，而且明确“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。也就是说，严格按现行法律规定，宅基地也不属于《决定》所指的“集体经营性建设用地”。
二是首次将同地同权理念写进党的最高文件。我国土地制度的最大弊端是集体土地与国有土地的同地不同权，《决定》明确“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，这对于集体经营性建设用地来说具有三层含意：和国有建设用地一样可出让、可租赁、可入股；与国有建设用地在同一平台上合法入市交易；与国有建设用地同权入市，形成土地由市场决定的价格机制。尽管与国有土地同权的对象只是“集体经营性建设用地”，但也为未来集体土地与国有土地同权迈出了革命性的一步。
三是必须符合规划和用途管制。农民集体只有在符合规划和用途管制的前提下，才能利用集体经营性建设用地从事非农经济活动。
由此，《决定》在集体土地入市上是有严格限定的。第一个限定是，可入市的只是集体经营性用地，不像有些媒体解读的集体土地与国有土地一样同权同价入市了；第二个限定是，即便是集体经营性用地，也不是想入市就入市，而是必须要服从规划和用途管制。
接下来在执行过程中，这一改革会遇到很大挑战。原因是现在已有大量集体建设用地入市，都远超出了现行法律对集体经营性用地的界定，主要包括四种：一是以农民自办企业名义办的手续，但村集体实际上私下租出去给他人非农使用。二是在珠三角、长三角、环渤海等沿海地区已经有大量的集体建设用地在从事工业和产业建设，这些土地事实上已经进入市场了,其中有集体经营性用地、集体公益性用地，也有宅基地。三是在城乡接合部地区，已经进入城区的、存量的、用于经营的集体建设用地，这里既有集体经营性用地，也有集体公益性用地，也有宅基地。四是按《土地管理法》规定，在符合规划和用途管制的情况下，农民自用集体土地兴办企业的部分。笔者认为，在集体建设用地的地类难以区分的情况下，可以考虑从存量集体建设用地入手，按照分类推进的办法，形成制度和实施规则，稳步推进。
征地改革重在建立多元化保障机制
报告摘要
缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
要点解读
建立合理、规范、多元的保障机制，这是将来征地制度改革的核心，其中的多元保障机制旨在赋予农民部分土地发展权，应在政策和法律上尽快明确其内涵。
集体建设用地要入市，就必须下决心解决征地问题。《决定》中“缩小征地范围，规范征地程序”的表述是老话，下一步关键是如何落实。
首先是缩小征地范围，其难度是公益性用途难以界定，导致公益性用地目录无法形成。与其议而不决，不如跟其他改革列负面清单一样，制定征地的否定性目录，即只要是盈利性用途的，就不得征地。
其次是规范征地程序，由于现在凡农地非农用就征地，以及法定征地补偿机制不合理，导致用地与被征地双方根本就无法坐下来协商。笔者建议，下一步在征地范围确立及保障机制建立之后，征地程序中加一道事前程序，让用地方和农民集体先进行协商，协商不一致再启动征地程序。
再次是建立合理、规范、多元的保障机制。在笔者看来，这是将来征地制度改革的核心，应在政策和法律上尽快明确其内涵。所谓合理，是就补偿价格而言的，可以在坚持用途管制、考虑区位条件下，实行市场化补偿。所谓规范，是就征地行为而言的，在有了明确的征地范围、补偿标准和程序后，必须实行征地的，那就要依据有关法律规定，不能像现在很多征地采取“人民内部矛盾，人民币解决”，把一些地段和区域的征地补偿金额抬得很高，让老实人吃亏。所谓多元，是指按多元化方式安置，不能仅按货币安置把被征地农民“一脚踢”，要切实保障被征地农民长久生计，《决定》提出建立多元化保障机制，核心是保障被征地农民部分土地发展权。
提高土地供应市场化程度
报告摘要
扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。
要点解读
可对改革条件成熟的基础设施、市政设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，先行实行有偿使用，推进建设用地使用者的土地在公开市场上交易，发展土地二级市场，同时改变工业用地与居住用地的价格形成机制，改革工业用地配置方式。
当前土地供应的问题源头，一方面是政府垄断土地一级市场，另一方面是土地供应“双轨制”。基础设施、政府用地、非公益性用地等仍实行划拨，工业用地虽然已改为招拍挂方式出让，但地方政府为了留住企业采取很多办法变通。这样，就造成大广场、大马路、豪华办公楼等，超前配置基础设施，工业园区出现“花园工厂”等，造成土地利用效率低下。
为此，《决定》提出，要扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益用地划拨。这一条是就土地征收后的供地方式而言的。笔者建议，对具有竞争性、取得经营收入、改革条件成熟的基础设施、市政设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，先行实行有偿使用。到“十二五”规划末期，除军事、保障性住房、涉及国有安全和社会公共秩序的特殊用地可以继续划拨使用外，其他各类建设用地全部实行有偿使用。
同时，在国有建设用地出让以后，二级市场不仅没有发展，反而被不断弱化，形成国有土地“谁占有、谁受益”的局面，土地增值收益全部被占有者获得。尤其是大量存量国有用地是以划拨方式取得的，占地单位自己开发或与其他主体联合开发土地，造成国有土地增值收益流失，这是不公平的。土地二级市场的完善，有利于促进土地收益的公平分配，也有利于提高土地利用效率。我们建议，为了完善土地租赁、转让、抵押二级市场，有关部门要出台规定，让建设用地使用者的土地在公开市场上交易，完善交易规则，制定收益分配原则和相关税收办法，促进土地二级市场的活跃与发展。
另外，上一轮发展中，大量稀缺土地以低价供应给工业用地，造成工业用地占比过高，稀缺土地被不经济使用，挤占城市宜居空间，扭曲房地产市场。《决定》提出，建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，旨在解决我国现在建设用地结构不合理问题。下一轮发展中，使工业化与城镇化关系更加匹配，就必须要改变工业用地与居住用地的价格形成机制，改革工业用地配置方式，使工业用地价格由市场决定，促进工业用地与居住用地的比价合理化。这是转方式、促转型的重要制度安排，也将是下一步存量用地制度改革的重点。
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承包权和经营权是农民承包地的两束权利。《决定》把占有、使用、收益、流转权赋予了承包地，而抵押和担保权给了承包经营权，是为了保证承包地农民在抵押和担保的时候不丧失承包权。这也意味着我们下一步在承包经营权制度上还要深化改革，将承包权和经营权分离，这样便于操作层面的落实。
关键词：土地财产权、资产分配、产权交易
赋予农民更多财产权利
分离土地承包权与经营权
报告摘要
赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。
要点解读
《决定》把占有、使用、收益、流转权赋予了承包地，而抵押和担保权给了承包经营权。
在现有的制度中，已允许农民对承包地拥有占有、使用、收益、流转权。《决定》中新增加了承包经营权的抵押、担保功能，这在承包经营权权能的扩大中具有根本意义。这样，农民就可以利用承包经营权获得金融支持，发展现代农业、规模经营。
有媒体将其误读为土地承包权可以抵押，这里需要解释的是，承包权和经营权是农民承包地的两束权利。《决定》把占用、使用、收益、流转权赋予了承包地，而抵押和担保权给了承包经营权，这是为了保证承包地农民在抵押和担保的时候不丧失承包权。也就是说，流转时农民把承包权留在手上，将经营权转给另一个耕作者，经营者可以凭着分解给他的经营权去抵押和担保。那么，未来经营者担保和抵押的权利怎么实现呢？实际上是承包经营权在经营过程中产生的收益权的担保。
由此，也意味着我们下一步在承包经营权制度上还要深化改革，将承包权和经营权分离，这样便于操作层面的落实。举例来说，农民是自耕农的时候，承包指的是农民和集体之间的关系，承包后种植这块地就是在经营，其承包权和经营权是合一的。但问题是，现在很多农民打工去了，将土地流转给第三方，实际上承包权还在进城打工人员的手上，但是经营权在现在种地的人手上。所以，我们的法律还要在承包权和经营权之间进行一次分离。分离以后，拥有承包权的农民只要吃租就行了，经营者就可以用经营权抵押、担保，发展现代农业，实现规模经营。
“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”，这也比过去的表述更为明确，意味着农户与农户之间，农户与其他主体之间，可以通过土地股份化，实现联合，推进农业产业化。出去打工的农民可以在集体组织内组成股份合作社，将承包权折换成股份，合作社的土地委托给第三方经营，原承包者以股份分红即可。
明确集体资产分配、使用与权能
报告摘要
保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。
要点解读
《决定》明确，未来的集体所有制要从现在的集体经济组织向集体资产的共有制的变化，集体资产处理按照股份合作制来解决。
这一条是就集体所有制改革、集体资产使用与权利制度改革而言的。到现在为止，集体所有制的改革基本上是个“死胡同”，根源在于在有集体资产的地方，集体所有制异化为几个干部控制了，没有解决每个成员对集体资产分配的问题。集体所有制在传统农区已经变成很顽固的“人人有份，人人分地”了，尽管我们在“增人不增地，减人不减地”上进行了大量制度安排，但农民并不认可。与此同时，还有集体所有制治理结构的问题。也就是说，我国农村保持集体所有制，但不能搞成几个村干部支配的集体所有制，而应是农民集体经济组织成员共有的集体所有制。所以，这次改革明确要保障农民集体经济组织的成员权利。
对于集体资产，改革的方向是实行农民股份合作制，这次《决定》明确和扩大了农民集体资产股份的权能，即“占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。这就在制度安排里，以股份化约束集体组织干部的权力，保障集体成员的权利，在农民集体资产拥有占有、收益权的基础上，赋予退出权，为集体资产组合、经营提供制度基础，增大“抵押、担保权”，为集体资产从事现代企业经营提供了金融基础，解决了长期以来农村集体资产只能占有、收益，不能资本化的问题。这是一个非常大的转变。然后就是赋予继承权，只要是集体经济组织成员，就可以子子孙孙传下去，为农民集体资产成员权的物权化提供制度基础。
可以说，对集体资产赋予了完整的权利，这为农村下一步发展提供了非常好的制度平台。
住房的财产权能得到扩大
报告摘要
保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。
要点解读
探索农民增加财产性收入渠道，并不是指宅基地可以抵押、担保，而只是宅基地上面的农房允许抵押和担保。
这是本届三中全会在土地制度改革上的一项重大突破。宅基地制度改革是下一步改革面临的巨大挑战。保障农户宅基地用益物权，是已经说过的话，关键是能否在《物权法》对宅基地占有、使用权基础上，增加收益权，与一般意义的用益物权权能对上。改革宅基地制度，关键是能否改变目前以成员资格无偿分配、一户一宅的制度，从现在的无偿配给走向有偿获得，使宅基地真正成为商品。
推进农民住房财产权抵押、担保、转让，是探索农民增加财产性收入渠道的重要扩权。但这与前面提到的农村集体资产与农村土地承包经营权有着非常大的差别，因为它指的不是宅基地可以抵押、担保，而只是宅基地上面的农房允许抵押和担保。而且，由于宅基地制度的复杂性和特殊性，文件加了“选择若干试点”和“慎重稳妥”的限定和强调语，还不是全面铺开，仍有待试点成效的检验，尽管如此，这一赋权也迈出了重要一步。
以产权市场实现阳光交易
报告摘要
建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。
要点解读
农村产权流转交易市场，可以让集体资产在阳光下实现交易，让集体组织成员公平分享。
这一条也很重要。过去，大多数农民并没有得到集体财产价值上涨的好处，主要原因是集体资产被少数村干部私下、不规范地处置和交易。建立农村产权流转交易市场后，农村承包地、宅基地、林地、集体资产等，就可以在交易市场上公开、公平、公正的交易。这样做的目的是使农村的集体资产有一个合法实现财产价值的渠道，保证农村产权的财产价值不被少数人吞掉，让集体资产在阳光下实现交易，让集体组织成员公平分享，对于农村资产市场化和农村治理方式改革，都将带来革命性变化。
按增值收益形成原理分配土地利益
报告摘要
建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。
要点解读
土地增值收益的分配核心是公平，既不是像有些人说的全部给农民，也不能像现在这样全部由政府和用地者获得。
提高个人土地增值收益比例，是增加农民财产权益非常重要的一块。这里体现的一个基本导向是，改变目前土地增值收益被政府和用地者占有，农民在土地增值收益中分配比例过低的状况。“兼顾国家、集体和个人的利益”的核心是要改变这三者之间分配不合理的格局。总体上讲，个人土地增值收益比例要提高，同时要按增值收益形成原则分配。土地增值收益是由多个因素产生，有规划用途，有基础设施的投资，有农民土地的所有权，还有城市化过程中产业人口集聚带来的土地增值收益的提高。因此，土地增值收益的分配，核心是公平，既不是像有些人说的全部给农民，也不能像现在这样全部由政府和用地者获得。之所以提要提高个人收益比例，是因为现在的分配中，被征地农民所得份额太低。至于城郊农民与偏远地区农民如何分享增值收益，主要应通过税收调节。
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我国长期没有解决在农业现代化的进程中，经营主体该如何培育？《决定》对未来我国农业经营方式作出了全面界定，即在家庭经营基础上，推进集体经营、合作经营、企业经营等共同发展。
关键词：农业经营主体、农业经营模式
构建新型农业经营体系
在家庭经营基础上实现多主体共同发展
报告摘要
坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。
坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变。
要点解读
《决定》明确拓宽农业经营方式，为在农业中进行生产要素的多样组合提供了基础，但至于这些形式在不同作物、不同地区、不同发展阶段的适应性，需要地方进行大量探索与实践，绝不可轻易下结论，也不能以此动摇农民土地财产权和否定家庭经营。
这次《决定》用了很大篇幅阐述构建新型农业经营体系，可见这一问题的重要性。我国农业经营体制在工业化、城镇化、农业现代化加速进程中，确实面临巨大挑战。在实地调研中，我们也发现这个问题非常复杂，未来探索的任务十分艰巨。
农村改革走到现在，我国农业的经营方式和经营主体一直争论不休。长期没有解决在农业现代化的进程中，经营主体该如何培育？农户成为一个面向市场的主体，但这个主体却在市场中被冲击得支离破碎。随着工业化和城镇化的推进，农户家庭的收入构成发生很大变化，非农收入占家庭收入的比重越来越高，农业收入份额越来越下降。这样，一半以上的农民收入主要来自于非农收入，导致其内部劳动力的配置发生变化。农民家庭中的青壮年劳动力远走他乡，到省外去打工挣取非农收入，只剩下老人和妇女留守。尽管如此，这个主体仍叫农户，仍叫家庭。所以，这样的一个经营主体对我国未来农业发展是非常大的挑战。
《决定》提出，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。这是对未来农业经营方式创新的全面界定。坚持家庭经营的基础性地位是根本，因为无论是历史经验还是国际经验，都表明农业经营主要是家庭经营最有效率。但这也使我们面临一个问题，在小规模家庭经营和适度规模家庭经营中如何进行制度选择和安排。这次《决定》在经营方式上有拓宽，既有家庭经营，也有集体经营、合作经营、企业经营，为在农业中进行生产要素的多样组合提供了基础，但至于这些形式在不同作物、不同地区、不同发展阶段的适应性，仍需要地方进行大量探索与实践，绝不可轻易下结论，也不能以此去动摇农民土地财产权和否定家庭经营。
《决定》同时提出，坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。这句话是就所有权与承包经营权关系而言的，也就是维持集体所有权不变，农民土地承包经营权要依法保护，这是农村基本制度的一个前提。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，这是对党的十七届三中全会提法的坚持，下一步关键是要明确长久不变的实现形式。
鼓励承包经营权流转和适度规模经营
报告摘要
鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营。
鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。
要点解读
明确了承包经营权流转的流入主体，尤其鼓励农村合作社做大做强，成为未来带领农民的载体。鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。
这里有一个很大的问题就是土地的承包经营权怎样流转？鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。这一条是就土地流转和规模经营而言的，明确承包经营权流转要在公开市场上进行，流入的主体既有专业大户、家庭农场、农民合作社，也有农业企业，目的是实现适度规模经营。也就是说，未来我国培养的农业经营主体中既有大户、家庭农场、合作社，也有农业企业。
同时，《决定》提出，鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营。这一条是就未来的合作经济发展而言的，明确了未来的合作方向，并在资金和政策上，明确对合作社予以支持，主要体现在三方面：允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。这里给农村合作社提供了很大的发展空间，旨在做大做强合作社，成为未来带领农民的载体。
此外，《决定》提出，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。一直到党的十八届三中全会之前，我们的文件以前都是不提倡工商资本进入农业大面积圈地的。担心什么呢？就是这些资本进入后不是发展农业，而是等所圈土地升值后搞非农业。但和原来的政策规定相比，这次《决定》中的相关内容有所变化。鼓励和引导工商资本发展农业，但对工商资本的去处作了两个限定：一是从事适合企业化经营的项目，二是搞现代种养业，目的是向农业输入现代生产要素和经营模式，改造传统农业。但是，将来工商资本在农业到底如何发挥作用，真正有用武之地，需要进一步探索。
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我国现有的土地管理制度基本是围绕保护耕地展开的，未来要将这一管理延伸拓展到整个自然资源管理。
关键词：生态文明、自然资源
探索自然资源管理新体制
构建自然资源大管理格局
报告摘要
对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。
要点解读
从《决定》可以看出，未来我国的土地管理会从原来的耕地管理转向对整个自然资源的管理，未来整个自然资源的监管也将是一个统一的体系。
我国现有的土地管理制度是以粮食安全、耕地保护为主来设计的管理体制，这一套土地制度安排基本上是围绕耕地展开。而《决定》中要实施的改革，实际上把围绕耕地的这一套土地资源管理延伸扩展到自然资源的管理。转向自然资源管理以后，未来土地就不仅仅具有耕地的功能。这就意味着要对我国现在的国土管理进行新的制度设计，是一个非常大的布局。未来的国土管理，要做整个大的国土空间规划。
首先，《决定》提出，要对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。这将为自然资源资产产权管理打下基础，是非常重要的一件事。
其次，《决定》明确建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。这就意味着，未来我国要通过用途管制真正实现从简单的农地转非农用地的管制，转向功能管制和空间管制。
再次，《决定》提到，健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。也就是说，未来整个中国的自然资源管理应该是一个大的资源管理体制。未来整个自然资源的监管也是一个统一的体系，包括整个自然资源的分配、调查、空间规划、产权管理等。
刘守英系国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员
中国乡村发现网转自：中国国土资源报
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