阅读提示：进入全面决胜小康的攻坚时期，五大发展新理念逐渐在经济社会发展各个领域落地生根。在全面深化改革尤其供给侧结构性改革的基调下，土地整治面临新任务、新使命，该拿出什么样的新思路、新举措？这一系列相关问题，直接关乎整个“十三五”时期土地整治该怎么看、怎么办、怎么干，如何在改革深化中有担当、有所为、有所获。
7月11日~14 日，全国土地整治高级研修班在上海举行，国土资源部副部长曹卫星出席开班式并讲话，对“十三五”土地整治提出整体要求。来自国土资源部相关司局、直属事业单位以及高等院校和科研机构的11 位专家授课，全国各省级土地整治机构负责人和业务骨干参加研修学习，百余人齐聚探讨“十三五”土地整治发展方向、总体思路和重点布局，交流国内外土地整治典型经验作法，研究供给侧结构性改革中土地整治转型提档的有效路径。本期特就相关内容进行述评，谨供广大读者参考交流。随着我国进入增长速度换档、结构调整转型、发展动力转换的经济发展新常态，国土资源管理按照供给侧结构性改革的部署，着力盘活存量土地，强化土地质量，提升土地利用和管理的科学化水平，为经济社会发展提供有力保障。对于土地整治来说，不仅要在落实藏粮于地、藏粮于技战略的过程中有所担当，还将更多承担稳增长、调结构、促改革、惠民生的责任。
在全国土地整治高级研修班的开班式上，国土资源部副部长曹卫星点明了土地整治的重点要求：必须长期坚持以土地整治为平台推进高标准农田建设这条主线，将在实践探索中形成的“划得准、调得开、建得好、守得牢”的12 字宝贵经验进一步推广普及；完善土地整治和耕地占补平衡制度，着力提升节约集约用地水平，统筹保护红线与保障发展；土地整治要向国土综合整治和生态治理转型发展，推进实施山水林田湖的系统保护与修复工程，加快生态国土建设；要处理好土地整治工作“ 放”和“ 管”的关系，不断完善创新土地整治运行管理体制机制，进一步优化“ 部级监管、省负总责、市县组织实施”的管理格局。研修班上，专家们围绕相关内容，展开深入地分析与探讨。
推进供给侧结构性改革，要从生产端入手，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，而土地整治是最佳结合点
推进供给侧结构性改革，要从生产端入手，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。中央党校徐祥临教授认为，“农村土地整治是‘三去补短板’的最佳结合点。”根据他的分析，开展农村土地整治属于从“生产端入手”，能够“促进产能过剩有效化解”，能够“增加公共产品和服务供给”，能够“提高（农业农村）供给结构对（非农）需求变化的适应性和灵活性”。同时，农村土地整治是实实在在地“解决结构性问题”。他认为，“在改造城乡二元结构的历史进程中，农村土地整治具有基础性作用。”农村土地整治是实实在在的“补短板”举措，农业现代化是“四化同步”中的短板，农业的落后、乡村的衰落都与农村土地整治严重滞后直接相关。
“农村土地整治蕴藏着极大的发展新动力。”他介绍，中央党校创新工程“农村改革与土地整治”项目研究团队认为，农村土地整治是最佳的动力源，其主要原因有四：一是政府主导，容易掌控；二是补短板最有力，从最短的短板补起；三是没有重复建设，都是有效供给；四是广大农民直接得到实惠。
对此，中央党校创新工程“农村改革与土地整治”项目组从政府和农民两个方面,提出土地整治供给侧结构性改革的对策建议：
从政府方面看，需要在三个方面进行改革：解决土地整治主导权多部门分割的问题，统一归国土资源部门负责；解决土地整治资金多部门分散使用效率低下问题；开拓土地整治资金筹措渠道，吸引农民和社会资金参与农村土地整治。从农民方面看，当前的核心问题是政府把农民组织起来，以集体经济组织或农民合作社的名义，担当土地整治的主体（业主）责任。政府投入土地整治资金要以农民提供配套资金为条件，从根本上调动农民主动参与的积极性。
国土资源部耕地保护司副司长闫刚强调：坚守耕地保护红线和粮食安全底线、加快推进农业现代化；加快转变土地利用方式，促进新型城镇化、城乡一体化发展；加强生态文明建设，发挥土地生态功能；在脱贫攻坚中助力精准扶贫。他认为，当前重点是全力推进土地整治和高标准基本农田建设，对建设项目实行“上图入库”管理并强化统一监管考核，以市场需求为导向深化供给侧改革，探索完善土地整治运行新机制，健全土地整治规范化管理制度。
当然，土地整治离不开规划引领。国土资源部规划司副司长周建春认为，“十三五”时期土地整治规划要在全面建成小康社会、新的发展理念指导下，落实“两个最严格”制度和藏粮于地和节约优先战略，以提升粮食产能为目标，以促进城乡统筹发展为导向，继续推进高标准农田建设，大力推进城乡建设用地整治，加大土地复垦和土地生态整治力度，优化城乡用地结构布局，高效利用土地资源。
生态良田建设必须从健康土壤做起，要树立全面的耕地质量观，土地整治生态景观建设要树立“生命共同体”理念
《中国耕地地球化学调查报告（2015年）》显示，我国新发现绿色富硒耕地资源5244 万亩，而重金属中—重度污染或超标的点位比例占2.5%，覆盖面积3488 万亩；轻微— 轻度污染或超标的点位比例占5.7%，覆盖面积7899 万亩。地质背景值高、成土过程次生富集和人类活动是造成耕地污染或超标的主要原因。
“ 农业现代化，需要良田，需要良制，更需要良态”。国土资源部土地整治中心副主任郧文聚认为，要树立全面的耕地质量观：以数量为前提的耕地质量观，以产能为核心的耕地质量观，以健康为保证的耕地质量观，以用养为基础的耕地质量观，以效率为导向的耕地质量观，以监管为手段的耕地质量观。中国耕地细碎化，以及利用不足、不当所致的不健康产能也都会造成耕地损失。
郧文聚认为，布局合理化、农田规模化、生产机械化、环境生态化的高标准基本农田建设，将有效改善农业基础设施，提高生产要素利用效率，以及降低农田环境污染负荷等是推动现代农业发展的必然需求。传统农区要促进优质农田的集中连片，加强耕地质量建设，强化耕地生产功能，使之成为高产稳产高效优质农产品生产基地；城市近郊区，要加强基本菜地保护，强化农田景观、生态和休闲功能，发展现代都是农业和休闲农业；生态脆弱区，要提升耕地生态功能为主，建成集水土保持、生态涵养特色农产品生产于一体的生态型基本农田。对于生态型土地整治，
中国农业大学宇振荣教授有自己的一系列观点。他认为要做好六项重点工作：开展生物生境修复、土地生态修复，保护生物多样性；开展绿色基础设施网络规划，优化国土空间格局；以景观生态学理论为指导，调控土地生态景观格局和生态过程；提高土地生态系统服务功能，提高城乡生态系统弹性；提升城乡景观特征，延续文脉、绿脉传承，防止“千村一面”；大力推进公众参与性，挖掘乡土工程技术，提升生态管护水平。在他看来，市县土地整治规划要重视提升绿色基础设施多功能性，实施差别化土地整治。同时，加强全域土地整治，优化国土空间格局，践行“山水林田湖生命共同体统一整治和管护”。生态良田要从田块和农业景观两个层面提升生态景观服务功能，农村建设用地整治要加强乡村生态景观特征提升，城镇工矿建设用地整治要坚持绿色化整治，建设绿色基础设施。土地复垦要加强生态景观建设，增加生态产品生产。“ 乡村规划，你要温柔点！ 请尊重乡村的自然风水肌理、历史文化肌理和社会经济肌理。”他强调农村建设用地整治要维系和优化村庄空间布局，加强村庄乡土景观和文化特征保护，加强村庄和空心化整治，大力开展生态复垦，优化生产、生活、生态空间，探索生态“占补平衡”，促进美丽乡村建设。
他认为，不同的土地经营者、管理者和利益相关者为了获得多远目标和多样预期，必须加强协作开展长期的统一计划、行动和管理，整合资金和技术，尤其要让土地使用者成为主体参与合作，使山水林田湖各景观要素协同整体推进，实现生态服务功能最大化。他建议建立政府资金补贴，构建以农户为主体的农业生态环境管护制度。
土地整治需要科技创新的引领，土地“大数据”和“天、地、网”一体化监管技术体系为土地整治转型升级夯实基础
国土资源部副部长曹卫星强调，“十三五”时期土地整治工作要以五大发展理念为指导，大力加强能力建设，加快推进科技创新，全面提升服务保障的水平和成效。要以提升能力、增强素质为要求，着力加强土地整治机构队伍建设；要以提升决策支持水平为目标，不断丰富土地整治管理的核心数据和基础信息；要全面落实创新驱动发展战略，推进土地整治实现提档升级；要着眼长远发展需求，加快推动土地整治学科建设和人才培养，为土地整治事业的发展提供专业支撑与人才保障。针对相关问题，授课专家进行了深入研究与探讨。
中国土地勘测规划院院长高延利介绍了土地“大数据”在土地整治领域的应用。土地“大数据”，以第二次全国土地调查、土地利用年度变更调查和耕地后备资源调查等各类土地调查数据成果为基础，以全国土地基础数据库建设为核心，数据内容独一无二，是海量国家级权威数据，也是我国自然资源管理的核心基础。当前，土地“大数据”已经建立起了“一库、两机制、三层架构、四个平台”的框架，建成了以土地调查数据为核心的全国土地基础数据库。“一库”即大数据资源库，“两机制”就是大数据应用机制与管理机制；“三层架构”是指数据资源与管理层、整合集成支撑层和大数据应用服务层；“四个平台”即土地基础数据集成管理平台、通用数据整合处理平台、土地基础数据共享平台、土地基础业务平台。其中，基础数据在土地整治中得到广泛应用，调查数据为土地整治工作提供了基础的土地利用现状数据，规划数据提供了各类规划区范围信息，耕地后备资源数据提供了待整治土地的可耕性评价基础信息。
近年来，党中央、国务院出台的一系列重要文件对土地整治监管工作提出明确要求。尤其2016年中央一号文件把大规模推进高标准农田建设列为首要任务，要求整合完善建设规划，统一建设标准、统一监管考核、统一上图入库。对此，有必要推进各级各类土地整治项目信息及时、全面、真实、准确报备，加强土地整治数据监测统计和综合分析，综合运用信息科技手段强化土地整治日常监测监管，切实摸清底数，查准情况。国土资源部土地整治中心贾文涛认为，推进监管技术体系从“天上看、地上查、网上管”向“天、地、网”一体化转变，是进一步提升监测监管能力和水平，实现全面全程可追溯管理的必然要求。
“土地整治创新包含多个方面，包括制度创新、管理创新、调查评价创新等，但土地整治工程科技创新是所有创新的核心与基础。”国土资源部退化及未利用土地整治工程重点实验室韩霁昌研究员认为，只有通过土地整治工程中的技术、材料、装备和工艺的改进和提高，才能取得工程效益的最大化。土地整治工程科技创新需要人才、平台和项目保障，建议依靠现有的土地工程学科体系，开设土地工程相关专业，将科学研究和工程实践紧密结合，积极争取社会资源对土地工程人才培养的支持。同时，加强土地整治工程研究平台建设与研发力度，强化国内国外合作与交流，整合不同区域、不同专业力量，建设高层次科研创新平台。
土地整治助力精准扶贫要立足五大发展理念提升精准度、扩大覆盖面，探索贫困群众参与土地整治的成功模式
土地政策尤其是土地整治政策，已经成为中央实施农村扶贫战略，打赢脱贫攻坚战的重要工具。土地整治作为扶贫开发的一大平台，在改善贫困地区生产生活条件、培育特色产业、降低和减弱致贫因素等诸多方面作用突出，已成为国土资源系统帮扶机制的重要内容。“但是，土地整治助力精准扶贫需要解决几个重点问题。”北京师范大学中国扶贫研究中心主任张琦认为，当前应该重点考虑如何提升贫困人口在土地整治过程中的参与度，提升土地整治助力扶贫开发的精准程度和覆盖程度。
在张琦看来，贫困地区群众在土地整治过程中的表达和参与程度不够，会直接影响土地整治助推精准扶贫的应有效果。一些地方在土地整治项目安排上对贫困区域的覆盖面还不够宽，土地整治精准帮扶的程度较低，一些土地整治项目成为缩小版的“大水漫灌”，精准到村到户程度不够。张琦建议厘清土地整治、区域发展与精准扶贫之间的关系，土地整治项目应该更注重社会效应，更多地向贫困地区、贫困人口倾斜，在提升精准性的同时扩大覆盖面，更好、更快地促进贫困地区的可持续发展。对于致贫原因较为一致且能通过土地整治实现持续发展的，建议整村乃至整乡镇推进；对于致贫原因较为分散的，则应探索适应精准扶贫的土地整治新办法、新手段。尤其应该进一步探索贫困群众参与土地整治的成功模式，充分发挥贫困群众的主体作用。
张琦认为，提升土地整治助力扶贫开发的精准性要把握几点：一是规划编制精准，尤其要衔接土地整治规划和扶贫开发规划；二是资金整合精准，将各类项目、资金集中投入贫困地区和贫困人口，实现从“大水漫灌”到“精准滴灌”的转变，放大资金的使用效率；三是助力扶贫精准，建立动态调整的项目实施机制。对于不同类型的贫困地区分类实施土地整治项目，同时也根据项目实施情况进行动态调整。
最终，要立足五大发展理念推动土地整治扶贫转型：立足创新发展理念，通过建立健全相关制度和创新模式；立足协调发展理念，统筹城乡发展、平衡东西差距、协调土地整治各个侧重点；立足绿色发展理念，围绕贫困地区群众的生活环境改善和绿色产业发展；立足开放发展理念，借鉴国外先进土地整治的理念、技术、制度和方法提高精准扶贫的整体水平；立足共享发展理念，以土地整治惠及贫困人口为重点，适时扩大土地整治受益群体，让土地整治惠及更多人群。
土地整治越来越重视生产、生态、文化、保障和休闲等综合功能符合历史发展规律，我国已有部分地方实践经验
现有的资料表明，全球7大洲其实都有土地整治活动。FAO（联合国粮食及农业组织）定义的土地整理的类型包括农地整理、市地整理、林地整理、区域土地整理（企业整理）、环保土地整理。国土资源部土地整治中心副主任罗明认为，农民竞争力、农村基础设施以及国家层面的城乡统筹发展，是世界土地整理发展的主要趋势。很多国家的经验表明农地整理是农村发展的一个工具，现代农地整理体现土地的多功能性，以前主要注重土地的生产功能，现在土地功能包括生态功能、文化功能、保障功能和休闲功能等，并且越来越拓展，这也符合土地整理历史发展的规律。
她认为，当代土地整理的国际科技前沿是对土地的多功能性、生命共同体的研究；低碳、房屋、保留遗迹、提供休憩场所是土地整理内涵拓展的重点；土地科技的利用，智能、立体、自动，3S多维、立体决策分析手段是未来土地整理的趋势。但不同国家、不同地区、不同自然经济社会发展阶段土地整理内容与重点不同，生态土地整理没有通用模式，一定要因地制宜。在土地整理的不同阶段考虑生态、历史、环境因素是世界整理趋势，“好的土地整治一定是对整治区域自然、历史、文化珍惜并加以利用可持续、循序渐进的整治，而跳跃、运动式土地整治已被历史证明是短命的。”
当前，我国各地土地整治主动适应新常态，探索全面贯彻五大发展理念的有效途径，也不乏卓有成效的经验。
据上海市建设用地和土地整理事务中心顾守柏介绍，上海通过联合攻关、自主创新、开放协作进行全域土地整治创新与实践，亮点在于郊野单元规划和“土地整治+”路径设计，摸索出以“减量化”为代表的总量控制下的城乡建设用地格局重构模式，以及以郊野公园为代表的重点生态空间修复与功能重塑模式。全域土地整治将目标由“增地提等”转向锚固城乡生态空间等综合目标，整治对象由局部土地整理转向全域用地的“增减挂钩、流量管控、结构优化”，推进思路由项目实施操作转向依托整治平台统筹各方要素资源，整治效益由完成耕地保护任务转向激发郊野地区发展内生动力。在此基础上，创设了乡镇级全域全地类的实施性策略性空间规划——“郊野单元规划”，引导郊野地区镇域层面国土空间战略的统筹安排。当前，以市级土地整治项目为载体的“土地整治+”实践模式受到了社会各界的广泛关注。所谓“土地整治+”，是指在土地整治工程技术创新的基础上，融合发展“互联网+”理念、技术和手段，激发、催化和保持土地整治在配置各种相关要素资源过程中的基础作用，推动城乡各种要素资源向有利于提升土地利用综合价值的方向有序流动。
湖南省提出了“自定、自筹、自建、自管”和“先建后补、以补促建”相结合的土地整治项目农民自主建管的土地整治模式。“四自”模式是以行政村为单元实施农村土地整治项目。“自定”就是项目范围、建设内容和工程布局充分尊重村民意愿，经村民代表大会集体讨论通过，并在村内进行公示后确定；“自筹”村集体自主筹集先期建设资金，财政资金实行先建后补，在每期工程经验收合格后，按预算拨付相应资金；“自建”就是由村民大会选举、经张榜公示后的理事会作为项目建设主体，自行组织项目建设；“自管”就是项目竣工验收后，工程设施交村委会列入村级固定资产进行管理和使用。湖南省土地综合整治局张惠萍介绍，湖南省将在以下几方面改进工作：宣传普及土地整治相关知识，及时为群众答疑解惑和普及知识，帮助村集体完善机构建设和群众议事制度；坚持实行“先建后补、以补促建”运作模式，争取多元投入共同推进土地整治；研究制定“四自”模式项目和资金管理办法，对现有标准体系进行完善和补充；鼓励各地根据当地优势和实际情况，引导群众在法律和政策容许的范围内大胆创新，打造生态工程和特色工程。
广东“三旧”改造是对旧城镇、旧村庄、旧厂房进行改造的简称，也是推进节约集约示范省建设的重点工作之一，在实践中逐渐形成了城市核心区转型升级的猎德模式，实现片区功能提升的广佛国际商贸城综合整治模式，历史文化传承与保护的佛山祖庙东华里旧城改造模式。创新市场化运作机制，收益分配与利益共享机制，政府引导和管控机制的三大机制创新是“三旧”改造实施的核心。基于“三旧”改造面临的一些现实问题，广州以提质增效为导向推进“三旧”改造多目标导向的转型与升级，转变为“以全面城市功能提升为促进转型升级”为导向进行城市更新。目标导向的变化将需要进一步建立健全运行机制、创新实施模式、规范运行程序并提供制度政策保障。当前，“三旧”改造已成为广东推进产业转型升级、提升城市品质、改善人居环境等多重功能导向的重要工具。在广东省土地开发储备局宁晓锋看来，“进入‘十三五’时期，要适应新常态，充分发挥市场在“三旧”改造实施中的决定作用，让这项工作趋于常态化、规范化、法制化。”
湖北省土地整治把绿色发展放在首位，在保障国家粮食安全的同时，着力打造“看得见水、望得见山、记得住乡愁”的城乡发展新格局，探索生态型土地整治。土地整治将生态景观理念贯穿项目规划设计、实施建设全过程，发挥高标准基本农田建设生态景观新功能。同时，坚持土地整治规划与有关专项规划相互对接，促进资金、资源整合和高效利用，结合现代农业发展打造城乡生态休闲观光旅游新高地。土地整治结合传统文化村落保护，最大限度保留原有村落布局和年代印迹，推进“美丽乡村”建设新进程。土地整治结合工矿废弃地复垦和矿山复绿，促进资源枯竭型城市转型发展新面貌。据湖北省国土整治局吴鹏介绍，“十三五”期间，湖北省将把土地整治作为优化城乡空间格局、维护与治理生态环境的重要平台和抓手，重点在四个着力上有突破：着力打造粮食生产核心整治带，着力打造绿色都市整治圈，着力打造美丽乡村建设示范区，着力打造生态建设整治区。
中国乡村发现网转自：中国国土资源报
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