一、引言
根据国家统计局农民工监测调查结果，2017年全国农村外出务工人员已达2.87亿。农民工的不断增加促进了城市发展，城市发展又产生更多的就业机会，吸引农村人口落户城市。《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》提出到2020年实现1亿农业转移人口落户城镇的目标。要实现此目标，应该以维护农民的土地权益为前提。土地作为农民基本的生产资料具有重要的社会保障功能，因此，在促进农村剩余劳动力转移过程中，应保护好农民的土地权益。2013年中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出“全面开展农村土地确权登记颁证工作”，表明农村确权工作开始由试点转向全国。这一阶段的主要任务是在对地籍进行充分调查的基础上，确定集体土地所有权、承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权（包括经营性和非经营性建设用地）等各项土地权利。2015年11月国家发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，要求维护进城落户农民的土地承包经营权、宅基地使用权和农村集体收益分配权（以下简称“三权”），支持引导其依法自愿有偿转让。不过，限于各地具体情况不同，国家并无明确规定“三权”退出的模式，即何种权利能够以何种方式、在何种范围内进行流动。
确权能否促进农民工退出农村（以下简称“退出农村”），一直是理论界研究的热点问题。但目前关于确权与土地产权退出的关系研究大多属于规范研究，缺乏实证数据支持。现有的相关实证类文章多集中在确权与土地流转的关系研究上。但土地退出和土地流转的含义不同，前者是指土地承包权的退出，后者是指土地经营权的租赁和转包。因此，确权对土地流转的影响不能等同于确权对土地退出的影响。
在现阶段，确权对退出农村意愿的影响更多集中在农民工而不是未曾外出务工的农民。原因有三个方面。第一，与普通农民相比，农民工与城市的联系更为紧密。后者具备脱离农业生产的条件和基础，更有可能受到退出农村政策的影响。第二，农民工能否融入城市是《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》所关注的重要内容，受到政府和学者高度重视。如果能在自愿合理的前提下退出农村将会促进其融入城市。第三，农民工退出农村可以促进土地资源的优化重组，有助于解决现有土地规模化程度不高，土地生产效率低下的问题。为此，本文主要回答以下问题：现阶段，中国农村的确权工作是否能够促进农民工退出“三权”？如果能，需要具备哪些条件？研究结论为完善农村土地产权改革等相关政策制定提供了启示。
二、理论分析
依据产权经济理论，明确权利并允许其交易会激发一个有效率的市场，假如交易双方的信息完全充分，产权交易会促进生产要素的流动，并产生最大的效率。但交易双方的信息不对称，就容易出现诸如“逆向选择”等问题。实际上，在一个信息模糊、风险很大的交易状况下，没有一个维护和促成交易的制度建设，这样的市场很难建立。关于农村“三权”退出的市场机制建设同样也面临这样的问题。在现有的“三权”同退方案中，农民工往往处于信息不对称的弱势地位。考虑到退出农村所面临的巨大风险，即使政策上确定权利并允许交易，农民工也未必愿意退出土地。土地细碎化的难题仍然无法得到解决。因此，要发挥确权对要素流动的促进作用，就不能忽视政府提供的更多补偿类型。只是单纯的一种经济补偿未必会起到促成交易的作用。实际上，农民工关心的不是这种一次性的经济补偿，而是未来持续的生活保障。这就需要政府建立起一个有效的补偿机制和保障体系。为此，本文从养老补偿、经济补偿、就业补偿、住房补偿和教育补偿等方面，研究多种补偿和单一补偿条件下，确权与农民工退出农村意愿的关系。
三、研究设计
本文所用数据来自新型城镇化课题组2018年1月～2月在全国五省进行的农村外出务工人员春节返乡山西省分省调查数据。本次调查采用分层和配额相结合的抽样方式，共发放问卷721份，最终收回716份，其中有效问卷709份。本文被解释变量为农民工退出农村意愿，关键解释变量为农民工对确权工作的主观评价。控制变量分为个体特征、家庭特征和地区特征三类。本文调查发现，如果只是提供经济补偿，即便补偿数额合理，农民工承包地退出意愿和宅基地退出意愿也都不强烈。在合理经济补偿的前提下，农民工不愿意退出承包地的占到样本总数的79%，愿意退出的占到21%；不愿意退出宅基地的占到样本总数的86%，愿意退出的占到14%。在提供多种退出补偿之后，农民工愿意同时退出“三权”的比重达到58%，不愿意退出的占到42%。由此可见，多种退出补偿对退出意愿产生了积极的促进作用。退出农村意愿在理论上受到确权满意度的影响，但也可能由于农民工愿意退出农村，使得其对确权工作感到满意，还可能后两者同时受到第三因素的影响。因此本文选择农民工职业类型作为工具变量，采用Ivprobit模型和条件混合过程估计法（CMP）解决内生性问题。
四、实证分析
Probit回归结果显示，确权与退出农村意愿的相关关系并不显著，但采用Ivprobit和CMP回归后的结果显示，确权与退出农村意愿存在显著的正相关关系。对解释变量外生性原假设的Wald检验结果显示采用一般Probit模型会低估确权对退出农村意愿的影响。在解决内生性问题之后，实证结果说明确权满意度的提高会显著提升农民工退出农村意愿。对控制变量的估计结果显示，与退出农村意愿存在显著关系的控制变量包括户籍意愿和流出地人均地区生产总值。城市户籍意愿代表城市的吸引力，越愿意定居城市的自然越倾向于退出农村。流出地人均收入水平与退出农村意愿呈现显著负相关关系，即较高收入的农民工更愿意留在农村。
确权与退出农村意愿存在显著的正相关关系，但何种补偿会促进确权的“退出农村效应”，何种补偿没有效果，仍需要逐一验证。采用Ivprobit和CMP进行估计，结果显示确权满意度与养老补偿、住房补偿和教育补偿均呈现正相关关系，表明确权满意度的提升会促使农民工更倾向于以养老补偿、住房补偿或者教育补偿的方式退出。经济补偿和就业补偿未获得认可，反而教育补偿有促进退出农村的效果。这在一定程度上反映了农村教育与城市教育的较大落差，以及农民工对获取优质教育权的强烈意愿。经济补偿未能获得认可的一个可能理由是，农民工认为一次性的经济补偿并不能抵消未来生活的风险。就业补偿未能获得认可，其原因可能是，异质性的社会关系提供的工作信息更有利于提高农民工的收入，因此他们并不倾向政府部门提供的就业机会。
在控制变量中，教育状况与养老补偿呈现显著负相关关系，但与经济补偿呈现显著正相关关系。这表明随教育程度的提高，农民工不倾向于选择时间较长的养老补偿，而愿意选择一次性经济补偿。教育程度的提高使得个体具备更多应对未来风险的信心，所以愿意选择具有短期收益性质的一次性补偿。曾婚个体与未婚个体相比更倾向教育补偿，更不倾向就业和住房补偿，说明曾婚个体更关心教育问题。且曾婚个体相比未婚个体有更稳定的职业和较好的经济基础，因此对就业和住房补偿的意愿较低。务工收入越低的个体越倾向于住房补偿，这与目前城市房价过高有关。认同市民身份的个体更倾向于养老、住房和教育补偿，并不在意经济和就业补偿。家族规模大的农民工不倾向于教育补偿，可能是因为家族网络解决问题的能力足以弥补教育补偿的作用。家庭收入越高农民工越倾向经济补偿，越不倾向于教育补偿。有子女入学的个体不倾向于养老补偿。有过土地流转经历的更愿意获得经济补偿。农村住房价值越高的农民工越不倾向住房补偿，原因可能是政府的住房补偿与农民工预期存在较大落差。已购买城市住房的个体更倾向于就业、住房和教育补偿。本次调查数据显示，在购买城镇住房的原因中选择工作需要、结婚需要和子女入学的个体占样本总数的76.92%。农民工的家庭人口数量越多，越不倾向于养老补偿，说明这类家庭的养老负担较轻。流出地的人均地区生产总值越高，越不倾向于养老、就业、住房或教育补偿，说明退出补偿的吸引力会随着人均收入水平的提高而下降。
五、结论与启示
本文得到以下结论：第一，确权满意度对农民工退出农村意愿有显著促进作用。在提供多种退出补偿的条件下，确权满意度与农民工退出农村意愿有显著正相关关系。第二，确权满意度可以促进农民工以养老补偿、住房补偿或者教育补偿等单一补偿方式退出农村，而经济或者就业补偿没有促进退出农村的效果。相对于其余补偿，教育补偿已经成为当下吸引农民工退出农村的重要因素。第三，除了确权满意度之外，农民工个体、家庭特征，以及城市务工环境、身份认同等各种因素都在不同程度上对农民工退出农村产生影响。
基于以上分析，本文提出保障农民工权益，完善农村产权改革的政策启示。第一，必须坚持公平、公正、公开原则推进农地承包权、宅基地使用权和集体资产收益权的确权，做到科学、合理、准确，提升农民工的“三权”确权满意度，为农民工参与产权交易退出农村奠定基础。第二，完善多种退出补偿。在产权交易的基础上，政府应提供包括养老补偿、经济补偿、就业补偿、住房补偿和教育补偿在内的多种补偿，为农民工提供多样化选择，最大限度地降低农民工退出农村所带来的风险。第三，完善与农民工利益相关的各项社会保障政策。在农民工融入城市和尊重农民工意愿的前提下有序推进农民工退出，既要防止实施“三权同退”过程中的“赶进度”和“指令性”做法，也要防止出现农民工退出补偿的“一刀切”现象，应因地制宜，灵活运作，切实保障农民工的合法权益。
作者单位：杨照东 任义科:山西师范大学经济与管理学院；杜海峰：西安交通大学公共政策与管理学院。
中国乡村发现网转自：《中国农村观察》2019年第2期 微信公众号（原创）
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