一、前言
土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。2016年中央一号文件指出要“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权(以下简称‘三权’)，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”。“三权”是农民在农村最重要的财产权，也是他们最重要的财富来源。农民与“三权”的关系既是重要的经济关系，也是重要的政治关系。
维护进城落户农民“三权”的前提是赋权。赋权是新的发展阶段创新农村集体所有制实现形式的客观要求。在各地正在进行的农村土地制度改革和集体经济产权制度改革中，赋权是一项重要并具挑战性的工作，与其相关的是成员权的界定和权益的属性。对于日益融人城乡一体化浪潮的农村来说，居住在农村的人员，除了集体经济组织成员外，还有越来越多的外来人员，客观上要求界定不同成员拥有不同的权益。这是城市化和农业现代化进程中遇到的新问题，也是亟待解决的问题。
依法自愿有偿转让“三权”权益，首先要有法可依。现行的《土地管理法》、《农村土地承包法》等都对农村承包地、宅基地和建设用地的权益属性做了明确的法律界定。但是，一些约束性条款当时是适宜的，现在已不合时宜。其次，让农民自愿转让其权益，需要有一个开放的农村土地市场和产权交易市场。这样，其权益价值才能真正得以承认，权益的财产属性才能得以体现。最后，要重新定义农村产权市场的边界。如果仍把农村产权交易的范围限定在本集体经济组织内部，就难说是市场起决定性作用。
二、“三权”改革的经验与问题
(一)“三权”改革的经验
农村集体产权制度改革是一项综合性强、涉及面广，需要凝聚智慧、开拓创新。各地在产权改革中，既考虑了产权形成的历史背景，又考虑到农村发展的现实需要；既坚持依法办事，按政策行事，又充分发挥村民自治的作用。
第一，将维护和保障农民的财产权利作为出发点和落脚点。“三权”是农民在农村最大的财产权利，既要维护和保障他们的权益不受侵犯，又要使其财产权利保值增值，实现最大收益。
第二，“三权”转让基于农民自愿原则。已经确立的农民权益要真正交到农民手里，就不能依靠行政命令加以干预。农民是否转让，何时转让，以什么价格转让，转让给谁，应由权益持有者自主决策。政府做的事情是制定规则，维护规则的严肃性，让农民在规则框架下做出自己选择。
第三，打破传统集体组织边界促进“三权”转让。在农村人口持续向城镇迁移、集体成员人数不断萎缩的背景下，将受让人限制在原集体经济组织内部，就无法充分发挥市场的价格发现功能，也无法使农户上述权益的保障在增值层面有所突破。只有打破原有集体组织边界，让更多人参与土地交易市场，才能发现农村土地和房屋的真实市场价值，才能更好地保障进城农户有关权益、保障土地退出者的经济利益。
第四，“三权”转让要处理好成员资格认定、成员权内涵之间的关系。退出“三
权”后，如果原权益拥有者不再持有集体经济组织的任何权益，该成员将自动失去集体经济组织成员资格，转入者将因持有集体经济组织的权益而自动取得成员资格。集体经济组织成员资格与其是否拥有权益有关。退出权益的农民，如果仍居住在该村，他仍是该村村民或居民，但不再是该集体经济组织成员，不再享有与集体经济组织有关的权益。
第五，政府积极稳妥地推进相关工作，是“三权”转让顺利实施的重要保障。实践中，农村“三权”转让的实现方式，有的是政府主导，有的是政府支持下的市场行为。看上去无论是借助政府“有形之手”，还是市场“无形之手”都可以实现“三权”顺利转让，实际上是发挥了政府与市场的不同作用。
第六，制定可供选择的多种方案。农户分层分化是当前农村社会的重要特征，因此，不同地区、不同类型农户对“三权”转让有差别化的需求。由于农户的收入来源、经济状况、土地依赖程度等都有很大的不同，过于详细和“一刀切”的退出政策难以取得满意的效果。政策宜粗不宜细，有利于处理退出过程中出现的各类复杂问题。
(二)试点中存在的问题
1．二轮承包期影响“三权”转让。第二轮承包期大部分地方将于2027或2028年到期。十八届三中全会《决定》提出“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”，但如何实现“长久不变”，如何处理二轮承包和“长久不变”的关系，目前尚无定论。在“长久不变”落实之前，“三权”转让至少面临以下三个问题。一是超过二轮承包期的“三权”转让合同的法律效力问题。二是随着二轮承包期临近，土地承包经营权转让的价格将越来越低。三是在开始下一轮承包时，如果集体经济组织成员权依然没有清晰界定，二轮承包期内已经有偿退出“三权”的农户，会否重新要求获得成员权，继而参与下一轮承包?
2．“三权”转让中受让人的成员资格问题。如果“三权”转让的受让人是本村人，其在本集体经济组织的成员资格不存在问题，如果受让人不是本村人，其成员资格如何获得，目前还没有相应的政策。
3．产权改革滞后影响进城落户农民的集体资产权益分配。进城落户农民尽管仍拥有集体资产权益分配权，但是，其权利难以实现，这与农村产权改革滞后有关。在集体资产股份量化之前，拥有的权益真正变为财富的渠道还不畅通。
4．留在农村的人对进城落户农民拥有“三权”有一定的意见。主要原因是进城落户农民生活在城市，无法履行农村居民相应的义务，但享受村民身份的待遇，权利与义务不对等。一部分农民认为，集体经济组织成员与户籍相联系，如果外出人员户口已不在本村，且在外面有了稳定的工作，则不应该再保留土地承包权和集体收益分配权。
三、深化农村产权制度改革，维护进城落户农民“三权”权益
(一)城镇化进程中的人口流动与财富流动
城镇化进程中与人口流动相对应的财富流动应给予高度重视。要让进城落户农民放心进城，就要允许其带着“三权”进城，就必须依法维护进城落户农民的“三权”，支持引导其依法有偿转让上述权益，这是农村深化改革的重要内容，是维护集体经济严肃性的需要，有利于发展壮大农村集体经济和提高城镇化的质量。
随着城镇化进程的快速推进，进城落户农民的数量将不断增加。2015年底，我国城镇化率为56.1％，按照户籍人口计算的城镇化率为39.9％。“十三五”规划纲要提出到2020年中国常住人口城镇化率目标达到60％，户籍人口城镇化率达到45%，，也就是在未来还要提高5个百分点。
目前，户籍人口城镇化率与城镇化率相差16_2个百分点，意味着城镇常住人口中约2．1亿人仍是农村户籍人口。到“十三五”末，这一差距缩小为15个百分点，但是，相对应的农村户籍人口的总量并不少。他们既是城镇居民，在城镇居住和工作，同时，也是集体经济组织成员，在农村拥有承包地、宅基地和集体经济股权。
为此，从以下几个方面进行改革。首先，在坚持农村土地集体所有的前提下，充分发挥其灵活性和包容性优势，通过土地制度改革，赋予集体经济组织成员更多的土地财产权利，依法保障农民土地承包经营权的用益物权属性。其次，正确处理宅基地使用权和房屋财产权的关系，改革宅基地分配制度，在严格村庄规划的前提下，赋予农民更为灵活的转让宅基地使用权的权力。第三，开展集体资产股权量化工作，探索集体经济的实现途径和发展壮大的体制机制。第四，改革农村社区的治理方式，借鉴城市街道治理模式，让农村成为农业经营者、农村非农就业者和农村居民的居住地。
(二)厘清进城落户农民与集体经济组织的关系
集体资产产权改革的出发点是厘清集体经济组织成员与集体资产的量化关系，明晰成员个人与集体经济组织的责任与义务。量化和固化成员与集体之间的关系，不仅有利于发挥二者的积极性，有利于资源的流动与最佳配置，还可以确保集体经济组织成员在退出时其财产权益不受侵害。
(三)以土地制度改革创新土地集体所有制的实现形式
土地制度改革的方向应该是保障农民的土地权益，充分发挥市场在资源配置中的作用，提高土地资源的利用效率。要有利于土地资源的流动和配置，有利于现代农业的发展，有利于农民土地财产的价值。
土地确权固化了拥有土地承包权的集体成员与土地之问的关系，土地集体所有制才找了一个实现的途径。所谓的土地集体所有制应该理解为拥有土地承包权的农民共同拥有土地的所有权。只要每一寸土地都落实了承包经营权的拥有者，集体才得以实现。承包经营权转让的同时也意味着集体成员权的转让。没有土地承包经营权的农民，便不再是土地集体所有制下的集体成员。
土地承包经营权与集体成员的统一，可以解决承包经营权流转中存在的成员权模糊的问题。拥有土地承包经营权的人，无论是否居住在本村，这一权益都不应该给与剥夺。只有在依法自愿有偿出让土地承包经营权并同时丧失集体成员权之后，土地承包经营权受让人才能自然取得成员权资格。这种处理方式确保了土地集体所有制下成员权与承包经营权的统一，也维护了土地集体所有制的永续存在。
(四)农村集体经济组织成员权的再认识
我国的土地制度脱胎于“政社合一”体制，农民一出生成为该村的村民，就自然取得该集体经济组织的成员资格，就可以无偿取得土地经营承包权，拥有宅基地使用权并取得集体资产权益分配权。同时，离开集体经济组织的成员也自然被剥夺上述权益。这种“户籍”决定资源权益的做法实际上是给与了农民“超公民待遇”，是计划经济时代的产物，已与市场经济体制不相容。与农村经济多样化、经济成分多元化和居民来源多样化不相适宜，也与户籍制度改革的目标不符。
重新界定农民资格及其权益，改变传统的“村民即成员、社员即成员”的做法。应将村民的经济权益、社会权益和政治权益分置，改变一个人拥有一个权益，就必然拥有另外两种权益的习惯做法。
经济权益。按照集体产权制度改革的要求，按照设定的基准时间，符合条件的集体经济组织成员，便拥有农村集体经济组织的经济权益，包括土地承包权、宅基地使用权和集体经济收益分配权。按照承包地确权、宅基地确权和集体资产股权量化的要求，将上述所有权益量化确权到有资格的集体经济组织成员个人。实行“生不增、死不减、可转让、可继承”。将“三权”的权益区分清楚，分开对待，划断三者的联动关系。一个人可以同时拥有“三权”，也可以只拥有“三权”中的一种或两种。拥有哪一种权益，就是哪种集体经济组织的成员。
社会权益。居住在农村社区的居民，享有该社区的社会权益。他们既可以是本村居民，也可以是外来居民。只要每年在该村居住半年以上，均为本社区居民，享有社区的公共服务并承担相应义务。社区居民参与社区治理和其他社区公共事务。
政治权益。本村居民有参与村民自治的权力，享有该村的选举权和被选举权。根据《村民委员会组织法》享有规定的政治权利。
(五)给进城落户农民赋权并依法保护其“三权”
进城落户农民是农民群体的组成部分，他们曾经参与了农村集体经济建设，集体经济的发展壮大有他们的贡献，理应享有集体经济发展的成果。“三权”不应因他们现在居住地的变化而被无偿收回。
要赋予进城落户农民拥有已经取得的“三权”。在进城落户之前，如果该户成员已拥有土地承包经营权，进城落户后应允许其继续保留土地承包权，该户成员仍是土地集体所有制的成员。不能以退出宅基地作为进城落户的条件，要维护进城落户农民所拥有的宅基地使用权。进城落户农民在进城落户前已经取得的集体资产产权也应该予以保留。应当明确，农民已拥有的农村“三权”不能因其居住地的改变而被收回。
四、支持引导进城落户农民依法自愿有偿转让“三权”
(一)赋予进城落户农民在农村的合法身份
农民进城落户后，由于他们拥有本村的“三权”权益，仍应是该集体经济组织的成员。如果拥有土地承包权权益，则是以土地集体所有为基础的集体经济组织成员；如果拥有宅基地和房屋，仍是社区成员，拥有社区成员权的权益。如果没有宅基地和房屋，且大部分时间不在本村居住，则不再拥有社区成员权，不再享有社区成员的权利和义务。如果他们持有集体资产的股权，仍是集体经济组织的成员；其政治权益依照《选举法》和《村民委员会组织法》规定予以确认，同时，他们应承担相应的义务。
(二)进城落户农民“三权”有偿转让有法可依
《农村土地承包法》第十条指出，“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。” 而流转的方式在第三十二条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”土地承包经营权的转让是法律允许的。《土地管理法》第二条规定，“土地使用权可以依法转让。”十八届三中全会《决定》也指出，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，保障宅基地用益物权，让集体土地真正成为集体成员可以拥有的财产。因此，法律和政策都允许进城落户农民可以依法自愿有偿转让其农村“三权”。
(三)有偿转让“三权”要依法打破村组的界限
农民自愿转让“三权”的一个重要前提是转让价格符合他们的预期，而价格是由供求关系决定的，供求关系与市场边界密切相关。市场由封闭到开放，供求关系就会发生相应的变化。
把农村“三权”转让的范围限定在集体经济组织内部，既不符合法律规定，也不利于“三权”转让。《农村土地承包法》第三十三条规定的土地承包经营权流转应当遵循的原则中，其中的一个原则是“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”这也就意味着，非本集体经济组织成员也可以流转承包地。而同等条件应该是本集体经济组织成员与集体经济组织之外的人之间的比较，这实际上已经打破了集体经济组织的界限。但在实际工作中，多数地方都限制了向集体经济组织之外的人流转土地承包经营。
(四)宅基地使用权退出需要规划先行
在各地进行的宅基地使用权退出试点中，始终坚守的一个原则是维持宅基地总量的零增长或负增长，这与我国目前宅基地面积过大，超额划拨宅基地有关。宅基地退出要以村庄规划、村镇规划为基础，在规划的基础上制定农户宅基地有偿退出机制。
(五)进城落户农民的集体收益分配权转让
进城落户农民的集体收益分配权与其拥有的集体资产股权相对应。集体资产股权量化到个人后，该量化的股权是取得集体收益分配权的唯一凭据。集体经济组织要制定灵活的股权转让规则，以提高集体资产股权持有者转让股权的收益。进城落户农民持有的股权允许全部有偿转让。放松对股权转让受让方的限制，允许非集体经济组织成员受让集体资产股权，受让股权成功后，受让人便成为集体经济组织成员。
五、结论及相关政策与法律修改建议
(一)各地实践积累了宝贵经验
各地在维护进城落户农民“三权”权益方面，积极探索并取得了较好效果。在维护进城落户农民“三权”方面，各地均以不损害其权益为出发点，以增加其财产价值为目的，以提高集体经济效率和集体经济组织收入为最终目标。在一定程度上都扩展了转让的市场边界，打破了集体经济组织内部的约束，过程是稳妥的，效果也是显著的。
(二)以系统化思维推进相关改革
维护进城落户农民的“三权”权益是一项涉及农村集体产权改革的重大系统工程，需要重新审视和探索集体所有制的实现形式。在城乡一体化快速发展的大背景下探索土地家庭承包经营制的内涵与实现方式。农村土地是农民的最大资产，土地制度改革要以完善家庭联产承包制，加速推进农业现代化为出发点，重视土地之于农民的财产属性，通过创新体制机制，让农民获得更大的土地财产收益。
(三)以依法自愿为原则，支持、引导进城落户农民有偿转让“三权”
首先，要为转让“三权”提供法律和政策保障。其次，打破转让边界能够提高“三权”拥有者的财产收益，同时也提高了集体经济组织的价值和社会认可度，有利于发展壮大集体经济。第三，为进城落户农民在城市生活提供生活保障和公共服务，降低其进城落户的成本，有助于他们转让“三权”。第四，加快农村产权交易的基础设施建设。
(四)创新推进集体成员资格认定工作
按照经济权益、社会权益和政治权益分置的原则，不同的人拥有的权益不一样。实行“政经分离”不但不会把土地集体所有制改垮，反而更加坚持了土地集体所有制，这是新阶段农村土地集体所有制实现形式的创新。只要土地在，就有土地承包经营权的拥有者，农村集体就在，农村集体所有制就垮不了。
(五)积极稳妥扩大“三权”转让市场范围
随着我国市场经济体制的不断完善和发展，农村集体经济组织只有面向市场，参与市场竞争，才有可能发展壮大。只有拆掉农村的“围墙”，才能提高农村经济组织的效率，农民的收益才会改善。土地承包经营权的转让、宅基地使用权的转让和农村集体资产股权的转让，都要突破本村或本集体经济组织内部的限制，要向市场要价格，让市场给集体经济组织估值。
(六)以二轮承包到期为节点完成相关改革
2027年或2028年，全国大部分地区二轮承包期将结束，面临签署下一轮承包合同。特别是以后将实行家庭承包经营制长久不变，下一轮承包所面临的难度更大，交易成本更高。为了避免这种情况发生，应该加快农村产权制度改革的进程，二轮承包期到期之前，完成农村土地确权、登记、颁证，农村集体经济组织产权股份量化到人。按照集体经济组织成员资格认定办法和集体经济有效实现形式，完成集体经济组织成员权、农村社区成员权认定。以确权时点固化成员权资格，保护成员的集体财产权和收益分配权。通过建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易。下一轮承包以当时所拥有的权益大小为基准，签署长期承包合同。
(七)相关法律、法规、政策修改建议
1．通过立法确定集体经济组织的成员资格。
2．废止和修订已经出台的相关法律、法规和政策条文。例如，1981年国务院发布的《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》规定，分配给社员的宅基地，社员只有使用权，不准出租、买卖和擅自转让；2008年住房和城乡建设部发布的《房屋登记办法》规定，“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理”。
3．鉴于正在进行户籍制度改革，建议将《村民委员会组织法》第三章中，按户籍对参加选举的村民进行分类，改为按利区成员资格确认其是否有选举权和被选举权。
4．《农村土地承包法》第十五条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”与《土地管理法》第三章第十五条“农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”不一致。建议将前者改为“家庭承包的承包方可以足本集体经济组织的成员，也可以是本集体经济组织以外的居民，但是，土地承包合同生效后，自动取得集体经济组织成员权，”
5．修订《农村土地承包法》第二十六条中，对迁入小城镇落户和迁入设区的市的不同对待，一律改为“承包期内，承包方全家迁入城市落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所
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