——以江苏省某传统农业大县S县为例
摘要：以江苏省S县为例，运用街头官僚理论分析基层乡镇政府和村委会的农地流转政策执行偏差和农民土地权益保护问题。研究表明，由于上级政府农地流转政策不明确、激励不足、政策执行者能力有限和利己动机以及监督机制的缺失等原因，基层乡镇政府和村委会在农地流转政策执行中表现为强制性、附加式和选择性政策执行偏差，侵犯了农民土地流转自由选择权、收益权、知情权和参与权等多种土地权益。为保护农民土地权益,矫正基层政策执行者行为偏差，文章从农地流转政策制定、政策执行者、农民权益主体以及政策实施环境等角度提出相应的政策建议。
关键词：农地流转；街头官僚理论；政策执行偏差；农民土地权益保护
我国农地流转始于20世纪80年代，尽管国家反复强调农地流转要遵循“平等协商、依法、自愿、有偿”的原则，但为何部分地区农地流转中农民土地权益始终无法得到有效保护，农民土地权益受损的根源何在？这一问题值得学者思考。
本文从政策执行主体的街头官僚视角对江苏省S县的土地流转进行实证分析，重点关注农地流转政策执行偏差导致的农民土地权益受损问题。农地流转中的政策执行主体包括基层乡镇政府和具有“准行政机关”属性的村委会。基层乡镇政府是典型的“街头官僚”，村委会虽然不在行政体制内，却是政府职能在农村的延伸，其在政策执行的空间维度、自由裁量权等方面与街头官僚极为相似。本文的目的是探讨农地流转的政策执行偏差与农民土地权益受损的原因，为矫正农地流转政策执行偏差，保护农民土地权益提供理论和经验依据。
一、基层乡镇政府和村委会农地流转任务
S县位于江苏省苏北地区，是典型的农业大县。2011年S县出台《关于加快农村土地集中推进适度规模经营的实施意见》，将土地流转和规模经营任务列入基层政府和村委会年度目标考核，提出到2015年全县农村土地连片300亩以上适度规模经营面积达到100万亩的目标，并通过一系列财政金融政策鼓励农户参与土地流转，扶持规模经营主体发展。基层乡镇政府和村委会作为基层公共政策的执行主体，具体负责农地流转政策的执行，主要有以下工作。
第一，执行上级政府农地流转扶持政策。
第二，提供基层农地流转中介组织服务。
第三，负责农业项目的招商引资。
第四，代理农户与用地主体谈判、签约并监督合约执行。
在多种政策的扶持下，S县农地流转快速推进。2015年7月，课题组在S县开展了以部门访谈、村级问卷和农户问卷等多种形式的农村调研。部门和村级调研主要关注S县农地流转和规模经营政策、农地流转实施情况。村级调研对象主要为行政村的村支书或村主任，因为他们更了解村里的土地流转情况，也更能代表村集体土地流转政策执行的意志。农户问卷重点关注农民对土地规模流转的认知、参与情况，土地流转面积和租金，土地流转后农户收入变化等，以反映农地流转政策下的农民土地权益保护问题。
调研发现，政府干预下土地权益受损问题比较突出的是转出户，本文主要针对基层农地流转政策执行偏差与转出户的土地权益保护问题，因此在实际分析中主要采用150个转出农户样本和7个行政村样本。
二、农地流转政策执行偏差与农民土地权益保护问题
（一）街头官僚理论与公共政策执行偏差
街头官僚理论认为，政策的模糊性、可行性差、政策执行资源的稀缺性以及执行者自身的素质和利己动机等导致街头官僚面对具体问题时发生再决策过程，再决策过程中街头官僚容易表现出激励不足、规则依赖、选择行为和一线弃权等与政策目标相悖的行动逻辑，即政策执行偏差。
激励不足是指由于街头官僚政策执行中缺乏资源保障，执行绩效缺少相应的职位晋升和奖金激励等措施，抑制了对街头官僚的充分激励，街头官僚会产生偷懒、怠工等消极行为对待上级政策，还会在实际政策执行中为了个人利益偏离政策目标的初衷。
规则依赖是指为了规避政策执行的风险，街头官僚会遵循照章办事的官僚主义行为逻辑，机械式地执行政策。当所执行的规则明显违背了实际情况和公平正义，执行后果会损害公民的合法权益，街头官僚还是不加甄别地执行规则，表现为执行手段不科学、粗暴式执法等野蛮式政策执行，并侵犯行政客体当事人的合法权益。
选择行为是指街头官僚在面对一系列可执行政策时，优先选择那些可以给个人或机构带来好处的任务，而对没有“油水”的任务采取消极怠工和规避责任的态度。选择性政策执行的内容往往包含街头官僚自由裁量权的部分，而这部分权利可能游离在政策合法化的边缘，使得街头官僚可以规避违法嫌疑。
一线弃权是指面对紧张而危险的环境，街头官僚为了个人利益经常以巧妙的方式逃离“一线”，采取搪塞、糊弄的方式面对公众的合理需求，逃避本应该履行的责任。
（二）农地流转政策执行偏差与农民土地权益受损问题
1.强制性政策执行剥夺农民土地流转自由选择权
首先，许多农户并非自愿参与土地流转，而是迫于乡村干部的行政压力。农户土地流转决策是基于农业生产收益与土地租金、非农就业机会成本的多重比较作出的，对于不同类型的农户，他们期望的土地租金并不一致。由于大规模流转无法针对不同农户制定差别化的租金标准，乡村干部制定的土地租金标准往往是基于一般农户种地的收益和成本的比较，未能考虑农户差异。因此，一些对农业收入依赖较强而非农就业技能较差的农户土地转出面临着很大的机会成本。由于非自愿参与土地转出，他们流转后的总体收入水平将会降低。
此外，农民自由流转的权利遭到破坏，农地流转权利受到严格限制。在实施农地流转政策的过程中，部分乡村干部并不认可农户自发的土地流转，甚至不承认这种流转形式，认为农户私下里的流转是非法无效的。当农户之间的自发流转和大规模流转冲突时，村干部便“一刀切”地宣告原有的流转关系失效，组织原流转户参与新的农地流转项目。
最后，农地规模流转以整村整组的形式推进，农民无法自主决定土地流转面积。调研中，3个村庄的土地在一年中全部由乡镇政府主导完成流转，乡村干部认为全村范围内土地集中后再流转给想种地的农户，可以提高农地规模经营效率。然而，这种提高效率的做法是以损害农民利益为代价的。农户数据分析发现，33%的农户认为土地转出面积过大，部分农户希望留足口粮田后再流转土地。农地流转本是农户家庭劳动力分工的自然结果，是农户优化土地和劳动力资源配置的重要途径。然而，农户在基层乡村干部的干预下全部转出土地时，许多农户流转土地后赋闲在家，他们既无法重新耕种土地，也因缺乏就业技能等原因难以实现劳动力非农就业，劳动力资源面临着浪费。
2.附加式政策执行侵犯农民土地流转收益权
第一，基层政府片面追求农地流转速度和规模，导致大户过大，经营亏损，拖欠农民租金。前期流转过程中许多村庄存在农地经营面积在500亩、1000亩甚至3000亩以上的种植大户，这些大户农地经营很难获利，大部分经营一两年后出现亏损，无法兑现农民土地流转租金。农户调研中，37.3%的农户反映土地流转租金不能按时拿到。
第二，将土地集中连片整理后多出来的土地租金收益收归村集体，土地流转增值收益分配不公。按照土地增值收益分配的原则，应当首先按照农地承包经营权的权属进行分配。二轮承包时实测面积与确权面积不符的部分，在新一轮土地确权中应按实际面积确权到农户，这部分土地流转租金应当由农户分享，多出的复垦地不属于农户的承包地，所有权属于集体，流转租金才归村集体，但租金的使用要纳入村集体经济财务管理的范畴。
3.选择性政策执行排除农民知情权和参与权
S县倡导农村土地流转采取委托代理制，规定农地委托流转的民主决策机制，即实行村民大会表决制度，只要90%以上的村民同意就可以连片流转，不同意土地流转的农户以土地置换或县级政府补偿的方式解决。关于农地委托流转的详细实施办法和程序并未做出一般性规定。因此，基层乡镇政府或村集体会选择性地实施农地流转委托代理制，表现为忽视农地流转民主参与决策程序，农地流转信息不公开等。农地流转合同签订过程中，往往在规模经营主体、乡村干部代表商定土地流转租金的基础上，拟定委托流转协议，挨家挨户动员农户签字，土地流转中农民知情权和参与权并未得到满足。为提高农地流转组织效率，乡村干部很少实施政策规定的调地安置和县级补偿。
三、农地流转政策执行偏差的原因
1.农地流转政策本身存在问题
首先，S县在没有充分了解本地区农地流转规律的情况下就制定了大跃进式的农地流转规划目标。其次，S县提倡农地流转委托代理制，而对委托流转的要求仍然限于形式主义，而对委托代理流转的实施过程和民主决策程序缺少要求。结果是基层乡村干部只关注农地流转的结果，而不重视流转的决策程序，全权主导农地流转合约谈判、协商、签订。最后，S县将农地流转纳入到村民民主决策的范畴有悖于农地承包经营权的物权属性。民主决策机制是以“少数服从多数”的原则对一些公共事务进行表决，以体现村民在农村事务决策管理中权利的平等性。然而，物权属性使得所有权人对农地承包经营权具有完整的占有、使用和排他权利，包括自由的农地流转决策权。因此，将农地流转决策纳入到村民民主决策的范畴本身违反了《物权法》，公共政策执行面临着合法性的问题。
2.农地流转政策执行主体的激励不足
基层乡镇政府和村委会处于行政管理体系的末端，数量庞大且任务繁重，可支配的资源相对稀缺，面临的事务和拥有的资源严重不对等。农地流转和规模经营作为一项任务摊派到乡镇政府和村委会手上，组织动员工作往往由村干部完成，村集体组织土地流转工作需要大量的人力、物力和财力资源，而政府并未对村集体土地流转组织工作进行补贴。此外，S县农村地区以农业生产为主，二轮承包时普遍将集体预留地发包给农户，村集体缺少其他收入来源，几乎没有集体经济收入。因此，在上级财政缺乏对村集体土地流转组织工作经费扶持的情况下，除了完成一些硬性的指标，如土地流转规模、新型农业经营主体扶持数量等，其他难以纳入考核标准的只好在政策执行中采取“变通策略”，以节省政策执行中的村集体资源。
3.政策执行主体的认知和能力无法满足新时期农地流转管理要求
农地流转的政策性很强，市场规律的把握很困难，风险的评估和化解也很复杂，乡村干部可能都不会认真考虑，工作中表现为简单服从或迎合政府农地流转政策目标，简单追求流转速度和流转规模，工作方式简单粗暴等。此外，村干部的年龄和受教育文化程度普遍偏低，对新事物的接受能力较差，更为他们理解农地流转的规律和相关政策带来了困难。农地流转政策执行过程中的项目引进、政策扶持、市场交易、合同管理等工作复杂多样，许多工作还需要借助于现代网络媒体技术，受制于自身的素质和能力，村干部短时间内难以理解、消化这些政策，工作过程中难免出现纰漏，出现政策执行偏差。
4.农地流转内外部监督作用的失灵
政府干预下，农地流转已经从个人行为上升到了集体行动，村集体实质上的土地所有权主体地位对农地流转决策权的控制表现得更加强势。尽管在村民自治制度中法律赋予村民对村委会的监督权，但实际上村委会是村民会议或村民代表会议的召集人，而让村委会去召集村民来监督自己的农地流转行为更是不现实的。在农地流转政策执行内部民主监督失效的情况下，有赖于政府外部监督力量的介入。然而，在农地流转政策执行中，基层政府和村委会的目标任务和行为逻辑是一致的，都是过分地关注农地规模经营目标，而忽视农地流转政策执行程序的合法性与合理性。直接的后果是农地流转监督机制的缺失，乡村干部在政策执行中拥有强势的主导权与信息优势，农民土地权益极易受到损害。
四、矫正政策执行偏差与保护农民土地权益的政策建议
1.完善农地流转政策
第一，审视政策本身的合法性与合理性，全面纠正农地流转政策与上位法的冲突之处，制定科学合理、切实可行的政策目标，解除政策执行者的矛盾、困惑。
第二，制定详细的农地流转政策指导原则或意见，规范基层乡镇政府和村委会的农地流转政策执行程序。农地流转政策制定中，要充分考虑基层政策执行中可能损害农民土地权益的各种问题，如程序合法性问题、利益分配问题等。制定执行政策的详细准则，如农地流转委托代理制中农民的民主参与、决策和监督程序，农地流转租金的商定办法，实际的农地面积超出农户确权面积部分的租金收益分配问题等。
第三，改善农地流转绩效评估体系。绩效考核从对农地流转规模指标的过分关注，转向对于工作程序合法性和公众满意度的评价，建立多元化的绩效评估办法，综合反映农地流转政策执行的经济和社会效应。
2.提高农地流转政策执行主体的能力和素质
街头官僚个人素质和能力是影响公共政策执行效果的重要因素，政策制定者应当更加关注街头官僚本身对政策的理解、消化和执行能力。因此，政策执行初期，上级政府应当加强对政策执行主体的动员培训，加强他们对农地流转政策执行的认同度，提升政策执行认知能力；政策执行中，上级政府要建立与基层乡村干部常态化的沟通交流机制，及时处理政策执行中的各种问题，纠正政策执行偏差；政策执行后期，上级政府要对农地流转政策执行情况进行总结反馈，增强基层乡村干部对政策执行的理解，探讨优化政策执行效果和提高执行效率的路径。针对基层乡村干部政策执行中可能出现的违背农民土地流转意愿、侵犯农民土地权益等问题，要增强乡村干部政策执行的民主法律意识和权力服务意识，实现道德规制对乡村干部行为的制约。
3.增强农民参与农地流转政策的能力
街头官僚从传统的单项式任务执行到多元化群体互动关系的转变是服务型政府的理念要求，具体而言要建立政策执行者和群众的沟通机制，拓宽民众的参与渠道，接受公众的监督。农地流转政策执行中，农民参与和监督机制的架空是其土地权益受损的重要原因。因此，提高农民在政策执行中的参与能力，才能有效地保护农民利益。
第一，建立多种公示制度，充分保证农地流转政策的公开透明度。除了传统的告示、宣传栏等政策宣传手段，基层政府和村委会要充分利用互联网、电视、广播等现代传媒手段，保证政策信息公开透明。
第二，完善与村民的沟通机制，提高村民监督能力。通过信访、听证、现场办公等方式加强与农地流转利益群体的沟通交流，接受群众的质询、监督，保证政策执行建立在民意基础之上。
第三，提高农民政策参与的组织化程度。要进一步优化村民自治制度，从自治主体参与、村代表选择、民主参与程序等方面改进村民自治制度，真正实现农民的民主决策和民主管理。此外，还应当允许多样化的农村民间组织，如合作社、非营利组织等相关利益主体参与农地流转政策，发挥农民组织对农地流转政策执行的监督作用。
4.完善农地流转政策执行的激励机制和约束机制
有效的激励机制和监督约束机制可以降低街头官僚寻租的动机，增加街头官僚寻租的违法成本，减少他们的选择性政策执行和附加式政策执行对公众权益的损害。农地流转政策执行中，应当建立对乡村干部行为有效的激励和约束机制，以规避乡村干部的寻租行为。
首先，完善农地流转政策执行的激励机制。面对农地流转政策执行中的经费不足、资源短缺问题，可以考虑将政策执行中的支出纳入到财政预算范畴，由上级财政转移支付。根据农地流转绩效评价情况和基层乡村干部的行为表现设计相应的奖励和惩罚措施。
其次，依托县乡两级农地产权交易服务平台，充分应用电子政务信息技术，规范农地流转项目招投标、竞价交易等过程，公开农地流转政策信息，以提高农地流转政策执行的公开透明度，减少执行者与上级政府和村民的信息不对称，有利于对行为主体的监督。
最后，将农地流转租金管理纳入到农村“三资”管理范畴，明确租金收入的管理、公示、审批、监管、发放等制度，防止因管理不当导致的租金损耗，减少违法违规克扣、截留农民土地租金的行为。
文章来源：南京农业大学学报（社会科学版）2017年第2期
中国乡村发现网转自：微信号 南京农业大学学报社科版
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