摘要：村干部在乡村治理中扮演着重要角色,对促进乡村经济社会发展发挥着关键作用,然而随着其权力资源的增加,部分村干部的腐败问题逐渐凸显。结合村干部腐败的主要特征,从职责发挥冲突、相关法律缺位、职位权力与监管机制匹配程度低、村民民主监督流于形式、村干部自身内部短板等方面对村干部腐败的成因进行了分析。提出应从完善村干部激励机制、加强村干部教育引导工作、健全相应的法律规范、完善上级监管机制、积极发挥村集体内部监督力量的作用等方面防治村干部腐败。
党的十八届四中全会指出:“全面推进依法治国,基础在基层,工作重点在基层。推进基层治理法治化,要增强基层干部法治观念、法治为民的意识,提高依法办事能力;要加强基层法治机构建设,强化基层法治队伍,推进法治干部下基层。”基层治理法治化的提出为规范村干部职务行为指明了方向。村干部在乡村治理中扮演着重要角色,是农村社会事务的管理者,其具有明显的治理“执行官”色彩。现有的乡村治理框架下,村干部并不属于国家科层制行政体系中的一级,但其职能定位多具有履行乡村行政事务管理的性质,受其管理的农村居民在传统观念的影响下也大都将村干部视为政府行政人员的组成部分[1]。保证村干部队伍的稳定和健康发展对于提高乡村治理效率,促进农村经济社会发展意义重大。随着乡村治理进程的不断推进,农村工作的内容和方式随之发生了较大改变。村干部的职能发挥过程中,往往伴随着其资本处置权力、管理权限的变大,这也为村干部腐败提供了可乘之机。
近年来,村干部腐败时有发生,“小官巨贪”的案例也频频见诸报端。乡村治理法治化的背景下,防治村干部腐败已成为政界和学界研究的热点话题,其关系到农村能否真正实现政治民主、经济发展和社会稳定。本文从村干部自身、现行监管机制及政策环境等多个角度对乡村治理进程中村干部腐败的成因进行分析,在此基础上从机制建设、法律规范、监督力量培育等方面提出防治对策,以期为解决村干部腐败问题提供参考。
一、乡村治理进程中村干部腐败的主要特征
乡村治理进程中,村干部腐败行为正深入到乡村社会的各个层面[2],从而引发的腐败现象亦是多种多样的。有的是村干部个体的腐败,有的是村干部集体的腐败;既有经济层面的腐败,又有政治层面的腐败。因而,治理村干部腐败有必要全面掌握村干部腐败的类别、特点,对不同类型的村干部腐败进行梳理、概括和分析[2]。
(一)经济腐败为主,涉案金额增加
随着“三农”工作的持续开展,国家对涉农领域的投入逐年增加,乡村治理中的村干部腐败成为社会关注的热点话题。根据相关文献总结发现,村干部腐败主要以经济腐败为主,具体体现为:利用村集体土地征用、新农村建设之机以权谋私;截留、克扣、挪用、贪污各项农村补偿款;虚报冒领、贪污侵占、截留克扣惠农资金。根据全国检察机关反贪部门的统计,资金管理使用和土地、征地拆迁为村干部腐败的主要领域,案发数量占总量的65%[1]。近年来,村干部腐败的案发数量有所增加,媒体披露的涉案金额也远高于公众的想象。根据媒体报道的一项数据,2013年以来,全国各地有超过200起村干部违纪违法案件被公开,其中有12起涉案金额超过1000万元,总金额更是高达22亿元[3]。“小官巨腐”问题逐渐凸显,谨防村干部腐败受到社会的广泛关注。而通过梳理分析,不难发现,千万级巨贪村干部大多来自于广东、北京、江苏、浙江等东部经济发达地区,土地承包与拆迁建设领域成为村干部贪腐的重灾区。中国逾80万的村级组织里有数百万农村基层干部,由于缺乏有效监管,“小村官、大腐败”成为中国乡村治理进程中一个值得关注的现象。
(二)政治腐败中贿选案件多
由于村干部在政治上没有相应的晋升机制,所以针对村干部的政治腐败多以贿选为主。在百度搜索引擎中输入村干部贿选关键字,出现相关报道竟有75万余篇。近年来,全国各地均有对村干部贿选案件的公开报道。如2011年山西太原市小寺村原村委会主任郝某在竞选村委会主任时,支出768万元拉票贿选,其数额之大令人震惊[4]。2014年河南巩义市西村镇圣水村3名党员在村党支部委员选举中贿选,人均贿选支出数万元[5]。2015年福建龙岩连城县纪委通报两起村级换届选举贿选案件,且涉案村干部在职期间均出现侵占村集体财产的现象[6]。
通过对过往贿选案件的分析,可以总结出贿选案件的特点:(1)贿选金额因地域、村财情况的不同呈现明显差异,经济发达地区、村财收入较多的村庄,其内部贿选支出也就越多。(2)贿选之后,村干部在职期间普遍以侵占村集体财产,截留补偿款、补贴资金等方式贪污腐败,贿选背后隐藏的是一种“钱买权,权生钱”的权钱生态。
(三)村两委“一把手”犯案比重大
根据最高人民检察院在2009年公布的一组数据显示,2008年全国立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中,农村基层组织人员高达4968人,其中,村党支部书记和村委会主任犯罪人数所占比重接近60%[7]。根据各省、市地方监察部门公开的村干部腐败案件统计发现,村党支部书记与村主任腐败发生率远高于其它村干部。最高人民检察院的另一组统计数据显示,由村干部腐败引发的群众信访数量占农村信访总量的50%以上,而群众上访案件中反映村两委“一把手”贪腐问题的数量居多[1]。媒体曝光的千万级村干部贪腐案件均离不开村两委“一把手”的直接参与。长期以来,村级自治组织一直处于政府监管的边缘地带。村两委“一把手”往往掌握着村庄管理的绝对话语权,权力与监督的失衡状态导致了“一把手”在腐败过程中更加胆大妄为,其腐败形式也愈加简单、粗暴。同时,村两委“一把手”腐败行为普遍发生在群众身边,其日益成为群众反映最突出、产生矛盾最集中的焦点问题之一[8]。
(四)村干部集体腐败现象突出
随着村干部在乡村治理中权力资源的增加,小部分村干部集体犯案,抱团腐败现象逐渐增多。根据各省市检察机关的统计,近年来查处的涉农惠民领域贪腐犯罪案件中,窝案、串案均呈现增长趋势。实践中,典型个案居多,2003-2009年武夷山市兴田镇枫坡村原村党支部书记张某伙同6名村干部利用职务便利贪污征地补偿款和粮油直补款、收受他人贿赂等35万元[9]。2012年湖北咸宁市咸安区浮山村6名村干部借城中村开发之机,贪污、挪用村集体资金,引发舆论关注,成为村集体两任班子集体腐败的典型[10]。2010年福建漳州平和县多名村干部合谋,利用高速公路建设征地之机,将村集体所有的田埂、水渠、道路等挂靠在个人名下套取征地补偿款,查实该县3个乡(镇)8个行政村村干部涉案,58人被查处,24人被移送司法机关,犯案人数之多令人咋舌[11]。2014年广东广州市白云区明星村原党支部书记梁某等5人、东华村原村委会主任周某等23人在村土地开发过程中收受贿赂,其互相袒护的“碉堡式腐败”最终难逃法律的制裁[12]。村干部集体腐败案件往往涉案金额多,腐败方式隐蔽,危害性更大,因此必须加强预防,从严打击。
二、乡村治理进程中村干部腐败的成因分析
乡村治理明确了村干部的重要作用,使其在一定范围内代替乡镇党委政府行使基层管理权,但一定程度上也为部分村干部腐败提供了犯罪土壤。现实中村干部腐败现象多发易发,既有法规、制度的缺陷,又有村干部自身角色迷失的成分;既是村民自治能力不足的真实反映,又是基层政府监督管理偏松偏软的必然结果[13]。
(一)职责发挥冲突
根据《村民委员会组织法》的规定,现行村干部的管理模式是非职业化的,村干部并非“干部”,其不属于国家机关工作人员,不享受相应的福利待遇和晋升权利。现实中,由于村干部仅有补贴式工资,且工资收入低,村干部只把村务管理当作副业来做,主业还是家庭经营,发家致富是其主要追求。从村干部的职责发挥角度来看,现行体制下,我国村干部在乡村治理中扮演着双重角色,既是政府在农村推行政策执行的“代理人”,又是农民自主管理农村事务的“带头人”。在乡村治理的框架下,虽然村干部是村民选举出的民主自治的管理者,但在农村民主自治中已几乎看不到他们的身影,其身份过多地转移为政府的农村工作落实者。村干部非职业化管理与其职责发挥公职化的冲突一方面降低了村干部在乡村社会治理过程中的工作积极性,另一方面则激发了其弥补其他收入差距,寻求不法收入的热情。同时,由于没有实行职业化管理,在法律层面上村干部与乡镇干部也并非必然的上下级关系,乡镇干部对其一般采取拉拢的手段,靠打“感情牌”开展工作,缺乏必要的行为约束,这在一定程度上助长了村干部在乡村治理中的腐败行为[14]。
(二)规范村干部职务行为的相关法律缺位
现行的反腐法律制度对村干部的规范存在模糊之处,村干部主体身份在法律上界定不明,加大了对其查处的难度。现行法律体系中,村干部并非国家政权机构的一级形式,没有相应的法定行政管理职权,有的只是村民自治方面的职权定位。我国《刑法》规定,构成职务犯罪的主体必须具备国家工作人员的身份或具有协助人民政府从事行政管理工作的行为[15]。然而乡村治理中村干部的政务行为和村务行为并非截然分开的,如何区分村干部的犯罪行为,村干部的职务犯罪由检察院还是公安机关查处,一直是查办村干部职务犯罪的疑难问题。同时,由于村干部并非严格意义上的干部,故我国《公务员法》及相应的法律法规对其并不适用,当前我国明确针对村干部职务犯罪的惩处法律尚不健全,村干部在乡村治理中的失范行为无法可依,一定程度上放纵了部分村干部在治理中的权力犯罪。
(三)职务权力与监管机制的匹配程度低
阿克顿勋爵指出,“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”[16]。我国乡村治理强调村民自治的关键作用,作为治理力量“领头羊”的村干部往往职务权力过于集中,而配套的监管机制相对缺乏。职务权力与监管机制的匹配程度低是当前村干部职务犯罪的又一诱因。监管机制缺失主要体现在:(1)自上而下监管宽松。县级纪检、监察、审计等相关监管部门无法及时了解农村干部的思想动态,无法完全掌握和监督村里的经济收支情况,部分农村成为监督盲区,助长了村干部贪污腐败的侥幸心理[15]。(2)约束力不足。在乡村治理的框架下,乡镇党委政府与村两委不存在直接的隶属关系,乡镇干部与村干部并非法律意义上的上下级关系,农村的行政事务管理需要村干部的大力协助和配合。从某种程度上讲,乡镇干部对村干部职能发挥过于依赖,弱化了对村干部在治理过程中职务行为的约束。(3)监管动力弱化。当前,乡镇党委政府将村干部完成其指派的行政管理事务工作视为硬指标、硬任务,而对村干部的监管、腐败预防工作往往让步于前者,工作重心的偏移导致了对村干部监管的弱化。
(四)自下而上监督流于形式
自下而上的监督主要是村民在乡村治理中对村干部职务行为的民主监督。当前,农民群众想监督但存在缺乏知情权的困境,村集体内部的“公告栏”“告示墙”往往是为了应付上级检查虚设的,真正的村务信息仍然处于一种“半公开、假公开”的状态[17]。同时,村民个体行为力量不足,出于害怕村干部打击报复的心理,监督往往不能落实。随着城镇化进程的不断推进,农村青壮年劳动力大量外流,留守老人、儿童由于缺乏监督意识,加之监督能力有限,严重削弱了村干部职务犯罪的监督力量[18]。我国农村特殊的地域特点造就了村庄熟人社会的形成,在宗亲关系的影响下,对村干部违法行为瞒而不报的现象多有发生,加大了对村干部监督的难度。而村民监督作为最直接的监督方式,一旦流于形式,村干部以身试法、持续犯罪的行为也就屡禁不止。
(五)村干部自身内部短板
在村民自治的背景下,村干部自身素质不高是导致其腐败的重要原因。城镇化进程中,大量农村转移人口进入城市,村集体内部“精英”外流已经成为一种常态。农村留守人口以老年人居多,其自身素质普遍偏低,受教育程度基本上为高中及以下学历。按照法律规定,村两委干部的任用必须分别通过党员和村民选举,与政府工作人员录用考核机制不同,当前我国并没有形成科学、系统的村干部选拔机制。由此产生的村干部大多缺乏相应的管理、法律等方面知识,对其工作职责定位不清,为村民服务的意识较为淡薄,加之缺乏相应的思想道德、法律常识等方面的培训与教育,使得村干部在乡村治理中职务行为失范现象较为常见。
三、乡村治理进程中防治村干部腐败的对策
村干部处在农村第一线,是做好农村工作的骨干力量,是乡村治理的组织者和实施者,需要通过完善激励保障、加强教育培训、健全法律监管、培养监督力量等措施,防治村干部腐败行为,以发挥其在乡村治理中的作用。
(一)完善村干部激励机制
在乡村治理从实体治理向专业化治理转型的过程中,完善村干部激励机制,构建乡村治理激励体制,是调动村干部开展乡村治理工作的积极性,打造“不想腐”村干部队伍的重要措施。
加强对村干部的经济保障力度,应该科学划分村干部薪资报酬结构,增加绩效补贴和奖励补贴的比重,并建立报酬递增机制,同时,全面实行村干部养老保险、医疗保险、正常离任补贴等福利待遇,提高村干部的收入和社会保障水平,实现其在乡村治理中的职业化。
建立村干部晋升机制,拓宽村干部晋升空间。村干部职位的“天花板”是引发村干部腐败的重要原因。基于马斯洛的需求理论,村干部得到社会尊重和认可是其需求满足的重要组成部分。因此,应建立村干部晋升平台,畅通晋升渠道,逐步实现其公职化待遇,提升其在乡村治理中价值实现的满足感。
(二)加强村干部教育引导工作
打造一支“不想腐”的村干部队伍,离不开对村干部的教育引导。乡村治理进程中,既要避免村干部的无所作为,又要通过思想政治教育引导村干部树立正确的治理观念,防止其角色迷失。(1)应发挥思想政治教育的示范性作用。通过加强村干部的权力观、价值观教育,使村干部了解其权力来源和职责所在。(2)加强对村干部法律法规、政策制度、经营管理等教育培训,提高村干部的整体素质,培养一批党性觉悟高、综合素质强的乡村治理干部队伍。(3)充分发挥教育培训的警示性作用。通过对违纪违法案件的及时查处、通报,增强对村干部的震慑作用,同时,通过开展法制培训班的形式,具体剖析乡村治理中村干部腐败的典型案例,提高基层村干部的法治观念,预防和减少村干部腐败案件[19]。
(三)健全相应的法律规范
基层治理法治化背景下,完善的法律法规是促使村干部“不敢腐”最直接最有效的手段。目前,法律对村干部的治理主体身份定位相对模糊,必须健全相应的法律规范,将村干部的治理行为法制化,才能有效遏制村干部腐败。(1)健全法律法规,加强对村干部职务犯罪主体身份的认定,完善相关条款,消除逻辑混乱,同时应进一步完善对村干部职务犯罪预防工作的立法体系。(2)应加大对村干部腐败的惩处力度,充分发挥法律监督职能,增加村干部腐败成本,构筑法律震慑“防火墙”。(3)应考虑制定出台专门的反村干部腐败法律,对村干部腐败的适用范围、惩罚措施进行明确规定,为打击村干部在乡村治理中的腐败行为提供法律依据。
(四)完善上级监管机制
在“乡政村治”的乡村治理架构中,村干部处于政府和村庄的社会交点,有效的监管措施是避免村干部腐败的制度基础,应从3个方面完善对村干部的监督制约机制。(1)县级纪检、监察、审计等相关监管部门要定期开展对村干部职务行为的检查及村财务状况的审查,发现问题,及时处理。在对村干部腐败案件查处的过程中,必须加强办案机关的沟通协调,建立联动查处机制,加大打击村干部职务犯罪行为的力度。(2)强化乡镇党政机关对村干部治理行为的监管。乡镇党政机关应该担负起指导村干部选举、监督的任务,将其所辖范围内的村干部廉洁程度作为其年度考核的重要指标,增强乡镇党委机关监管村干部的主动性。同时,乡镇党委机关还应从规范村干部行为,制定村干部职务行为准则等方面入手。(3)完善基层纪检监察派出机制,建立基层纪检监察驻点,选聘基层民主监督员协助其开展工作,对村干部选举过程进行监督,规范选举运行流程,防止贿选现象发生;通过实行预防工作通报、预防信息共享等方式及时掌握村干部腐败的线索,实现对村干部职务行为的跟踪监督,让权力在阳光下运行。
(五)积极发挥村集体内部监督力量的作用
村民是乡村治理的主要力量,同时也是农村预防和惩治腐败体系建设的重要一环。村集体内部监督力量作用的发挥是实现村干部“不能腐”的关键。(1)必须充分调动村民参与监督的积极性,使其成为乡村治理中防治村干部腐败问题的重要主体,为村干部腐败案件的查处提供信息来源[20]。在国家乡村治理法治化的政策背景下,应该引导村民增强学法、尊法、守法、用法的意识。(2)应不断探索完善群众参与监督机制,不断拓展群众监督载体,畅通群众监督的表达路径[21]。充分发挥村民议事会、监事会的作用,对相关村务公开信息的真实性和及时性进行监督,设立群众举报信箱,增加村民与纪检检察机关的联系。(3)充分发挥村集体内部监督力量对村干部权力的制衡作用。积极培育农村各种志愿组织及农业合作社等各种农村社会组织,形成监督合力,对村干部的垄断权力有效制衡,同时积极发挥乡村治理评议会的作用,定期对村干部的村务工作进行问询,创建一个公议村干部施政行为的舆论监督阵地,以公开监督的方式有效遏制村干部的腐败行为。
中国乡村发现网转自：福建农林大学学报(哲学社会科学版)2016年03期
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