摘要：村干部腐败呈现出制度性特征。有效治理村干部腐败需要不断充实治理村干部腐败的知识储备,全面梳理村干部腐败的各种类型,分析各种村干部腐败产生的原因,研究、探讨古今中外治理腐败的各种药方。可通过完善相关法律法规、完善制度的实施机制、完善村民在腐败治理中的作用机制、加强权力约束机制、整合反腐败机构、完善村干部管理制度等措施来治理村干部腐败。
随着我国经济发展和城镇化进程的加快,农村中的土地、矿产等资源价格大幅度提高,发生在惠农资金、土地征用等领域的村干部腐败案件呈上升趋势,更为严重的是村干部腐败呈现制度化的特征。治理村干部腐败工作具有政治性,是坚持党的宗旨的重要体现。随着整个经济社会的发展,村干部腐败的形式、原因、环境等都发生了新的变化,因而治理村干部腐败也要顺应时代要求,特别要注重通过完善相关制度来治理村干部腐败。
一、村干部腐败制度性特征的主要表现
(一)形成村干部腐败文化。村干部腐败之所以呈现上升的趋势,一个重要原因就是腐败这种行为已经逐渐渗透到村民的日常生活中,村干部和村民对其已见怪不怪。而“大众腐败、平民腐败”的蔓延和恶化使腐败不再是单纯意义上的腐败行为,而成为一种深入人心的思维定势、大众心理,即腐败文化[1]。“腐败现象”滋生“腐败文化”,而“腐败文化” 又孕育新的“腐败大军”,进而加剧村干部腐败的恶性循环。
(二)不合理制度成为滋生村干部腐败的土壤。 所谓制度性腐败,主要是指现有的由人创造的正式制度而非自然演化而来的非正式制度,不仅不能对人们相互间的行为起到限制、规范的作用,反而在设计、变迁和约束的过程中滋生和助长了个人或集体的腐败动机,从而加强了个人或集体滥用公共权力牟取私利的腐败行为[2]。不合理制度成为滋生村干部腐败的土壤:第一,任何制度设计都不可能是完美无缺的,在设计之初总是或多或少存在一些缺陷,而这些缺陷在运行的过程中就有可能被村干部 “钻空子”。法律上的不完善助长了村干部腐败的嚣张气焰,从而诱发腐败的行为。第二,即使有些最初看来是能有效预防村干部腐败的制度,由于没有对制度进行适当调整,随着时间的推移,也难以有效预防村干部腐败。在这种背景下,一些腐败问题就具有制度性特征,不变革这些制度,与之关联的腐败问题就难以消除。
(三)村干部腐败现象社会化。村干部腐败行为正深入到乡村生活的各个层面,各种“潜规则”不断主导乡村政治的运行,甚至成了乡村的社会规范。腐败制度化倾向摧毁人们反腐败的信心,增加反腐败工作的难度,直接影响到我国廉政文化的建设成效和政治廉洁目标的实现[3]。村干部运用手中掌握的权力来谋取私利,村民也为了自己的利益而向村干部行贿,村民和村干部都按照“潜规则”行事,事实上成为腐败的参与者与制造者,导致腐败社会化。
二、治理村干部腐败的基本思路
(一)制度治理村干部腐败的知识储备。党建理论、政治学、经济学、社会学、法学、犯罪学等学科的知识是治理村干部腐败工作的理论基础。而这些知识主要来自三个群体:第一,社会科学研究者。社会科学研究者是制度设计最重要的知识提供者。 因此,政治学、党建、经济学等人文社会科学的研究者必须肩负起为制度治理村干部腐败提供知识储备的职责。与此同时,研究者不能泛泛空谈,而要为具体的制度设计提供针对性的理论指导,为解决村干部的腐败提供必要的知识。第二,党政领导干部。党政领导干部特别是基层纪检、反贪局等部门的领导干部,有从事反腐败的工作经验,应对这些经验进行总结,并在此基础上提炼出一些符合中国国情的治理村干部腐败的理论。第三,村民。村民对村干部的腐败有切身的体会,比较清楚目前治理村干部腐败过程中存在的问题,因而,制定治理村干部腐败的政策时应注重吸收村民的智慧。总而言之,结合社会科学研究者、党政领导干部、村民三个群体对治理村干部腐败的知识,将有助于进一步充实治理村干部腐败的知识储备。
(二)全面梳理村干部腐败的各种类型。村干部腐败类型并不是完全一致的,有的是单个村干部的腐败,有的是村干部集体的腐败;既有经济发达地区村干部的腐败,也有欠发达地区村干部的腐败。因而在治理村干部腐败之前,有必要全面掌握村干部腐败的类别、特点,对不同类型的村干部腐败进行梳理、概括和分析。只有对村干部腐败现象进行分类, 才能使人们对不同类型不同地方村干部的腐败现象认识系统化,而这种系统化正是治理村干部腐败的需要。科学地对村干部腐败进行分类,不仅便于正确认识村干部腐败的原因,还便于寻找村干部腐败的治理方法,从而增强治理村干部腐败的效果。
(三)分析各种村干部腐败产生的原因。分析村干部腐败的原因是有效治理的重要前提,如果找不到原因,治理村干部腐败也就无从谈起。村干部腐败的发生离不开相应的时间、地点及其他相关因素,缺乏一定的条件和因素,村干部就不会腐败。村干部腐败是客观的、复杂的,也是长期的,而村干部腐败往往也是客观的、复杂的、多元的,它是各种因素相互作用、有机结合而形成的多角度多变量的村干部腐败系统。村干部腐败的原因往往具有多样性、复杂性和易变性,在个案的处理当中包含了诸多的因素。研究村干部腐败原因的目的是为了更好地采取措施和对策来发现、认识、制止和预防腐败。
(四)研究、探讨古今中外治理腐败的各种药方。 深入研究古今中外反腐倡廉历史,考察其成败得失,发掘古今中外反腐倡廉的智慧,借鉴合理元素, 对于有效治理村干部腐败大有裨益。第一,在反腐倡廉形势严峻和迫切的今天,为推进农村的反腐倡廉建设,借鉴我国历史上的反腐倡廉经验依然是一条重要途径。如借鉴运用中国古代监察与权力制衡制度、法律惩戒与舆论监督制度等。第二,借鉴国外治理腐败的经验,批判地吸收国外治理腐败的一切有益的东西,但不能照搬照抄。治理村干部腐败要与中国农村的实际情况结合起来,然后再进行顶层设计和具体的制度设计。
(五)让在职和离任村干部成为制度反腐的关键一环。村干部群体既可以成为改革的推动者,也可以是改革的阻碍。通过制度设计让村干部群体成为改革的推动者。不过,要想让村干部群体成为改革的推动者,必须具备两个基本的条件。一是这个村干部群体必须是一个能够学习的群体;二是村干部群体必须是相对开放和透明的。
三、制度治理村干部腐败的具体措施
要有效治理村干部腐败,特别是从根本上遏制腐败,必须从制度层面着手,建设好的制度,塑造好的制度环境。制度与人类社会生活的各个方面密切相关,治理村干部腐败必然要研究与村干部腐败现象紧密联系的制度现实,研究引起村干部腐败的制度原因,也必然要研究如何通过制度来改进解决村干部腐败问题,以消除产生腐败的制度根源,逐渐消除腐败的目标,巩固反腐的成果,并形成反腐的长效机制。
(一)完善相关法律法规,有法可依。司法介入是具有威慑力量的反腐手段,也是防治村干部腐败的最后一道防线。针对村干部腐败的司法惩治困境,2000年全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》,将村委会等村基层组织人员协助政府从事的行政管理工作纳入刑法规定的“其他依照法律从事公务”的范畴,适用刑法关于国家工作人员犯罪的处罚规定,这为司法机关惩处涉农职务犯罪提供了重要依据。面对日益严重的村干部腐败现象,2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局,要“坚持教育、制度、监督、改革、纠风、惩治相结合,推进农村惩治和预防腐败体系建设”。2011年《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》《2013年农村党风廉政建设工作要点》对村党组织领导班子成员和村民委员会成员廉洁履行职责行为规范进行了明确规定,但其中所提及的相关制度都比较笼统。尽管我国有关反腐的法律法规已经相对完善,但目前还没有一部专门针对村干部腐败的法律,相关的法律法规中也没有具体的条款。今后需要进一步完善相关法律法规, 使治理村干部腐败有法可依,对于村干部腐败案件,检察院可以依法提起公诉,法院依法立案并进行依法审理。
(二)完善制度的实施机制。反腐必须用好的制度来支撑。但是,制度再好,关键在执行,再好的制度不执行或执行不到位,也形同虚设。治理村干部腐败是一项长期艰巨的政治任务,如果只是一味追求治理村干部腐败政策出台的数量而不顾实际效果,将有可能引导反腐败斗争走向表面化、形式化。 改革开放以来,党和政府不断加大反腐力度,制定了一系列有关党纪、政纪的政策和制度,下达了一系列 “通知”、“决定”、“规定”、“讲话”、“条例”等文件[4]。但村干部的腐败依然存在。将制度转化为实际的反腐效果,充分发挥出制度本身的反腐功效, 才是需要着力解决的关键性问题。“完整的制度设计不仅要求制度本身是科学的、完整的,也要把制度执行考虑进去”[5]。查办村干部违纪违法案件是惩治腐败的直接手段,也是从严治党的重要体现。 彻底地解决村干部腐败就要重视制度的执行力,对腐败实行零容忍。
(三)完善村民在腐败治理中的作用机制。 村民是村干部腐败的受害者,他们在日常生活中也了解村干部的腐败行为,具有一定的监督、调查腐败行为的能力。历史是由人民群众创造的,这是群众史观最基本的观点。从理论上讲,坚持“自上而下” 与“自下而上”相结合的反腐败路径是一种理想的模式,也是我们反腐败要追求的终极目标。但在实际工作中,我们却习惯于“自上而下”的监督渠道, 对“自下而上”则不太重视。没有人民的帮助与支持,政府不可能独自驯服腐败,这已经成为国际上的普遍共识。杰瑞米·波普指出:公众对于这些不良行为的感知以及那些被证明是正当的公众的愤怒才是社会的最后防线[6]。制定了反腐战略,出台了比较多的政策措施,但由于政府缺乏实施力量且没有调动广大人民群众的监督力量,实际的反腐效果是不能令人满意的。《中国的反腐败和廉政建设》白皮书明确指出:“人民群众的支持和参与是反腐败和廉政建设取得成功的重要基础。”[7]作为农村惩治和预防腐败体系建设的重要一环,应当健全村民参与机制,确立预防为主的村干部腐败治理观念。加强农村民主法制建设,落实村民建立在利益关心基础上的民主管理,强化村民有组织的民主监督,发挥村民作为反腐主力军的作用。
(四)加强权力约束机制。党的十八届三中全会强调,必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系,形成科学有效的权力制约和协调机制,这突出了权力运行制约和监督体系建设的重要性和紧迫性。权力必然导致腐败,绝对的权力必然导致绝对的腐败,“既然腐败是与公共权力相伴而生的,任何克服腐败的努力都必须从公共权力的分配、控制和监督开始”[8]。考察当代中国乡村政治, 一个重要维度就是权力行使的横向和纵向划分机制,使得乡村政治有了较强的张力结构,而且还有相应的制度安排如村民选举、乡镇党委任务、组织部门选派等,从而导致乡村政治有一定的自我纠错机制,但村民自治本身的不完善,加之乡镇体制本身的问题,致使权力的分权都没有更好体现出来。“古今中外的历史证明,寻求权力制约的法治途径是最有效、最权威、最持久的模式”[9]。建立健全权力运行制约和监督体系,是全面建成小康社会过程中的一项重要而又艰巨的任务。在反腐败斗争中,仅仅依靠思想道德教育,仅仅依靠人的自觉性,是不够的;还需要有制度基础,最重要的是建立文化规范和政治规范,形成一整套对公共权力的监督制约机制。第一,以村民权利约束权力。必须重视培育村民依法行使知情权、参与权、表达权、监督权。第二, 以村干部权力约束村干部权力,使村干部权力之间形成相互制约,避免个别村干部独揽村庄权力的情形。第三,用公开规范权力。民主的基础是公开,公开是最好的监督。实践表明,暗箱操作容易滋生腐败,权力公开透明运行能够有效防止腐败。推进权力运行公开化、规范化,完善党务公开、村务公开各领域办事公开制度,让权力在阳光下运行。
(五)整合反腐败机构。我国目前存在反腐败机构过多,内部权力过于分散,反腐责任不明等问题。多头管理的状态,往往导致机构林立、权力分散、条块分割、各守阵地、机构之间矛盾重重,相互掣肘,反腐败责任不明确,使得腐败有机可乘。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“健全反腐败领导体制和工作机制”,为整合反腐败机构指明了方向。整合反腐败机构,且内设机构按照反腐败工作专业分工的原则来设置,是治理村干部腐败的重要保证。应切实加强乡镇、村纪检组织建设,健全组织机构,完善工作机制,选好配强班子,提高队伍素质加强查处村干部腐败的力度。
(六)完善村干部管理制度。从执政党的角度看,村干部腐败的重要原因是村干部管理体制失效。村干部管理机制由选拔、监督、奖惩三个部分组成。提高治理村干部的科学化水平,要把制度建设作为关键,有效治理村干部腐败需要制度来规范和保障,以改革创新精神探索和完善各种机制,建立并初步完善一套能够治理村干部的制度体系。第一,通过公开选拔、下派干部等途径不断完善村干部选拔制度;第二,切实强化对村干部的监督,避免村干部滥用权力的机会,认真贯彻落实《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》,全面推进村务监督委员会等形式的村务监督机构建设;第三,完善村干部奖惩制度;第四,加强对农村基层党员干部的教育、监督和管理,加大对农村基层党员干部的培训力度,将党风廉政教育纳入集中培训总体规划,把《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》作为必修课;第五,不断完善村民询问质询和民主评议村干部制度,加大村干部经济责任审计的力度。
四、结论
制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性。 应坚持不懈地推进制度创新,在不断填补制度空白、完善制度内容、健全制度体系的基础上,充分发挥制度的实际功能和综合效果,充分发挥制度治理村干部腐败的作用。反腐败体制机制和制度问题, 一直是社会热点问题,也是影响反腐成效的关键问题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在第十部分“强化权力运行制约和监督体系” 中专门就加强反腐败体制机制创新和制度保障进行了重点部署。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“加快推进反腐败国家立法,完善惩治和预防腐败体系,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,坚决遏制和预防腐败现象”。反腐倡廉法规制度建设既是党和国家法治建设、制度建设的重要方面,又是惩治和预防腐败体系建设的重要基础,更是做好反腐倡廉工作的重要保障。加强治理村干部腐败的制度建设既是党和国家制度建设的重要方面,又是有效治理村干部腐败的重要保障。因此,应通过完善相关法律法规、完善制度的实施机制、充分发挥村民在腐败治理中的作用机制、加强权力约束机制、整合反腐败机构、完善村干部管理制度等具体制度来治理村干部腐败。
中国乡村发现网转自：广西社会科学2015年02期
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