产业政策与经济发展:争议与变革
——兼论农村银行业的转型与创新
非常高兴受邀参加一年一度的县域金融论坛，对于我来说也是跟各位请教的好机会。今天我讲的题目是“产业政策与经济发展：争议与变革”，副标题是“兼论中国农村银行业的转型与创新”。这个题目是我最近两三个月以来一直在思考和纠结的一个问题，今天把我最近的若干心得跟大家做一个汇报。我想分四个方面来谈。第一，把最近学术界两次重要的争议做一个讨论，做一番梳理。第二，我们拿美国和日本这两个比较典型的执行不同产业政策的国家做一个对照，看看这两个国家在产业政策方面有哪些不同，我们从这两个不同的产业政策方向当中能够得到什么样的启发。第三，系统回顾和检讨一下中国的产业政策，来讨论一下在中国执行产业政策执行过程当中，我们如何兼顾效率与公平。第四，结合中国农村银行业谈一谈转型和创新，政府应该承担什么样的职责，市场、乡村银行本身应该怎么做。
一、产业政策与国家角色：两次学术争议及其辨析
最近几个月以来学术界出现两次比较引起大家关注的争议，一次是林张之争，一次是晏贾之争。我们先说林张之争。北京大学的这两位教授和著名学者，林毅夫老师和张维迎老师，都曾教过我，都是我尊敬的前辈。两位老师在最近五六个月以来，一直处于激烈的交锋状态，11月初两位老师在北大朗润园面对面辩论了一次，这种面对面的交锋也是在国内很少见的，堪称一次历史性的论辩。刀光剑影，互不相让，可是林张之争到底在争什么呢？
林毅夫老师认为中国现在仍然需要很好的产业政策来支撑经济的发展，他从历史和国际角度证明产业政策对经济发展是有作用的，他主张应该把两个“有”结合起来。第一个有是有效的市场，第二个有是有为的政府，这两个应该兼容，这是林老师的观点。一方面我们要发挥市场在资源配置当中的主导性、基础性的作用，另外一方面，尤其在中国这样的环境和历史情境底下，我们不可能排除掉政府在经济发展过程当中所起到的巨大作用，他主张一个有为的政府。他说“有为”，大家不要以为是“乱为”和盲目的作为，“有为”是正确地作为，不是乱为，也不是不为，而是适当的作为。这个观点很鲜明。
张维迎老师的观点更鲜明，他认为历史上所有的产业政策，全球其他国家的乃至中国的，没有一个案例证明是成功的，因此产业政策应该被彻底抛弃，这是张维迎老师一贯以来基于他对市场的研究，基于他对企业家精神的研究和尊重，从这个自由主义经济学角度和发挥市场主体性作用角度来讲产业政策是无效的。
这两个讨论表面上看起来完全针锋相对，没有任何调和的余地。我认为林张之争深刻地反映了中国当下在经济发展过程当中，两种不同的思潮，两种完全不同的动向。两位教授不是吃饱了撑的没事干谈一个闲话，之所以今天在这个结骨眼上产生这个论辩，之所以在中国目前的经济状态下产生这样的交锋，不是偶然的，而是必然的，他们代表了两种不同的改革思路，对未来中国的走向影响深远。一种认为政府应该在经济发展过程当中起到重要作用（但是也不否认市场的基础性作用），另一种认为政府的干预主义行为起到负面的作用，中国的市场化还远远不够。
这两个观点交锋的关键点在什么地方呢？在于对于政府的不同假定。我们学经济学都知道，有些人假定政府也是一个理性人，每个政府官员和部门，都会基于自己的目标函数而作出理性的判断，都要最大化自己的效用。这是一种假定。可是在在某些文化环境和历史环境的影响下，有些人对政府假定就不一样，尽管有很多中国人可能私下对政府往往颇有微辞，可是我们的脑子里面，很多时候却期待政府发挥更大作用，你承不承认？尽管我们有时候会说一些风凉话批评政府，但是你发现，几乎每个人脑子里面都期待政府发挥更大作用，动不动说政府应该怎么样怎么样，没有说公民应该怎么样怎么样。所以在中国这样一个文化环境和历史环境底下，我们对政府天然有着更高的期待，扪心自问，恐怕都是这样。其实你内心深处对政府期待非常高，希望他做更多的事，最好把我们的事都包办了才好，在这种假定和意识底下，我们不可能完全抛弃政府的作用。我们总是假定政府是一个无所不能而且总是秉持正义的主体，国家出现任何事情都需要政府来处理，我们天然认为政府应该是一个“有为”且“能为”的政府，我们在政府身上赋予了太多的期待和使命。
同时还有一个重大的假定，就是信息问题。西方经济学认为，政府也是会出现信息不对称和不完全的，跟市场一样，政府也有失灵，因此政府不是全能的。可是老百姓往往觉得政府无所不能，社会中任何事情都要骂政府，实际上这个“骂”背后实际上恰恰是期待政府做更多的事情，期待一个全能的政府。这也是中国的企业和公民缺乏社会责任的根源之一，是中国缺乏社会中介机构和公民自律的根源之一。政府是不是全能的呢？实际上政府也是一个信息不对称的主体，他的信息也不完全，但是我们潜意识当中老是希望一个全能的政府出现，帮我们解决一切我们认为不满意的问题。
这两个假定都会影响我们对于政府的看法。林张之争的核心是在如何处理政府与市场的关系，如何对政府有一个正确的假定，这一点很重要，这是核心和前提，假定不同，理论就不一样。我个人的观点，无论是美国还是中国，彻底抛弃产业政策是不现实的，张老师的观点并没有根本性错误，可是有些矫枉过正。问题是何种产业政策是有效的？在不同经济发展阶段，产业政策有何不同？这些东西需要仔细梳理和思辨，不要过于武断而简单地下结论。我们下面在第二和第三部分再详细探讨具体的产业政策问题。
第二个争论是晏贾之争，一方是北京大学经济学院的老院长晏智杰教授，另外一位是财政科学研究所著名学者贾康教授，贾老师也是我们北大经济学院的兼职教授，经常受邀到经济学院演讲。两位学者的学养都非常丰厚，在学术界都有极其重要的影响。晏贾之争争的是什么呢？争的是关于供给侧结构性改革的问题。贾康教授是供给侧结构性改革主要倡导者之一，而且比较早地出版了相关的专著。晏智杰先生就贾康教授的那本书提出了若干批评，当然这个批评是纯学术的，没有任何个人成见。这个批评的核心在什么地方呢？晏老师认为中国目前的问题出在体制层面，中国现在仍然不能说已经建立起一套社会主义市场经济体制，大量的领域仍然存在市场化程度不足的问题。因此，在这种体制变迁还没有完成的情况之下，我们光谈结构性变革是不行的，这是晏老师的观点。晏老师的观点一下让我联想起来我们的老师厉以宁教授的观点，两个人观点是一样的。厉老师在80年代最著名的一本著作，被评为“当代经济学十大著作之一”的，叫做《非均衡的中国经济》。这本书提出一个著名的概念，叫两类非均衡。什么叫两类非均衡呢？他说西方国家的非均衡是在市场体制比较完善之下的非均衡，有独立的市场主体，这种非均衡怎么解决呢？要靠财政货币政策来解决。你用利率等货币政策以及税率等财政政策来引导企业，企业就会追随，加以调整，从而使非均衡得以缓解。前提是什么呢？前提是人家市场机制比较完善，企业相对来讲比较独立，微观主体产权清晰。他说中国的非均衡是第二类非均衡，我们的非均衡跟西方不同在什么地方呢？我们是一种市场机制还没有完善、企业主体的法人地位还没有确立情况下的非均衡，这两种非均衡的处理方法是不一样的。前者，西方的第一类非均衡需要用财政货币政策来解决，而第二类非均衡需要进行深刻的体制变革跟所有制变革。两类非均衡是厉以宁先生所有制改革理论的出发点，我觉得思路是很清晰的，对中国改革的指导意义也是很重要的。
晏老师也从这个角度出发来批评贾康教授的理论，贾康教授反过来就反驳晏老师，他说我们进行供给侧结构性改革的一个初衷，不是仅仅从产业角度，调整一下产业结构，把原来重污染行业和产能过剩行业压缩一下，不是这么简单；贾康教授认为，我们将来在供给侧结构性改革方面，实际上最终的目标是利用结构性变革来推动整个社会主义市场经济体制的建立和发展。你想，什么叫供给侧？供给侧就是企业，企业是供给的主体，假如供给侧改革好了之后，整个的企业运行机制发生了变化，相应的，政府跟企业的关系也发生了变化。在这种情况下，贾康先生认为，供给侧结构性改革最终将激发中国体制的变革，倒逼体制变革，最终将实现中国由一个传统的计划体制向市场体制来过渡。所以说，供给侧的结构性调整实际上最终指向体制变革与创新，而不是纯粹结构性的局部的改变。
我认为实际上晏贾之争的方向是一致的，并不存在根本的分歧，其最终落脚点是一致的。将来结构性变革的重点并不仅仅在调结构，而在于深刻的体制变革，在于系统的经济运行机制变革，绝非产业结构调整这么简单。我们很多深层次的问题，比如说技术创新不行，产品满足不了消费者的需要，这是什么问题呢？表面上看这是一个技术创新问题，我们很多企业高污染、高投入、高能耗、低产出，表面上看这是产业结构问题，但是你注意，深层次的问题是体制问题，就是企业有没有成为一个完全市场化的企业主体，我觉得这一点是非常非常重要的。所以结构性改革的最后堡垒一定是体制问题，这是毋庸置疑的。
以上这两个学术争论，对于学术界，对于产业界，对于国家治理层面的决策者，都提供了很多的思考空间和余地，可以得到很多的启发。
二、产业政策之国际视野：美国和日本
第二个问题，我们具体讨论一下产业政策问题。最近半个多世纪以来，中国应该说是产业政策执行最为强力的国家，我们非常重视产业政策，在不同历史阶段执行了不同的产业政策。中国在执行产业政策的过程当中，我们的参照物有时候是日本，比如说80年代之后，我们学习日本的产业政策。有时候我们又向往美国的模式，学习美国的方式。美国跟日本的产业政策到底有什么区别呢？
说到美国，我们应该说，美国是产业政策执行得非常好的一个国家，尤其是最近三十年以来。大家不要以为美国是一个自由市场经济国家，政府就完全无所作为，这是完全错误的想法。与此相反，美国在执行产业政策方面不仅政策制定非常多，而且产业政策出台极其频繁，它在每一个历史阶段都为自己的国家制定了适当的产业政策，非常密集，影响深远。
我举一个小例子，我们在80年代都知道里根政府提出了星球大战计划，这个计划可不是玩电脑游戏，而是要使美国在全球的信息产业方面占据制高点，当然这里面包含着国防和工业提升的一整套计划。再比如说我们知道最近美国对于中小企业创新提出一系列计划，希望提振中小企业的创新能力，使其能够在技术创新方面走在世界前列，由此带动经济发展和就业。这些计划和产业政策在美国怎么执行的呢？美国跟中国最大的不同在于，美国在执行产业政策的过程当中，它更多的是重视法治化，大多以法律形式来推动产业政策，而不是靠行政命令。国会立法，立法之后，整个微观主体，包括企业家和大学、科研机构等等这些微观主体，都按照这个方向来努力，政府提供若干支持，包括法律支持和财政支持，进行有效的引导和扶持。应该说，在最近半个多世纪以来，美国执行的产业政策多得不得了，比如说关于农业信贷有《农业信贷法》，关于农业产业发展和粮食问题有《农业调整法》，关于技术创新有《国家技术创新法》，关于小企业创新有《小企业创新发展法》，关于贸易有《综合贸易与竞争法》，关于能源排放方面有《能源法》，它的法律非常之细而且多，我仅仅列了一小部分。美国的政府不是乱来的，美国的政府在执行产业政策过程中，必须有法律为依据，并受到国会大量的严格的制约。有时候美国政府要执行某个产业政策，国会有可能给他否决。所以我们看到，美国不是没有产业政策，而是人家用法律的形式来进行产业政策的推广和实施，把政府的行为控制在法律范围之内。你发现中国在执行产业政策方面，政府的自由裁量权很大，政府的活动空间很大，这个跟美国是极不一样的。
而且我们发现，美国产业政策的定位，是弥补市场缺陷的一个补救性措施，他们不认为产业政策是整个经济政策工具的一部分。美国要调整宏观经济的话，就是财政跟货币政策，产业政策是弥补性的措施，不是一个简单的短期政策工具。比如说近年来中小企业创新不足，怎么办呢？为了促进中小企业创新，为了促进中小企业跟大学的合作，为了促进每一个国家实验室的活力，政府出台法律，给这些中小企业若干的补贴，对中小企业与大学的合作给予扶持，这个当然不是干预和限制中小企业运行的市场机制，政府也不介入任何中小企业的经营活动，也不命令银行给中小企业贷款，而是弥补市场机制的局限，用法律的形式，用财政手段来激发中小企业与大学的活力。我认为这是美国产业政策一个非常大的特点，或者说是一个优点，它尊重市场，重点是培养市场机制没有办法创造的条件，推动技术创新和先进技术的产生，保持美国在全球的技术领先地位。美国联邦政府的这种资助、补贴、产业政策引导，只是对私人部门的行动做出引导性的推动，它不干预私人部门具体的活动，而是尊重市场，要增进市场竞争，在这个方面，美国是值得中国学习的。
我们下面再看日本。日本跟中国有共同的文化基础，国民对政府的尊重、依赖，乃至于膜拜的心理跟中国人很相似。日本产业政策执行的时间比较长，而且尝试和探索也比较丰富。各位要研究产业政策，不读日本的书是不行的，因为日本做的最多。尤其是在二战之后，日本大量执行了产业政策，一直到大概70年代都是这样的。日本从1945年到1976年左右，经过30年高速增长，年均增长大概将近9%，实现了所谓的日本奇迹。我认为在日本奇迹的产生过程当中，产业政策当然是一个极其重要的原因，你不能想象日本如果没有产业政策，它的经济增长会这么快。可是日本到了80年代就遇到了一个大问题，由于产业政策执行的时间过长，政府对于整个经济干预的时间也过长，导致产业政策出现了若干弊端，到了80年代后半期，日本开始走下坡路了，尤其是在90年代初期，日本出现了20年的长期萧条和不景气，基本上经济没有增长，甚至扣除通货膨胀率之后增长可能为负，这就引起了日本人的反思。
其中，在80年代初期，反思日本产业政策影响最大的一个人就是东京大学的一位教授，叫小宫隆太郎，他最早写了一本书，反省、检讨日本的产业政策。他认为日本的产业政策是一种“选择性的产业政策”。他说日本人在选择产业的时候，政府如果认为哪些产业需要扶持，就列出一个清单，然后大藏省跟通产省就合作制定一个产业政策来进行支持，这种选择性的产业政策依赖于政府的高度判断能力和信息捕捉能力，不能够拍脑袋决策，但是现实当中政府的判断很难完全理性和科学。这种方法就是依靠政府的判断进行选择性的产业政策扶持或者压制，这是日本产业政策的特点。
在这个过程当中，政府有可能犯错误，也有可能做出睿智的选择，你要碰到判断比较明智的政府，就能做出很好的决策，可是，政府也有可能判断错误，尤其是政府在宏观经济的判断方面，可能往往出现一些偏差。如果他认为某些产业好，而动用财政、金融、外贸、外汇这些手段去扶持，很有可能扶持了一个不值得扶持的产业。或者这个产业本来可以用市场化的方法和机制来获得很好的发展，结果政府大量补贴，结果反而导致企业没有创新动力，企业觉得拿政府补贴很享受呀，干嘛自己要创新呢，结果补贴了五六年之后，本来很好的产业被补贴死了。所以，选择性的产业政策，在日本既有成功的案例，但是负面的教训也是很深刻的。
实际上，所谓好的产业政策是基于政府的判断，但政府也会失灵，政府也会信息不对称，政府对整个经济的了解不见得那么深入和全面，这时候政府的产业政策就面临着一些问题。所以我们说，产业政策不是不要，而是需要什么样的产业政策。产业政策需要在政府和市场之间做出一个很好的权衡，产业政策出来之后，不能抑制市场的作用，而是必须增进市场，以市场机制为基础来发挥作用，而不是替代了或者挤出了市场。
上个世纪90年代末期，在亚洲金融危机之前，世界银行对东亚奇迹做出了一个总结，其中谈到日本、东南亚这些国家为什么发展那么快呢？于是提出一个理论，因为这些国家的政府在这个历史阶段是增进了市场的作用，这个理论被称为“市场增进论”（market-enhancing view）。确实，如果我们回顾这个时期亚洲这几个增长迅猛的国家的发展史的话，我们可以发现，在凡是发展特别好的历史阶段，一定是政府做了大量的事情来增进市场的作用，政府的各种产业政策一定是顺应市场的，发挥了市场和政府的双重作用，而不是反市场的，不是压制市场的，而是促进了市场的发展，促进了市场的竞争，让市场良性发展。我认为这个是很正确的观点。反之，如果政府替代了市场，甚至压抑了市场，取代了市场，这个国家从长远来看一定是麻烦的。我们知道，1997年的亚洲金融危机为什么会发生在菲律宾、马来西亚、印尼这些国家，就是因为这些国家实际上并不是完全的市场经济国家，他们是权贵资本主义国家。这种权贵资本主义市场经济对经济发展是有害的，一定会带来大量弊端甚至危机。
我们看了美国产业政策和日本产业政策的情况，我想有几个基本结论：第一个结论，如果说一个产业政策是好的，那用什么标准呢？我认为只有一个标准，就是能够强化市场竞争，能够让企业更好地去竞争，能够防止垄断对于经济发展的损害，政府在市场机制的基础上来弥补市场的缺陷，顺应市场，而不是取代市场，这样的产业政策，这就是好的产业政策。相反，如果一个产业政策促进了垄断，妨碍了竞争，让微观主体都没有活力，这个产业政策一定是坏的，它的后果是坏的，无论初衷多么好，无论政府出发点多么好，其结果也一定是坏的。
实际上，我们的先贤早就讲过这个道理。比如说司马迁，我们读过《史记·货殖列传序》，司马迁在里面讲到他的观点，他说政府应该怎么办呢？他讲了政府行为的几个不同的层次，第一个层次是“善者因之”，善者，也就是市场当中和老百姓当中那些好的东西和正常的东西，政府就应该因循他，顺应他。“其次利导之”，其次是因势利导。“其次教诲之”，他有错误怎么办呢？就教导他，让他做好事和正当的事，政府有教化作用。“再其次整齐之”，如果他真做了不好的事，怎么办呢？给他监管，甚至要加以惩治。“最下者与之争”，司马迁很聪明，他说层次最低的那个政府是与民争利，代替市场。实际上司马迁的“善因论”跟亚当▪斯密的《国富论》的经济哲学观是完全一致的。政府的作用是干什么？就是要因应国民需要，因应市场，促进市场竞争，而不要与民争利，不要替代市场，不要加强垄断。
2014年，诺贝尔经济学奖颁给了梯若尔，因为他开创了产业组织学，他主张用公共政策来弥补市场失灵，强化竞争。他在获得诺贝尔经济学奖的演讲《市场失灵与公共政策》中认为，完全竞争几乎是不可能存在的，所以就需要用公共政策，也就是产业政策来控制市场失灵，来约束市场权力，强化竞争。梯若尔主张用公共政策（Puplic Policy），也就是产业政策来控制市场失灵。但是注意，产业政策的目的是干什么？是要约束市场权力，强化竞争。大家看，这两个好像是矛盾的，约束市场怎么会强化竞争呢？大家注意，让市场一意孤行也不行，为什么呢？因为任由市场竞争有时候会出现自然的垄断。比如说在有些产业中，有些企业家做得特别好，把产业垄断了，这种垄断不是用非法手段，而是用合法手段，用市场方法来垄断，然而这个垄断也不好，也要强化竞争，政府要干预，用反垄断法来干预。所以我们说，一个设计良好的产业政策，应该是催生创新，促进竞争，促进生产力的发展，而不是要压抑市场，不是来让大家不竞争的，这才是好的产业政策。
三、中国产业政策之检讨：效率与公平之争
第三个问题，我们要检讨一下中国的产业政策。中国的产业政策从大概1949年到现在，走过了漫长的过程。50年代初，中国确立了社会主义计划经济体制，到1978年之后，慢慢转向社会主义市场经济体制，但是我们执行产业政策这样一条基本道路没有发生太大的变化。在这个过程当中，中国因为执行了成功的产业政策而实现了经济的腾飞，包括1978年之前我们也创造了经济的奇迹，年均增长超过了9%，为中华民族的伟大复兴奠定了物质基础。新中国在前三十年建立了比较完善的工业体系，实现了重工业化和经济赶超，在改革开放之后，中国又执行了很好的产业政策，实现了经济的超高速增长，我国民财富巨量增加。这些成就必须客观肯定，不应刻意抹煞。中国现在似乎出现了若干问题，但是你不要以为中国没有希望，为什么呢？中国现在仍然是全世界增长率最高的国家，仍然是全世界最有活力的国家，仍然是全世界创新能力最强的国家，仍然是全世界对外贸易最活跃和对外投资最活跃的国家。但是这个国家也出现了一些问题，中国最近一些年以来，产业政策方面应该说也有若干问题需要检讨。哪些方面需要检讨呢？在产业政策的制定和执行过程中，我们都存在很多问题，很多产业政策执行效果不佳，甚至出现很多浪费和失效的情况。政府对认为重点的产业进行扶持，甚至对特定企业、特定技术、特定产品做选择性的扶持，行政干预的色彩比较浓厚，体制复归的苗头开始出现，我觉得这个方面还是值得我们大家来进一步检讨，进行若干极其细致的研究和全面的反思。我们有可能在经济发展过程当中，在经济运行过程当中，更多的带有计划经济色彩，国家介入的功能发挥得有些过了，应该加以警惕。
诸位，我们最近几年是不是有这种感觉呢？政府的力量是不是很强大呢？这种强大的政府行为一方面使得产业调整速度非常迅猛，但是另一方面政府这种非常直接的、行政化的方法，也带来一些弊端。这种选择性产业政策以挑选赢家、扭曲价格等途径主导资源配置，政府驾驭了市场，甚至替代了市场，我觉得这个值得我们检讨。就像司马迁说的，“最下者与之争”，这个方法是欠妥的。因此，中国未来，我认为要抛弃选择性产业政策，来执行功能性的产业政策，所谓功能性产业政策，就是市场友好型的产业政策，要弥补市场的不足，扩展市场作用范围并在公共领域补充市场的不足，让市场机制充分发挥其决定性作用。十八届三中全会说了两句话，“要让市场机制在资源配置中起到基础性作用，让政府在资源配置当中起到更好的作用”，大家看看“更好的作用”这几个字，非常关键，不是要取消政府的作用，而是要发挥更好的作用，“更好”指的是什么？就是政府要把他自己的事做好，要把他应该担当的事情真正担当起来。
现在很多人批评中国现在市场化不足。这只是问题的一方面，还没有点到正确的地方。我认为中国现在两大问题并存，一是有些领域市场化程度不足，另一个是有些领域市场化过度。政府该承担的公共品，医疗领域、教育领域、底层人民的房地产领域，这些都是公共品或者准公共品，政府不能把它全部推给市场，否则就会乱套。公共品领域，是政府要做的，然而这些年市场化过度造成中下阶层问题太多，底层人民不满意，获得感和幸福感不高。最近北大经济学院校友，北师大教授李实先生指出，中国是全世界收入差距增长最快的国家，我们的基尼系数已经是全世界最高之一，如此发展下去，这个国家会撕裂的，这是一个大问题。政府在收入分配调节和提供公共品方面的职能和使命不可推卸，要承担起来。
将来我觉得要从对政府的正确假定出发，承认政府有自己的优势，也有自己的劣势。政府既有信息优势的一面，也有信息不完全的一面，政府也是理性人，也有可能造成若干的弊端，甚至政府有可能出现被俘获的现象，要警惕政府被既得利益者所绑架。北京大学姚洋教授认为，中国在30多年的改革开放过程当中，之所以取得重大的经济成就，一个重要原因在于中国政府是一个中性政府，不代表任何利益集团，超越于任何利益集团之上，政府要为人民谋福利。这是一个理论，也是我们的一个愿望，政府应该是这样的政府，它不为利益集团所掌控，这才是一个好的政府。政府要兼顾效率与公平，要实现人群之间、族群之间、职群之间、区域之间、城乡之间的公平，要关注公共品的提供，要防止市场化不足跟市场化过度两种倾向。中国现在按照联合国新的1.5美元的贫困标准，还有将近1亿贫困人口。这些贫困人口怎么办呢？政府应该加大公共品的提供力度，让这些人尽快脱贫，来防止整个国家的二元对立和撕裂，让这个国家更加和谐，更具有幸福感，我想这是一个目标。
最近，中央和国务院有两个文件值得大家关注，一是2015年10月12日《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》，这个文件里面有很重要的一个提法，就是要“要求加快建立竞争政策与产业政策、投资政策的协调机制，逐步确立竞争政策的基础性地位。第二个文件是2016年6月国务院下发的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，要求在新制订的政策和新建立的制度中，先要进行公平竞争审查，那些妨碍公平竞争的制度和政策就要进行修改。这是两个极其重要、极其正确的文件，这两个文件释放出什么信号呢？我认为释放出政府的产业政策应该是以促进竞争为基本目标这一明晰信号，政府行为和产业政策要增进竞争，而不是削弱竞争，要对妨碍竞争的政策和制度进行反思和梳理。这对中国未来的产业政策导向有重要的指导意义。
四、中国农村银行业的转型与创新：政府和市场各自需要做些什么？
第四个问题，我们简单讨论一下中国农村银行业的转型和创新，讨论一下在农村银行业发展过程中，政府和市场各自需要做些什么。今天我们讨论的是县域金融，从县域的角度，我国的县域金融生态有哪些特点呢？我想有这么五个方面：
第一，县域的信用体系极不完善。中小企业、微型企业、农户、合作组织、家庭农场、个体工商户等都缺乏信用记录。这非常不利于乡村银行业发展。
第二，中小企业创新不足。我们的中小企业在县域非常之多，由于创新不足，结果生存非常艰难。
第三，县域金融机构的竞争还很不充分。大部分的县域金融都是由农商行或农信社来主导，其他的微型金融机构很少，不发挥太大作用，竞争很不充分，很多地区还有大量的金融服务空白。
第四，县域中很多微型金融机构缺乏合法性。农民资金互助组织、小贷公司等，发展很不均衡，有些处于地下状态，运行不规范，累积了一定的风险。
第五，乡村治理与农村公共品供给不足，严重影响到农村银行业的信贷质量。我经常讲，没有一个好的乡村治理，农村金融机构就活不下来。现在地乡村已经不再是一个封闭乡村，而是一个开放性很强的乡村，农民的失信情况、伦理的情况、乡村治理的情况，跟以前完全不一样。所以我们得农村金融机构面临着更多的不良贷款，根源是在乡村治理的溃败。
政府应该做什么呢？我想政府应该做以下六件事：
第一，政府应该大力加强县域农村信用体系的建设，政府在这方面有感召力，有行动能力，可以整合不同政府部门和金融部门加强信用体系构建，发动村庄和农民建设信用村和信用户，并建立大数据分析机制。
第二，政府应该继续放开农村金融市场的竞争，要继续鼓励在农村金融这个领域村镇银行、小贷公司、农民资金互助、农村担保公司、融资租赁公司得到同步发展。
第三，鼓励小微金融机构升级转型。有些小微金融机构在当地有很好的口碑，经营时间较长，为当地经济发展做出很大的贡献，可是它没有银行牌照，只好地下经营，不但难以监管，而且在发展方面面临困境。我建议，银监会应该考虑给这些小微金融机构发放银行牌照，使这些小微金融机构得到规范和健康发展，而且可以加大农村金融服务的覆盖面，促进普惠金融发展。
第四，政府要加大农村公共品的供给力度，改善乡村治理。这是政府应该做的事情，是政府的责任，这样才能为乡村银行业发展提供一个好的基础，一个好的伦理环境。
第五，要鼓励金融创新，并加大对农村金融领域的监管力度，防范区域金融风险。
第六，政府要下放监管权力，给基层更多的自主权，在监管的集权和分权中找到一个恰当的均衡，增强地方金融发展的活力。
市场和乡村银行需要做什么呢？我认为也有六点应该加大力度：
第一，县域农村金融机构药加大金融创新的力度，要大力降低成本，尤其是要加大互联网金融创新，借助新型的网络技术和移动通信技术降低运行成本，适应县域金融中新一代客户的需要。
第二，县域的乡村银行要与县域的中小企业结成战略伙伴关系，促进其创新成长，形成共生共荣共发展的良性机制，构建有效的产业链金融。
第三，要进一步构建社区银行体制，为社区提供全方位的服务，要把整个所在社区的金融服务做深、做细、最扎实，充分挖掘每一个客户，满足社区内所有金融服务和其他需求，增大客户粘合力。
第四，乡村银行要完善法人治理结构，要强化董事会的决策作用，改变内部人控制的现状，建立良好的激烈和约束机制，使法人治理结构科学化、规范化。
第五，运用要素对接理论，充分对接区域内所有社会要素，动员政府和村庄力量，在社区内构建一个低成本的信息体系，降低乡村银行本身的运行成本。
第六，要进一步优化产业选择机制，深挖当地优势产业，培育新兴产业，退出高风险产业，借助地方的产业升级与转型的机遇，提升乡村银行的资产质量。
本文根据作者2016年11月26日在中国县域金融年会上的演讲录音整理而成。
（作者：北京大学经济学院教授、副院长，北京大学产业与文化研究所常务副所长）
中国乡村发现网转自：微信号 壹道曙光
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