山东拆除农民房屋，推动农民上楼，而且是整村上楼，正在演变成了基于威逼利诱的强拆或半强拆。在当前的特殊情势下，说这种做法可能引发系统性风险，并不是危言耸听。
一种比较普遍的共识是，在趋于白热化的全球竞争中，广袤的乡村是中国社会的减震器，我们需要乡村社会保持一定的活力，通过社会系统的“厚度”和“广度”来为整个国家提升“强度”。中央将乡村振兴战略写进了党章，很大一部分被拆掉的村子总体区位还是不错的，很有希望振兴甚至率先振兴，所以合村并居对于乡村振兴战略大局来说也是非常不利的。
参与拆村的干部大多数都是农民的儿女，让他们威逼利诱农民拆房子，很多人肯定也是非常无奈的。包括地方政府应该也是抱有发展地方经济的良好愿望的，现在在某些地方正在形成地方政府和农民利益的对立，这个困局应该被避免。
合村并居的制度起点是我国的土地用途管制制度，但从这个制度起点出发，演变成今天的合村并居，尤其是带有强制性的拆房子和拆村子，并不是必然的。
一、“增减挂钩”开的口子
增减挂钩是土地用途管制制度的重要组成部分，它可以被理解成是中央政府从严格的土地开发计划控制的体系中给地方政府开放了一点自主性空间。它的形成过程有三个重要节点。
第一步，在1986年制定《土地管理法》以前，农民集体开发自己的土地，催生了乡村工业化，乡村工业化极大地推动了中国社会的市场化转向，但也导致了严重的耕地破坏。1986年制定了《土地管理法》，集体土地开发权收归政府，并且形成层级越高控制权越大的格局。
第二步，1998年修订了《土地管理法》，开始实施土地开发的全面计划控制，并正式确立了耕地占补平衡的目标。继而，国家依托测绘技术和计算机技术，建立了全国土地管理信息系统。在土地分类和按图管理的基础上，完善了土地利用年度计划制度。土地利用年度计划制度要求各级人民政府加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制，在开发过程中要做到耕地的占补平衡。
第三步，2004年开始，土地用途管制制度的功能突出了经济宏观调控，新增建设用地计划指标成为土地利用年度计划中的第一指标，而且还正式建立了影响深广的建设用地增减挂钩制度。
借助于卫星监测技术和制度的精密化，中央政府的土地用途管制政策效果大大地提升了，各种违法用地数量大幅下降，地方政府的用地权被大大压缩，耕地保护的不利局面被有效扭转。但这也使得地方政府在建设开发中受到更多的限制，为了帮助地方解困，中央将地方已经出现的增减挂钩做法上升为政策，使之合法化。在2004年的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》写了一句：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”这句话看似不起眼，却意味着建设用地增减挂钩制度的正式形成。
“增减挂钩”相当于在国家计划指标之外，给地方政府自主创造土地指标开了一个小口子。结果是，地方政府将这个政策口子利用到极致，将原有的耕地占补平衡和新的建设用地增减挂钩政策组合起来，形成强大的城镇化土地开发操作套路，进一步演化出带有强制性的全域性的整村式的农民上楼现象。
二、“增减挂钩”演变为拆房子和拆村子
从增减挂钩变成拆农民的住房，是地方政府利用这个政策口子的结果。按照原中央农办主任陈锡文的理解，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”其中的农村建设用地主要不是指农民的宅基地，而是各种废旧的厂房等建设用地。但是，这类建设用地的数量远远不够。而且这种做法不能产生大规模农民进城的效果。
值得一提的是，增减挂钩政策的实际操作不仅演变成让农民上楼，还使得偏远农村的住宅也成为城市关注的对象。那里的建设用地虽然不能直接用于开发，但可以产生指标，从此改变了偏远村庄的发展前景。
从拆除农民住房到拆除整个村庄，是这个政策操作套路的进一步升级。这与增减挂钩的操作方式有关。增减挂钩是以项目区为单位的，要求在建新区和拆旧区之间建立小范围的增减挂钩，耕地的占补可以在县域内找平衡。增减挂钩的周期是固定的，一般是三年，在建新区增加的建设用地面积要在三年内从拆旧区相应较少。由于平衡单位是如此之小，挂钩周期如此固定，这就使得地方政府在操作中倾向于在一个项目区内部集中操作，整村拆除就比较符合这个目标。地方想着要拆村子也和国家下拨的新增建设用地指标越来越少有关，诱使地方政府拆更多的房子，创造更多的指标。
还有一个细节是，相比于废弃厂矿整治，整村拆除可以产生多得多的建设用地增减挂钩指标。因为，如果严格按照宅基地证上的标准，每户农民宅基地占地可能也就是在100平方米左右，但如果整村拆除，计算的依据可以是卫星地图上的村庄外围边界，然后每户实际宅基地面积等于整村地图面积除以村内户数。这其中将村内公共设施用地和各种“十边地”都计算进来，每户实际占用建设用地大大增加，相比于集中居住之后的建设用地占用面积就产生了更多的建设用地指标。从工作本身的逻辑出发，整村地拆要比一户户地拆反而更容易，全区域的整村拆可能也要比局部的整村拆除反而更容易，这也是实际情况。加上其他宏观微观的原因，最终，整村拆除成了地方政府的首选模式。
三、城镇化建设要避免地方政府和农民的对立
尊重农民的物质权益和民主权益是我国改革开放的两条重要历史经验，写进了党的文件，这个经验目前还不能否定。现在的情况是，地方经济发展和农民自主发展成了一对矛盾，而且是很普遍的矛盾，这是当代中国经济社会发展的一个困局，应该引起高度的重视。千万不能认为要发展地方经济，就必须搞拆村并居，这种简单化思维必须摒弃。土地用途管制制度还有更加完善的很大空间，要发挥顶层设计的作用。尤其是，要控制建设用地和保护耕地，并不必须以县域为单位实现增减或占补的平衡。在很小的范围内求平衡，就造成了政府和农民关系的对立。多年讲究这个小平衡，也没有平衡过，不妨以不平衡的思维重构区域总量控制体系，依托于新信息技术，努力探索建立全国统一的土地指标交易市场，让有条件的地方政府利用这个市场实现更加自主的发展。这样一来，地方政府和农民可能都解套了。
至于某些地方的官僚主义传统过于强大，这还只能寄希望于当地自我反思，自我革命了，甚至于不惜弱化当地过于彻底的市管县体制，可能也是有利于长远大局的。
作者单位：华东理工大学中国城乡发展研究中心
中国乡村发现网转自：今日头条
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