为探讨供给侧结构性改革下土地整治的基本内涵、转型方向及其制度构建，通过文献综述、系统分析的方法得出如下研究结果：（1）土地整治的功能与转型期社会经济发展的需求具有高度一致性，供给侧结构性改革可从制度层面为土地整治转型提供重要思路；（2）土地整治在资金融合、公众参与、资源利用、要素整合、全域规划和动态监管等方面存在明显短板，有效的制度供给是支持土地整治转型的根本途径。
1.引言
伴随国民经济和社会发展“新常态”的到来，中国社会经济转型步入各类矛盾日益突出、深化改革攻坚克难的关键时期。“供给侧结构性改革”作为党中央、国务院的重大战略部署应运出台，成为新时期推动中国经济持续增长的重要顶层设计。一系列国家规划及政策明确了供给侧结构性改革的战略定位与总体要求，为深化城市、农业、土地等领域的改革实践提供了制度基础。同时，学术界围绕供给侧结构性改革进行积极探讨。土地作为一切经济活动的空间载体和基础要素，是宏观供给侧结构性改革的核心内容和关键着力点。
现有研究多偏重宏观经济供给侧论证，针对土地领域供给侧结构性改革的研究相对较少，且多从助推产业转型、化解房地产库存等单一目标出发，分析土地领域的制度供给创新，缺乏从区域协调发展的高度，以破解资源环境紧约束为重点，对土地供给侧结构性改革的现实矛盾和可行路径进行系统分析。
土地整治作为优化土地利用结构、提高土地利用效率的一项政策工具，在保障国家粮食安全、城乡统筹发展、推进生态文明建设中发挥着重要作用。在全面深化供给侧结构性改革的基调下，土地整治需更多承担稳发展、调结构、促改革、惠民生的时代责任。本文以促进区域协调发展为出发点，以供给侧结构性改革为切入视角，梳理转型期中国土地整治面临的现实需求和关键问题，探讨土地整治的基本内涵、转型方向及其制度构建，以期为新时期土地整治实践及其机制创新提供参考。
2.土地整治内涵重构
理清供给侧结构性改革与土地整治的内在联系是避免土地整治转型简单照搬经济领域“三去一降一补” 5大任务实现路径的重要前提。土地整治与供给侧结构性改革的内在联系应具有更丰富的外延，即如何以土地整治为平台，破解区域发展中的人、地、资本等要素配置的结构性矛盾，满足区域协调发展的多元目标需求。如图1所示，一方面，供给侧结构性改革的政策背景根源于中国传统经济增长模式所带来的现实不足，集中表现为城乡的非均衡发展，聚焦为“三农问题”；另一方面，土地整治是统筹城乡发展的主要抓手，是供给侧结构性改革下统筹区域协调发展的有效结合点。因此，土地整治能否通过制度改革和技术创新，以促进区域土地利用效率、劳动要素质量和资本边际报酬的提高，是其“三去一降一补”落实与否以及“价值”释放高低的基础。
在供给侧视角下，土地整治的本质是以资源利用效率为落脚点，通过人地关系转型，满足区域协调发展的多层次需求；土地整治的功能是以政府主导供给为主，通过治理结构的创新，满足区域各利益主体的核心需求。由此，土地整治的内涵可定义为：在确定权籍的时空区域范围内，针对土地利用现状与社会经济发展对土地需求的矛盾所在，以区域综合整治为平台，以土地利用调控为基本手段，以要素优化配置为重要方式，以“三生空间优化”为功能载体，以制度机制创新为核心动力，满足区域内公众对生产发展、生活提升、生态保护的诉求，支撑区域协调发展的系统性活动。
3.土地整治关键问题分析
3.1 土地整治系统的要素构成
土地整治是一个由整治主体、整治对象、整治目标和整治环境等多要素交互作用构成的复杂系统，要素的组合形态和结构状况，决定了土地整治的功能属性和供给效率。其中，整治主体、整治对象和整治目标是土地整治供给的关键要素，而制度、资金、意愿和技术等构成了土地整治供给的影响环境。以整治环境为纽带，联结整治主体、整治对象和整治目标等关键要素，构建不同的整治模式，实现土地整治供给对“利益主体—资源要素—功能空间”等多维需求的互动、协调和反馈体系。
3.2 基于区域协调发展的土地整治供给矛盾
作为实现区域协调发展的突破口和新平台，农村土地整治是检视土地整治供给与区域协调发展需求是否匹配的重要“窗口”。城乡地域协调发展对土地整治的供给需求在于综合土地利用转型、资源要素调控及其“三生”空间重构等供给路径，最终实现农民、农业、农村以及城乡关系的“四重”转型。
4.土地整治制度创新
以转型期区域协调发展对土地整治的需求为导向，围绕“土地利用转型—要素调控优化—功能空间重构”的发展主线，结合供给侧“激活市场—激活主体—激活要素”的发展诉求，从人地关系调控入手，通过制度完善、机制创新、政策配套等方式，构建“需求评估—规划引导—权益保障—融资共建—标杆管理—科技服务”为一体、联动、协调的区域土地综合整治制度体系框架。
5.讨论
土地整治的功能与转型期社会经济发展的需求具有高度的一致性，供给侧结构性改革可从制度层面为土地整治转型提供重要思路，为统筹土地整治与新农村建设、精准扶贫等区域发展战略的协同提供战略落脚点。
本文认为，新时期土地整治需将政策机制和模式技术的创新作为核心驱动力，坚持土地整治的价值理性与工具理性的有机统一，以土地利用为基础，以要素整合为核心，以制度供给为保障，加快土地整治市场化和社会化，以搭建统筹区域协调发展的综合战略平台。具体实践中，应牢固“1+N”的整治理念，统筹区域多元发展诉求，在完善现有整治手段的基础上，有机融合新业态、新主体、新技术等要素整合方式，实现从“以地为本”的单一要素整治到“人、地、物”多元要素综合整治的模式转变。
当前，土地整治的转型提档机遇与挑战并存，本文认为以下问题亟待跟进研究：（1）在战略定位上，如何实现土地整治的“高位统筹”和“全域协同”，即如何将土地整治上升至国土综合整治的范畴，重点明晰其在国土空间规划等国家战略体系中的角色与作用，量化其在社会经济发展中的贡献与影响；（2）在转型方向上，如何实现土地整治的“以人为本”和“优化三生”，即如何将土地整治打造为统筹区域协调发展的核心平台，重点探索区域“利益主体—资源要素—功能空间”的“共轭、互生、协调”机理，践行“山水田林湖生命共同体统一整治和管护”，完善以土地制度改革、整治管理创新、规划建设配套、资金技术保障、公众有效参与等为主体的要素与制度供给，创新“土地整治+”的新模式。
原文刊于：《中国土地科学》 2017年第4期。
作者简介:项晓敏,南京大学地理与海洋科学学院博士研究生；金晓斌,南京大学地理与海洋科学学院副教授。
中国乡村发现网转自：土地学人
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