摘要：农村土地整治是解决三农问题、落实乡村振兴战略的重要举措。我国台湾的农村土地整治被称之为“农村土地重划”, 一直以来作为台湾农业发展、农村环境改善、农民生活提高的主要方式, 其政策演进与总体经济发展息息相关。该文采用文献梳理与对比研究的方法, 分别从台湾农村土地整治的初期手段“农地重划”、20世纪80年代的“农村社区土地重划”, 到2000年之后的“农村再生”工作的历史、内涵等角度进行分析, 总结其经验做法, 从公众参与程度、对农民意愿的尊重、重划追求的综合效益等角度提出其对大陆农村土地整治的借鉴意义。
我国台湾地区“土地法”是台湾地区农村土地整治的主要依据。依据“土地法”规定, 台湾土地重划按照地类的不同划分为农地重划和市地重划两类。在20世纪80年代之前台湾的农村土地整治项目主要是指耕地和种植用地的整治。80年代之后, 由于多数农渔村社区长期自由发展, 缺乏系统性的规划, 导致社区道路狭窄、公共设施严重不足、居住环境恶劣、产业发展空间不足[1]。为解决农村社区居住空间不足、缓解产业发展空间受限, 以及营造农村社区优良环境, 台湾于1985年开始针对乡村地区的农地综合整治项目修正“农业发展条例”, 并在新增第45条中, 正式推行“农村社区土地重划”以办理农村社区综合整治、农村更新。而后, 自1987年起, 依据“台湾省农村社区试办土地重划要点”, 以土地重划方式办理农渔村社区更新, 农村社区土地重划成为一种独立的农村土地重划类型。2000年, 由于居民意识抬头、乡村观光的盛行, 加之公共经费的缺乏, 为此, 台湾制定相关规定并开展“富丽农渔村计划”试办综合整治项目。至2010年后, 台湾形成了以“农村再生条例”为核心的自主农村土地整治政策体系, 将农村发展列为重点, 并通过农村再生培根计划培育当地农民实施农村土地综合整治的能力。本研究主要围绕台湾农村土地整治工作的几项核心内容, 即“农地重划”“农村社区土地重划”“农村再生”等工作, 对台湾农村土地整治的历史、发展、特点进行梳理, 总结其经验, 为大陆实施“乡村振兴战略”提供借鉴参考。
1、台湾农村土地整治的内涵和目标
早期台湾农村土地整治是为了解决农业经济的问题, 因此更偏重于生产用地重划, 也因此一般认为台湾农村土地重划分为农业生产用地重划[2-3]和农村社区土地重划[4-5]。从历史发展看, 台湾农村土地整治工作, 主要包含“农地重划”“农村社区土地重划”和2000年后的“农村再生”工作三项内容。
1.1 农地重划
由于农地割裂、细分, 台湾农户持有农地面积平均仅1.1hm2左右。因规模过于细小, 农业经营效率无法有效提高, 为推动农业现代化, 改善农场结构, 必须通过农地重划, 以达成调整农场结构, 扩大经营规模, 改善生产环境等现代化农业经营方式。因此, 农地重划的目的, 不仅在于合并分散零碎的土地, 使之成为较大的经营单位, 更新农路及改善交通, 从事地力的维持与土地改良, 水力及灌排水系统的兴修等, 以改善农业结构, 同时也注重农林业的生产及居民的生活环境, 配合公共设施的加强与更新, 改善乡村地区的社会经济条件, 以带动整体乡村地区的发展[6]。农地重划的主要对象是“不符经济效益”的农地, 过程包括配置完善“农水路”基础设施、“建立标准坵块”形成种植规模, “透过土地交换分合”权利变化的方式集中农户、统合农户的细碎化土地, 以达到每一坵块均直接临路, 同时可直接灌溉、直接排水、便于农机耕作及农事管理, 以改善生产环境, 扩大农场规模, 增进农地利用, 提高经营效率, 促进农业建设发展[7-8]。
台湾农地重划包含3个层次的内容: (1) 对土地进行权利交换分合, 以对地块进行集中, 扩大耕作面积, 方便耕作; (2) 对重划区内的田块进行重新规划整理, 使田块的规模、方向等最适合于农业生产, 以改善生产条件; (3) 对重划区进行道路、灌溉和排水设施的配套, 以改善田间的灌溉排水条件、拓宽道路, 方便机械进入田间生产作业, 提高机械化水平和生产效率。
更广义的农地重划, 除通过土地的交换分合、规划整理、设施配套等措施改善农地的生产环境之外, 还包括为配合农村社区发展与农村计划的需要, 实施农村土地利用的全面改革, 改变农村面貌。广义的农地重划, 不仅是对农地本身的改良, 同时也是农村建设的重要手段[9]。
1.2 农村社区土地重划
农村社区土地重划是指将一定范围内土地权属复杂、地块零碎、公共设施不足、老化残破的农渔村社区聚落, 实施整体规划, 兴修公共设施, 通过土地重划办理地籍整理, 并于重划完成后, 配合办理农宅整建、环境美化绿化, 以及推动农村社会保障等事业的发展, 以促进土地有效利用及农渔村社区健全发展的综合性土地改良措施[9]。农地重划的实施区域主要是在台湾“区域计划法”划定的乡村区、农村聚落、原住民聚落, 同时可以根据区域整体发展或公共设施配置需要而适度扩大的区域。
依据“农村社区土地重划条例”, 台湾农村社区土地重划是一种综合性土地改良活动, 其主要目的是为了促进农村社区土地合理利用、改善生活环境。具体而言, 根据“农村社区土地重划条例”第5条规定, 农村社区土地重划目标有以下几点。 (1) 促进农村社区土地合理利用。通过对农村社区的土地进行整理, 使各宗土地均成为坵块完整、面临道路、适合建筑使用的土地, 以提高土地利用价值;通过对农村社区的地籍进行整理, 厘清权属界线, 促使共有土地早日分割, 解决共有土地的处分和利用问题, 减少因权属不清产生的纠纷。 (2) 推动农村社区更新。根据实际需要对社区土地进行重新规划, 方便农村基础设施建设, 为农村发展计划的实施提供便利条件, 最终改善农村生活环境, 促进农村休闲旅游业发展, 恢复乡村蓬勃生机。 (3) 配合区域整体发展。缩短城乡生活差距, 增加农民收入, 提高农民生活水平。 (4) 配合遭受地震、水灾、风灾、火灾或其他重大事故损坏的灾区重建。
1.3“农村再生”工作
“农村再生”工作主要包含社区总体营造、“富丽农渔村”计划、农村再生计划。20世纪80年代之前, 台湾注重工业发展, 当时乡村规划编制的目标是“一切为了工业和城市发展”[10], 导致农村发展缓慢、基础设施不足、人口外流等问题发生。随着台湾当局对这一问题认识, 为了发展农业产业, 提升农村的生产、生活、生态, 农村土地整治由注重经济效益向注重综合效益发展, 将经济效益、社会效益、生态效益融为一体, 进行综合整治, 改善农民生活条件, 让农民自主参与, 加大乡村文化建设, 实现农村的可持续发展。
1.3.1 社区总体营造
20世纪90年代台湾提出“社区总体营造”主要指“社区综合整治”。社区总体营造的概念、做法来自日本的“造町运动”, 近似于韩国的“新村运动”。社区总体营造的定义为:以凝聚社区居民的共同体意识为前提, 借着居民参与地方的公共事务, 培养社区自主能力, 使各个社区建立属于自己的文化特色[11]。
社区总体营造的目标是让社会各方参与乡村建设, 充分挖掘农村传统文化, 激发农村人文价值活力, 将文化产业化, 由社区居民共同经营, 提升居民精神层面意识。
1.3.2“富丽农渔村”计划
20世纪90年代末台湾提出建设“富丽农渔村”计划, 其整治的内涵包括3个方面:“农业生产企业化”“农民生活现代化”“农村生态自然化”。“富丽农渔村”提出了“三生”理念, 把现代农业建设从农业延伸到农业、农民、农村“三位一体”的全面发展[12]。
“富丽农渔村”计划的目标是调节农业产业结构、建设观光农业, 增加农民收入, 改善农村环境, 提升居民品质, 美化农村景观。
1.3.3 农村再生计划
2008年台湾地区提出“农村再生计划”, 并于2010年颁布所谓的“农村再生条例”, 配以“农村再生培根计划训练规定”, 以现状农村小区为中心, 采取“政府引导、培训本地团体及农民、农民自主参与”的形式, 以多重目标的愿景式规划为策略, 其内涵在于重视培育农村特色产业、生态复育及空间景观的活化再利用, 以此来推动农村的再生建设并提升生活和居住品质[13]。
“农村再生计划”的目标是推动本地区规划、整治人才的培养, “培根计划”通过分阶段的课程培训和行政部门提供的顾问咨询, 帮助农民培养社区意识, 自主推动土地整治工作。推动环境教育的概念深入农村, 2005年台湾提出“台湾健康社区六星计划”, 主题除了前期提出的生态整治外, 更要求将环境景观教育场地设置、社区环保生态可循环作为整治目标。通过全整治过程评价工作, 推动地方主动维护土地整治成果, 在编制计划前对所有村庄进行可实施性、配合性评价, 中期重视施工管理和经费管控 (四期经费管控) , 后期重视维护管理的评价, 并基于评价内容决定之后的土地整治项目落地和未来财政建设拨款。
台湾“农村再生”工作不以增加耕地效益为土地整治的唯一目标, 不仅仅是完善基础设施、平整土地, 方便农业规模化经营, 更是注重追求综合效益, 将经济效益、社会效益、生态效益融为一体, 对农民进行素质培养。 (1) 注重经济效益。在“富丽农渔村”计划中重点是调整产业结构、健全产销体系, 以市场为主, 积极研发技术, 将农业与现代化生产结合, 合理调整配置农业资源。在“农村再生计划”中, 其目标包括特色产业活化, 注重乡村产业发展, 结合当地特色发展生态旅游、观光休闲等产业。 (2) 注重社会效益。社区营造的宗旨就是建立社区共同体, 培养社区感建立邻里认同, 台湾地区社区营造把正确处理各种关系作为实现社区营造目标的关键, 把培育社区精神作为社区营造的重要一环[14]。“富丽农渔村”计划十分重视农民教育及农业科技人才培养, 重视农民组织的力量, 如农会、渔会等, 农会、渔会也有种植养殖公积金用于土地整治, 并且此计划注重提升农民的精神伦理, 使农民感到幸福与满足。“农村再生计划”注重农民自主参与的精神, 开展培根计划, 采取阶段训练, 由农村小区自主提出发展规划和目标。 (3) 注重生态效益。在“富丽农渔村”计划中追求生态效益, 1995年台湾地区发布小册子“农业政策白皮书”, 其中目标之一就是维护农村资源环境, 促进生态和谐[12]。在文件“跨世纪农业建设方案”中, 其目标之一就是控制农村环境污染源, 妥善处理废弃物, 美化农村景观, 同时参照德国乡村建设经验, 将自然生态工法融入乡村建设。“农村再生计划”中农村社区任务之一就是生态保育, 鼓励社区内部废弃物可循环, 运用再生能源, 引导农民自觉参与生态资源调查与监测。
综上所述, 农地重划、农村社区土地重划, 以及“社区总体营造”、“富丽农渔村”、“农村再生计划”活跃在台湾农村中, 可以看出台湾的农村土地整治不只是某种类型的土地整治, 而是整治前先考虑整体发展目标, 通过长时间的实践获得综合效益, 以及可持续发展的农村提升和社区营造。总的来说, 台湾农村土地整治注重多目标整治, 追求综合效益, 积极让农民参与, 对农民进行素质教育和培养, 这是实现农村可持续发展的重要因素。
2、台湾农村土地整治的借鉴意义
2.1 完备的制度保障
“土地法”台湾是农村土地整治的基本依据。20世纪80年代, 台湾又制定了“农地重划条例”及实施细则, 90年代颁布“农村社区土地重划条例”及实施细则, 2010年颁布实施“农村再生条例”。同时, 台湾农村土地重划还受“政府采购法”及其施行细则、“区域计划法”及其施行细则、“原住民保留地开发管理办法”等约束[3]。这些有关规定为台湾农村土地整治的实施提供了坚实的制度保障, 形成了合理的管理体系。
2.2 系统的农民培训
注重对农村社区自主编制土地整治计划和当地农民、农民自治团体的培训及教育。推动“由下而上、计划导向、小区自治、软硬兼施”, 让农民和当地自治团体自主参与, 提升对于村庄建设的责任感[15]。农村土地整治是一项综合性很强的工作, 农地重划包括三级管理组织体系。其中, 乡级的农地重划协进会具体负责实施农地重划, 成员就包括土地所有者, 并且具体的施工人员通常为重划区内的土地所有者及其关系人[16];县市一级则由台湾行政当局承担, 台湾行政当局“各局办委员会”负责制定政策和编制专家库。同时, 台湾“农村再生计划”中, 开展“农村再生培根计划”, 对本地农民、农民自治团体 (社区发展协会) 进行培训, 由农村社区代表或是团体提出发展规划和实施目标、拟定计划书, 不仅培养了农民的素质教育, 还提升了农民的责任感。
2.3 合理的资金和利益分配机制
台湾农村土地整治具有合理的资金和利益分配体系、机制支撑。农地重划除台湾行政当局给予拨款、提供低息贷款外, 部分费用由土地所有权人按照重划后土地的受益比例共同承担, 但这是在土地所有权人可支付范围之内, 如工程费中行政当局通过“保护自耕农基金”给予垫付, 农户以分配的“余地”抵扣 (即“划余地”方式) , 农地重划完成后, 行政当局以公开招标出售“余地”的方式收回垫资[16]。在利益分配机制方面, 土地增值收益由当地行政部门和土地所有权人共享, 以“涨价归公”作为农村社区土地重划的原则, 同时相关规定明确要求保障农民在农地重划中的主导地位, 维护农民的意愿。由“重划委员会”与“重划协进会”共同做好重划区选定、重划负担计算和分配、抵费地出售及盈余款使用、土地再分配等各项重划工作[4], 做好利益分配保障。
2.4 高效的分级管理模式
农地重划制度是综合性很强的工作, 涉及财政、工程、环保等多方面, 任务量大, 采取分级管理[2]可以明确各自任务, 提高工作效率。在台湾农村土地重划中实行台湾省政府、县 (市) 地方政府、村民社区组织三级管理模式, 台湾行政当局提供农村再生政策方针及财政补贴, 县 (市) 地方政府提供技术指导和财政支持并编制“农村再生总体计划”, 社区组织 (农村社区更新协进会) 编制“农村再生计划”, 负责土地重划工程和具体工作的落实。这样的分层管理权责明确, 有利于权力下放, 提高农民参与积极性。
2.5 注重提高综合效益
台湾农村土地整治是将经济效益、社会效益、生态效益融合在一体, 不仅解决土地细碎化问题、配建农业基础设施, 改善农业产业结构, 注重经济效益, 而且厘清产权, 重视民间组织机构的力量, 引导公众参与, 尊重农民意愿, 让土地所有权人进行实施, 利益分配合理, 提升居民幸福感;同时, 还改善农村生态环境, 配建观光设施, 发展观光旅游产业, 以建设“富丽农渔村”为目标, 是多用途、多目标的整治。
3、结语
通过对台湾农村土地整治的剖析, 认为台湾农村土地整治对大陆具有借鉴意义。台湾农村发展建设的做法尤其是注重农地综合效益、注重农民自主参与、尊重农民的意愿、强有力的法律支撑、自下而上的农村整治模式等, 这些都对农村可持续发展, 引导农民增强责任感、提升幸福感具有重要作用, 对大陆地区的新农村建设具有重要借鉴意义。
中国乡村发现网转自：台湾农业探索2018年02期
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