互动共治:乡村治理的历史逻辑与法秩序转型
——从“桂西北”特定地域观瞻
摘要:传统中国乡村治理一直受到国家权力与民间内生力量的共同制约和推动，国家与乡村之间总体上处于互动状态。自治是桂西北乡村治理发展的逻辑趋向。厘清这一历史逻辑，为我们理解当下村民自治的失落与重生奠定了基础。村民自治在实践中面临制度异化和治理失灵两大困境。基于“后乡土中国”和“半熟人社会”的乡情，回归村民自治本色，需要走一条从单纯依靠自治转向政府乡村互动共治的新路，从理顺乡政与村治关系、尊重村民在治理中的主体地位、实现民间规范与国家法律规范的良性互动、完善民主协商机制等四个方面推动乡村治理法秩序转型。
关键词乡村治理；法秩序；村民自治；互动；共治；桂西北
一、问题的提出
村民自治是中国乡村治理史上一场伟大而深刻的革命。它不仅维系了30多年的乡村秩序和谐稳定，而且有力地证明了“民主是个好东西”，为推动中国积极稳妥的政治体制改革奠定了基础。然而新世纪以来，村民自治在现代化冲击下逐渐陷入制度“空转”，难以“落地”，甚至在部分地区出现了严重的治理危机。主要表现为乡政对村治侵蚀严重，乡村自治权行政化；将村民自治与海选简单划等号；行政村规模普遍较大，自治困难；村民参与不确定性,村寨空心化严重；正式制度供给不足，自治效果不佳等。有人因此认为“中国人根本就不适合搞自治”，或宣告“自治已死，改革无望”，村民自治研究一度由显学降至冷门。[1]（P.1-8）
党的十八届三中全会决定首次提出“社会治理”，四中全会又强调“推进基层治理法治化”。“治理”和“管理”虽然一字之差，却蕴含着深刻的现实意义和时代价值。这表明执政党和政府开始着手破解乡村治理新难题，探索如何使村民自治更好地适应乡村社会现实。2014年至今，中央“一号文件”连续三年提出“依法开展村民自治实践”，“探索村民自治有效实现形式”的命题。这一政策走向为村民自治从文本制度转换为日常行为开拓了广阔的空间，同时也对乡村治理理论研究和制度设计提出了新的要求。徐勇等人提出“找回自治”，“拓展村民自治研究的广阔空间”，并从产权、产业、居住条件、文化来源、民族状况等不同侧面探讨了村民自治的有效实现方式。[2]（P.87-123）赵树凯对村民自治持乐观态度，他坦言“自治的提升一定是个大趋势”。[3]（P.28）邓大才从利益相关、文化相连、地域相近、规模适宜、群众自愿五个方面，探讨了村民自治有效实现的条件，指出“寻找可以实施直接民主的自治单元”，“建构多元化、多层次、多样化的中国农村村民自治体系”。[4]（P.83）也有学者提出，村民自治体适度下沉，如村委会直接从行政村下沉到自然村或村民小组，更利于村民自治实现。[5]（P.10-15）治理改革的关键点是“重建村落社会的规则体系和共识系统，恢复村庄内生秩序的生产能力”。[6]（P.56）重拾自治的出路在于“推进基层治理的现代转型”，“确立政府与市场、政府与社会的权利领域和权利关系”。[7]（P.44）上述研究无疑具有一定的代表性和启发价值，但受学术研究视角和学科范式的影响，较少从法律秩序史的视角研究乡村治理的内在逻辑，也相对忽略了法治在乡村治理现代转型中的作用和影响。
近年来，笔者深入广西、贵州、云南、四川、西藏等民族地区开展田野调查，挖掘、搜集和整理了许多新的材料，接触到许多富有生命力的乡村法律图景，进而加深了对乡村治理的体验和感悟，一些问题不时萦绕心头：部分民族村寨是如何做到“夜不闭户、路不拾遗”的？传统纠纷解决机制为何能让族群成员心服口服？历史上有无可资借鉴的乡村治理经验？乡村治理困境集中体现在哪里？乡村治理体制创新的关键点是什么？如何推进乡村治理的法治化和现代化？等等。这些问题该如何作答？马克·布洛赫说：“各个时代的统一性是如此紧密，古今之间的关系是双向的，对现实的曲解必定源于对历史的无知，而对现实的一无所知的人，要了解历史也必定是徒劳无功的”。[8]（P.36）当下中国乡村经济基础和社会结构发生了巨大变化，但由于制度路径依赖和民族性深厚的历史文化传统等因素合力作用的结果，中国乡村治理的历史发展逻辑并没有变。对乡村法秩序变迁史的回顾与反思，有助于我们从历史纵深审视村民自治制度功能的异化与价值回归，也有助于我们以更广阔的现实视野思考和解答“中国乡村治理向何处去”这一宏大论题。正如有学者指出，乡村治理“不只是一个制度法治化问题，也是一个制度变迁问题，后者甚至更具有本源意义”。[9]（P.19）
为此，本文将桂西北乡村治理的历史和现实作为研究对象。之所以选取桂西北这一特定地域，是因为它地处岭南文化与荆楚文化、黔文化与桂文化的交汇处，加之汉族与少数民族不同文化习俗的渗透、融合，形成了一个多元有机又独具特色的文化场域。更为重要的是，它是广西农民革命运动的策源地，是新中国村民自治的诞生地，是共产党领导下的基层民主治理的标杆。回到村民自治的源头，对于我们厘清中国乡村治理的历史逻辑和趋势走向，研究国家与乡村、国家法律与民间规范之间的互动关系，探讨转型期中国乡村治理现代化与法治秩序建构，无疑具有重要的学术价值和现实意义。
二、源流考察：桂西北乡村治理的历史变迁与内在逻辑
（一）国家法冲击下的乡村自治传统
先秦时期桂西北属百越蛮荒之地。秦置桂林、象郡二郡，首次将桂西北纳入统治版图，以县统乡，以乡统亭，以亭统里，但官府基本听任当地首领自治。从两汉“初郡政策”到唐宋“羁縻府、州、县”制度，中央王朝对西南地区采取“恩惠抚和”的自治政策，桂西北少数民族首领被统一册封为都督、刺史等职，子孙可以世袭罔替。元明两朝推行土司制度，朝廷设置了庆元军民安抚司，土司在各自领地内“从本俗职权以行，对蛮夷土官，不改其旧，顺俗施政”，[10]“土官有罪，罚而不废”[11]。史载：“土司区域，土官为当然地主。凡政治制度，特因地制宜，其所设的佐杂统领、参将、参戎各员，总哨、哨目、头人、苏老、保正、缆头各级，至皇兵、土兵、值番、夫役、马草、厕所等基层，就以管辖所有之土地。”[12]清初置庆元府，领县三、州二，土州二，土县一，长官司三，隶广西承宣布政使司。康雍时期，朝廷实行“改土归流”政策，直接派遣定期轮换的流官对西南民族地区实行统治。直到光绪三十年，桂西北境内的土司差不多才被裁废完毕。
面对国家权力渗透和中原汉文化辐射，桂西北乡村并非完全被动反应，而是在诉诸民间传统权威的前提下，积极与来自外部的国家力量进行博弈。根据费孝通对乡村社会权力结构的划分[13]（P.59-68），桂西北乡村权威也可分为三类。保正、甲长、牌头拥有横暴权力，是官府与乡村之间的联系人，体现了国家权力的行政支配。士绅（包括科举功名之士和退居乡里的官员）拥有同意权力，是传统乡村自治的重要纽带，他们通过对知识的占有，使国家行政权和乡村自治权融合为一体。村寨头人、寨老、都老拥有教化权力，通常是家族、宗族内辈分最高年龄最大且“齿德并隆，品德宏深”、“群情推服”之辈。他们总管全族事务，是族权的人格化代表，也是宗规族约的主持者和监督人。自上而下的国家法律调控与自下而上的乡村自治之间，通过乡保、士绅、头人等中间阶层找到了一个契合点。这种被费孝通称之为“双轨政治”治理模式，既突出了桂西北乡村社会治理的主体性，彰显了乡村自治的价值，又实现了国家与乡村的有效对接，维护了长达数千年的乡村社会法秩序。
（二）近代乡村治理结构的变革和调适
鸦片战争以降，中国乡村社会开始从封闭走向开放，从传统走向现代。据《平桂纪略》、《堂匪总录》记载，19世纪中后期，广西境内匪患纷起，屡屡举事，清政府因而容忍甚至依赖士绅组建和指挥地方乡勇民团。咸丰帝下诏：“凡办团练出色者，地方官即申详大吏，据实奏闻，朕必立加奖叙”；“文武举人赏给进士，贡监生员赏给举人”[14]。一时间，团练在桂西北如雨后春笋般兴起。根据各地团练章程规定，凡聚族而居的地区，一律举族而团，“区设团局，团设局绅，由县署委任正绅二人任之，综理全区团务。……甲设团总，办理一甲总务。每甲分若干村，村设村长，每村以十户为牌，牌设牌长。皆受上级之指挥监督。”[15]（P.238）桂西北村寨大都一族一姓，故团首通常由族长（头人）兼任，在宗法伦理作用下，团首寄望于利用家训族规重塑族群法律生活，强化团练维系秩序的功能。
清政府宣布预备立宪后，着手拟定自治章程，同时列出地方自治时间表。地方自治从一种宪政思潮正式上升为国家法律制度。在此背景下，“广西全省自治筹办处”设立，专司地方各县乡自治事宜，此后又创办自治讲习所，培养“自治职员”，并将自治各事“演为白话，刊布宣讲，以资劝导”。[16]（P.747）宣统二年，《广西府厅州县地方自治章程施行细则》以及“革除陋规归为地方自治经费案”、“就地养练应归自治团体办理案”两项议案获谘议局讨论通过。但清末民初轰轰烈烈的自治运动并未取得预期效果，反倒破坏了传统的“绅出为官，官退为绅士”机制，造成乡村精英大量流失。那些以暴力为后盾的地痞、恶霸借机进入乡村，扮演着“赢利型经纪人”[17]的角色。如东兰县的韦龙甫、韦有志等豪绅，凭借权势兼并土地、抢夺民田，占有全县60%～70%的土地。几千年来国家与乡村良性互动的格局被打破了。
这一局面直至上世纪三十年代新桂系主政广西后方有所变化。李宗仁、白崇禧倡言“三民主义广西化”，制定了自卫、自治、自给政策，作为广西乡村治理的基本原则。省政府主席黄旭初表示：“我们的政治基础是建筑在乡村的，政治基础建设不好，整个政治就无法弄好。”[18]（P.23）新桂系还通过新民团和“三位一体”制，建立乡镇基层政权。根据1932年颁布的《广西各县甲村街乡镇区编制大纲》，凡辖20个乡（镇）以上的县设若干区，乡（镇）、村（街）、甲、户均采用十进制，初步形成“县—区—乡镇—村（街）—甲”的治理格局。这项改革将国家权力直达村街，突破了数千年来“皇权止于县政”的模式，加剧了乡村社会治理结构的变迁。
（三）新中国乡村治理的裂变和重构
新中国建立后，桂西北各县逐步废除保甲制，并通过建立农民协会、召开农协会会员大会、选举乡政府等步骤，系统完成了对乡村基层政权的改造，乡以下设村，村下设组。农民合作化运动中，具有经济管理职能的合作社占据主导地位，统领乡村各种政治社会组织。其后，在人民公社——生产大队——生产队三级权力格局下，连接国家政权与乡村社会的干部只需听命于上级领导，广大村民对乡村生产经营的决策和管理根本无权参与，村民与国家的权利义务关系处于极度不平衡状态。这种全能主义治理模式以牺牲国家与乡村良性互动为代价，导致了治理成本上升和社会活力下降的双重难题，其治理绩效差强人意。
包产到户打破了原有的乡村利益格局和治理体制。1980年1月8日，桂西北宜山合寨大队中片果地屯农民以无记名差额选举方式投票选举成立了全国首个村民委员会。村民们一致推选蒙光新为村委会主任，蒙国顺等四人为村委委员，履行副主任、会计、出纳等职。2月5日，合寨下片果作屯85户村民在老樟树下召开村民代表大会，每户派1名代表参加投票，韦焕能以满票当选为果作村村委会主任。5个月后，果作屯村民大会讨论通过了村规民约和封山公约。这是我国目前保存下来的最早一份有关村民自治的原始文献。随后，合寨大队其他10个自然村先后建立起各自的管理机构，“一种适应家庭经营新的生产形式的新的组织，一种新的组织管理运行机制，就这样在一个十分偏僻的小山村里诞生了。”[19]（P.37）一时间，聚赌滋事的恶习被禁止，偷盗之风被刹住，合寨一跃成了无偷盗、无赌博、无拐卖妇女、无乱砍乱伐、无乱放畜禽糟蹋农作物的“五无”大队。合寨村民“自己管理自己”的治理变革迅速蔓延到桂西北多个村寨。截止1981年底，宜山成立村委会150多个，罗城建立村委会的有192个，占自然村总数的156%。村民自治犹如多米洛骨牌效应，不经意间被桂西北多个村寨自发使用。
“合寨现象”引起了官方高度重视。河池地委下发宜山合寨、罗城等地村委会情况调查的通知，指出“村委会建立后，发挥了较好的作用”，希望各地“根据各地情况从实际出发，参照执行”。1982年4月，区委政策研究室等八家单位提交了近万字的《关于宜山、罗城两县村委会的调查报告》，对村委会的起因、发展、作用和存在之不足作了详细阐述，引起时任全国人大副委员长兼法制委员会主任彭真的高度关注。他指示和推动全国人大、中央政法委、民政部多次到宜山、罗城等县实地考察，对广西农民开创村民自治先河的做法给予肯定：“村民委员会过去是有过的，中间一个时期没有，近几年有些地方又建立起来了，是群众自治性组织，大家订立公约，大家共同遵守，经验是成功的，应普遍建立”。[20]（P.430-431）同年8月，中共中央36号文要求各地“有计划地进行建立村民（或乡民）委员会试点工作，并发动群众制定《乡规民约》”。年底村民委员会正式载入1982年宪法第111条，执政党和政府开始在乡村逐步建立“乡镇人民政府——村民委员会——村民小组”新的治理模式。1987年《村民委员会组织法》正式颁布，村民自治完全合法化。这场被学者们誉为“静悄悄的革命”的制度建构，最终成为中国九亿农民的共同选择。
（四）互动下的自治：乡村治理的历史逻辑和法律图景
黑格尔曾把人类哲学史发展比作大大小小的“圆圈”。这些圆圈不是直线的、封闭的，而是正、反、合的螺旋式上升过程：正题必然派生出它的对立面——反题，最终与反题一道被扬弃而达到统一的合题。如果我们梳理考察桂西北乡村治理发展和法秩序变迁史，仍不难发现这一历史逻辑。传统乡村社会在国家法的冲击和辐射下基本保持了自治状态，乡保、士绅、头人（族长）等内生性力量把持了乡村治理权力，乡村秩序主要依靠乡规民约、礼仪良俗、道德风尚等非正式规范来维持，国家与乡村之间总体上处于双向互动状态。这是乡村治理史上的第一个圆圈，即所谓的“正”。近代以降，国家权力不断下沉，乡村社会权威规范进行了一轮新的分化和重组，尤其是1949年以后共产党以摧枯拉朽之势对乡村社会进行政治改造，几乎堙没了乡村自治传统和良性互动格局，是对第一个圆圈的“反”。1980年以后，桂西北村民通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的办法，确立了村民自我管理、自我教育、自我服务的村民自治制度，拉开了乡村治理“合”的序幕。由此轨迹可见，自治是桂西北乡村治理发展的逻辑趋向。村民自治之所以能成为中国乡村社会的共同选择，很大程度上源于该制度隐含着深厚的自治文化传统和内在的价值力量。
值得注意的是，桂西北乡村社会自治与国家法律实施并不矛盾。官府对自治的支持与其说是一种无奈默认和被动接纳，不如说是为寻求良性互动向乡村抛出的橄榄枝。为寻求互动下的自治状态，乡村社会纠纷解决的途径和方法是多元的。一是私力救济。据乾隆十九年《庆远府志·争讼》记载：“瑶蛮一裔之微往往操戈相向，怀挟报复，数世不忘，故常多仇杀之举。”这种救济与复仇并无二致，但规模更大，手段更血腥，人类学家曰为“械斗”。械斗体现了瑶族浓厚的集体责任观念和互助意识，是乡村社会法秩序的最大破坏者。另一种救济是“牵牛”、“掘墓”、“索钱”、“牛酒谢量”，这些方式大都为官府默认和支持，具有一定的习惯法效力，是中央政府尊重少数民族文化，实行“因俗而治”民族政策的实践表达。二是民间调处。清人钱之昌在《粤西诸蛮图记》中谈到，“两造各剪草为筹。每讲一事，举一筹；筹多者胜。盖理拙则筹弃，理直则筹存也。谓之‘赛老’，或曰‘论理’。论毕，刻木记之，终身不敢负”。寨老根据民族习惯法和村寨社会地方性知识，对“有所争不决”之事进行调解，尽量避免事态扩大。村民要讨个说法，完全有条件、有可能在村寨内部得到满足。三是诉诸官府。当私力救济不成，或民间调解不服时，禀官提究是村民权利救济的最后一根稻草。《庆远府志》多次提及“一经投保长即不能中寝”，意即凡通过保长诉诸官府的案件均不得随意中止。保长在诉讼中负有递送传票、协助起诉、代缴“案规钱”、查核案情等义务，官府差饬遵办完毕后，必须即刻据实禀复，不得有违。以上三种解纷方式贯穿着参与各方不同的目的，其适用并无严格的程序先后性，也没有非此即彼的限制，通常重叠适用，融为一体。执行国家法的官府审判要以乡村调解为基础，而乡村调解在一定程度上又必须依托国家法定强制力的保障。只有当官、民处于良性互动时，各种解纷力量才有机会全面展现其规范乡村生活的积极功能，同时国家的法律政策才得以间接方式缓慢渗入乡村社会而不至于沦为一纸空文。
三、失落的自治：村民自治的实践困境与制度检讨
回到现实，当下桂西北乃至中国村民自治仍存在诸多共同难题。所谓“失落的自治”集中体现两大方面。
（一）制度异化
村民自治制度之应然功能是实现乡村民主化和国家与社会的良性互动。现实是，村民自治并未按照当初制度设计的轨迹向前线性发展，反而出现了反复的情况。这主要表现为国家权力对乡村自治权的侵蚀、渗透和嵌入。在现行体制下，乡镇党委政府关于乡村发展和社会服务的大多数工作仍需通过村两委才能落到实处，而法律并没有规定乡镇政府对村委会指导的具体内容、权限和方式，也没有明确村委会协助乡镇政府开展工作的具体义务、条件和程序，故在村治实践中往往出现权、责、利脱节或职能越位、错位的窘况，甚至异化为“领导——被领导”关系。问卷调查结果显示，桂西北村委会与乡镇党委政府之间关系良好的占20%，有近40%的村寨存在不同程度的矛盾和问题，剩下的40%要么还没有暴露出来，要么基于各种考虑没有公开化。众所周知，我国实行科层制组织结构，基层政府官员既要落实上级政府的行政命令和指示，又要想方设法提高治理绩效获得职位升迁，这一行为动机往往与村民意愿背道而驰，极易造成国家权力与自治权力之间的内在紧张。由于政府掌握了绝对的政治、经济和组织资源，在国家权力和乡村自治权力的博弈中，村委会大都败下阵来，异化为一个准衙门，扮演着既要代表乡镇党委政府，又要代表本村群众的双重角色。更为令人担忧的是，不少基层政府明文规定，村中所有的资金、账目统一上缴到乡镇并由其代管，村里花钱需报乡镇审批。假使乡镇政府出于自己治理绩效和利益考虑，以清理、整顿、监督村级财务为名，越权大包大揽，干扰甚至剥夺村干部的正当权力，极有可能使“村财乡管”演变为“村财乡用”，最终损害村民利益。
（二）治理失灵
尽管“村民委员会”是桂西北农民的伟大创造，但村民自治制度在全国范围内的推广运行最终还是执政党和政治精英设计推动的结果。如果缺乏必要的“内生型”自治主体以及习俗、惯例等文化传统支撑，再完美的制度也会在现代化、城镇化的冲击下失灵。
一是村民多元价值取向和利益格局对村民自治的冲击。贺雪峰将中国农民传统价值分为“本体性价值”和“社会性价值”，前者是关乎人安身立命的具有根本性意义的价值，后者是指在人与人交往层面以及在“不服气”层面产生的行为意义。[21]（P.12-14）一方面，子女不善待父母甚至不尽赡养义务的现象时有出现；另一方面，过去通过宗祠、祭祖、拜神、续谱等仪式维系的宗法人伦和熟人关系，如今被各种平等性、互利性的交往“圈子”逐步取代，村民的人际关系变得越来越理性化、个人化。村寨社会内部围绕利益进行争夺、摩擦或冲突的现象也从以前的“隐身”状态过渡到现在的“在线”状态，有的是因为城市化进程中的土地问题，有的是由于剩余劳动力转移过程中带来的就业问题，有的则是历史遗留的山林权属及利益分配问题。在实践中，村委会大都忽视了村民价值的变化和权利救济渠道的畅通，村民多元的利益表达音符往往不能有效地输入到政治系统里并转化为政治输出，结果导致村民要么选择抛荒、怠工、诽谤、抗议、上访等方式宣泄不满，要么诉诸于群体性暴力冲突等非理性方式维权。
二是乡村人口流动频繁极易导致治理“空心化”。大部分青壮年外出打工，尤其是农村精英的流失，使村级组织后备人才严重缺乏，村干部的选择面越来越窄。即使有了合适的候选人，因外流村民对选举细节、候选人、公共信息等所知有限或回家选举成本太高，他们要么放弃选举，要么委托他人选举，民主选举的质量和效果也不尽人意。在桂西北宜州市田调时，一位当地村民无奈地告诉笔者：“选来选去还是那几个人，他们有谁能真正带领大伙致富的，无非是想从中捞点实惠，拉点关系，为自身谋利益。这样的选举不如打工挣点钱来得实在。照我看，没一个村委候选人行，我知道这些都不行，但要问我哪个行，我却找不出来”。此外，大量人口外流还导致村民会议难以达到法定召开人数，即使勉强凑齐人数，也因与会者生理心理因素，失去了对村寨公共事务的兴趣和热情。这严重影响到村寨民主决策和民主监督的科学性。
三是后乡土中国礼法秩序的混乱。当下中国乡村正由传统礼俗社会向现代法治社会转变，但对于大多数村寨而言，国家正式规范与民间非正式规范的互动是严重不足的。例如，村规民约既维护了国家权威和法制统一，又代表和满足了村民对法秩序的基本需求，但在桂西北下辖1498个村寨中，相当一部分村规民约与河池市政府提供的制度模板并无二致，个别村寨甚至直接照抄、照搬模板上的条款，不仅因太过原则而缺乏必要的可操作性，而且因与各村寨自身民族文化传统和礼仪良俗相去甚远失去了规范应有的民意基础，致使村规民约沦为普法宣传的“成就展”。不仅如此，国家正式规范与民间非正式规范的隔阂和冲突时有发生。原有习惯法在乡村社会一步步退让，甚至索性退出村民的法律生活空间。尤其在个别偏远闭塞的少数民族村寨，习惯法还未做好准备实现自身的创造性转化，就在国家法律的强力辐射下，不由自主地产生矛盾、断裂，甚至畸变。民间规范的合理价值没有得到有效发挥，其对法治建设的负面影响反倒展现得淋漓尽致。费孝通早在数十年前就意识到：“现行的司法制度在乡间发生了很特殊的副作用，它破坏了原有的礼治秩序，但并不能有效地建立起法治秩序。……结果法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊病却已先发生了”。[13]（P.58）于是，“失范”现象在部分村寨出现了。
自治的失落并不意味着村民自治失去了现实价值。托克维尔对乡镇自治在美国民主中的基石作用的认识十分精到：“在没有乡镇组织的条件下，一个国家虽然可以建立一个自由的政府，但它没有自由的精神。”[22]（P.66）如何让占中国人口大多数的农民参与协同治理，行使民主权利，走乡村自治之路，是推进国家治理体系和治理能力现代化，建设法治中国、法治社会的重要问题，也是根治三农问题、实现城乡统筹的应有之义。近年来，一些地方创新体制机制寻求乡村治理之道，如广西河池市的屯级党群共治模式、广东清远市的自然村自治模式、湖北秭归县的村落自治模式、广西贵港市的“一组两会”模式、广西融水县的“五会屯治”模式，村民自治显示出新的生机和活力。[23]（P.62-68）以上五种村治模式尽管表现形式不一，但都具有自治重心由行政村下沉到自然村的共同特点，都需要一定的地域、规模、文化传统、经济、社会等支撑条件，都注重运用内生力量参与解决乡村治理问题，也都离不开共产党和政府的引导、推动和规范。
四、从自治到共治：法治现代化进程中的乡村治理体制创新
村民自治的有效实现，既要将自治重心从行政村下移，强化村民民主训练，又需要增加制度供给，改进制度缺陷、修补漏洞，还得回归村民自治本真的价值和意义，走一条从单纯依靠村民自治转向政府乡村互动共治的新路。
首先，深化乡政村治的治理体制改革，厘清乡镇与村两委的法律关系，不断提高村民自治制度的绩效。有学者指出，“矛盾在下面，问题在上面”，乡村社会治理体制困境只是“宏观体制困境在基层的映射”。[24]（P.31-32）要从根本上解决这一难题，不能简单地“头痛医头，脚病医脚”，还得从“全面深化改革”和“全面依法治国”的高度审视乡政村治的体制病灶，积极推进国家宏观民主政治和行政管理体制改革的同时，处理好乡镇党委与村党支部、乡镇政府与村委会、乡镇政府与村民、村党支部和村民委员会等乡村社会各种法律关系。这是壮大乡村社会自主性，提升村民自治绩效的前提。一方面，通过修订《宪法》、《村委会组织法》，深化具体制度改革，合理界定“乡政”与“村治”的权限范围，在国家与乡村之间建立起一种动态平衡的契约型关系。既要明确规定乡镇对村寨“指导、支持、帮助”的内容和程序，又要规定村寨对乡镇“协助”的内容和程序，还要规定乡镇行政权侵犯村民自治权的法律责任，以及村民寻求自治权救济的条件和途径，从而在制度轨道上实现国家与乡村的对接。另一方面，加强和改善党对乡村治理的领导。根据各村寨实际情况，建立村“两委”分权合作机制，使基层党组织和党员干部成为引导群众致富的排头兵，在一些重大问题上要按照民主协商的“游戏规则”进行博弈和磨合。要完善村级民主选举制度、村民议事和公共决策制度，增强乡村社会事务管理的公开性、透明度，自觉运用法治思维和法治方式化解干群、党群矛盾。
其次，尊重村民的主体地位，将村民利益需求嵌入乡村治理逻辑中，促进乡村社会内生性力量的生成。桂西北乡村治理的历史经验告诉我们，乡村治理的主体是村民，生命力也来源于村民；没有乡村内生性力量的激发，自治只能走向劣治，遭到村民的唾弃与抵制。当下中国村民自治正处于外部制度安排向内生性需求推动的大变革时期，从村民的利益诉求出发，激发其积极性，发挥其自主性，挖掘其创造性，是确保国家与乡村、基层政权与村民之间良性互动的保障。村民并非乡村治理的奴隶，他们通过主动参与选择或创造规则，不断推动着乡村法秩序的变迁。离开了村民的自觉、自尊、自爱、自由、自主、自决和自为，村民自治无从谈起，法治社会的目标也不可能实现。[25]（P.14）前面谈到，现有行政村经历合村并组，规模普遍较大，村委会与村民的日常联系脱节，影响到自治效果。在条件成就的地方，完全可以开展村治改革试点，村委会直接下沉到村民小组或自然村。继而取消“村帐乡管”的做法，建立健全务实管用的村务监督委员会或其他形式的村务监督机构，形成村寨自我管账、自我纳税、自我管理机制，真正还权于民。复次，引导、吸纳、培育各种民间权威，完善乡村多元共治结构。完全抛弃或忽略宗族、都老、贤达等传统权威是一种鸵鸟思维，敌视和反对村两委为代表的体制内权威也不符合社会事实，务实的做法是将传统权威的影响力控制在村民自治制度的规范约束下，使其在现代社会条件下成为维系村寨秩序的一支重要内生性力量。
再次，传承和汲取传统乡村治理精华，发挥民间非正式规范在村民自治中的积极作用，实现其与国家法律规范的良性互动。中国乡村社会早已从封闭自足的前现代逐渐走向现代，国家法律与习惯法的亲和力变得越来越强。尤其在桂西北等少数民族地区，更应该在坚持国家法制统一的前提下，充分发挥本民族习惯法、乡规民约、礼仪良俗、道德禁忌等非正式规范在社会治理中的积极作用。一方面，推动正式规范与非正式规范相互补充、各展其能，以弥补乡村社会治理漏洞。国家正式规范带有浓厚的“格式”或解构民间法治资源的冲动，但事实是“假设我们以为写上几百个法令就可以改变农村的全部生活，那我们就会是十足的傻瓜”。[26]（P.836）对于村民之间发生的偷盗、打架、争吵、毁坏他人财物以及虐待老人、家庭矛盾等普通纠纷，只要没有违背法律法规的强制性规定，大可交由民间非正式规范自由调控。另一方面，推动正式规范与非正式规范相互吸收、相互对接，以实现善治目标。用山歌、故事、舞蹈等村民喜闻乐见的形式，将传统的孝悌忠信、德治礼序演绎出来，甚至“以歌代斗”，用对歌输赢解决矛盾纠纷，是桂西北的文化基因。山歌、故事、舞蹈等文化因子将国家法律逻辑世界与乡村日常生活世界链接在一起，实现了从大写法治真理到村民心中权利观念的知识转换。贺雪峰说，“自下而上的认同需要自上而下的管理在社区中找到获得生长的基础”[27]（P.83），国家法律规范只有赋予传统的、适当的、实用的乡土化阐释，才能为广大村民所熟知、理解，才能获得村民的认同、接纳和遵从。
最后，完善协商民主和利益表达机制，扩大村民民主参与范围，重构乡村社会法治秩序。协商民主“强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策”。[28]（P.35）它意味着村民与村两委之间通过平等对话和协商讨论，共同参与村寨公共决策选择过程和民主政治生活。这种机制不仅能有效降低治理成本，提高治理效率，而且通过在村民与基层政府以及全体村民之间达成一种契约，找到彼此间利益的最大公约数，从而化解社会矛盾。大量事例表明，当各种利益冲突或矛盾纠纷发生时，如果没有恰当的渠道让当事人参与到村寨民主治理中来，人们往往会采取各种极具不确定性结果的表达方式，导致事态升级。当下许多地方自发涌现的民主恳谈会、民主座谈会、民主理财会、民主协商日等协商民主活动，更强调运用公共理性促使不同利益主体之间协商、谈判，最终以妥协合作的方式确保纠纷得到及时化解。法治是协商民主共治的重要基石。要在村规民约中明确规定参会人员随机选拔、事先信息发布等协商民主重大制度，凡涉及村寨重大决策事项，事前必须向全体村民告知参加协商人员、内容、形式、时间、地点等事项，以便更好地保障村民的参与权、表达权、监督权、知情权，推进协商民主广泛多层制度化发展。此外，还需要大力提高村民的文化素质和民主参与意识，增进乡村公益精神和相互信任的社会资本。
五、结论和讨论
中国乡村治理经历了从传统到现代、从封闭到开放、从自治到共治的发展过程。这一过程基于国家与乡村良性互动的历史文化逻辑和乡村社会法秩序转型的现实需要，其间虽然有反复、有曲折，但总体上是螺旋式上升的。事实上，不仅中国乡村治理史存在“正反合”的历史逻辑，就连乡村治理的第三个圆圈内部，也同样经历了“正反合”三个阶段。村民自治从合寨一村迅速蔓延到桂西北，最终覆盖全国，解决了人民公社解体后的“治理真空”难题，改变了中国乡村法秩序格局，这是“正题”；新世纪以来，村民自治遭遇多重困境，在乡村治理过程中不断衰败，绩效差强人意，这是“反题”；十八大以来，执政党和政府强调依法探索村民自治的有效实现形式，不断开创互动共治的治理新格局，这是“合题”。正反合的发展逻辑本质上是要摆脱极端钟摆式的运动模式，取而代之的是一种螺旋式上升的运动模式。村民自治的基本方向无疑是对的，对我国乡村治理与法治建设的重要性也不容否定。
回归村民自治本色基于“后乡土中国”和“半熟人社会”这一基本乡情。当下中国正发生着广泛而深刻的巨变，乡村社会逐渐从“前现代”走向“现代”。一方面，国家法律和政府力量大规模介入渗透乡村社会，乡村逐渐内生出对普遍性规则的需求，自上而下的国家治理制度安排不可规避。另一方面，国家法律下乡并非一路坦途，必然会受到乡村内部各种权威、规范甚至文化传统的制约和影响，自下而上的民主自治和利益诉求同样不可避免。无论从乡村社会历史逻辑还是从现代法秩序转型来看，自治永远不是孤立的，必须在与他治的互动中寻求共治。
村民自治转向互动共治，是推进乡村治理体系和治理能力现代化的重要路径。这是一个系统工程，除本文提到的问题和建议外，还涉及农村市场化改革、城乡一体化、“互联网+”时代的治理手段、基层党组织和党员干部在治理中的作用等一系列问题。如通过土地入股、租赁、转让等流转形式，盘活存量，变资源为财源，适度发展规模经营，提高农业产业化经营水平；通过加快农村集体产权改革，发展股份制和股份合作制经济，增加村民收入；加强网格化信息应用管理，促进从静态治理向动态治理转变，夯实平安乡村建设等。可见，实现乡村治理现代化，重构乡村社会市场化、民主化和法治化仍有待时日。
注释：
①桂西北与今天广西壮族自治区河池市的范围大致相当，辖金城江区、罗城、环江、宜州等1区8县1市（代管县级市），共有164个乡（镇）、1498个村委会、146个社区，总面积约335万平方公里，总人口383万。目前有壮族、瑶族、仫佬族、毛南族等8个世居民族，少数民族人口321万人，占总人口的8367%，是广西少数民族聚居最多的地区之一。笔者于2005年至今先后十几次深入桂西北宜州、东兰、巴马、凤山等地作大规模田野调查，系统了解和考察村民自治和村寨法律生活的各个方面。一方面请教、拜访特定事件当事人、村两委干部、政府工作人员、当地知名人士以及普通村民累计500人次以上；另一方面在河池市20个村寨发放调研问卷1000余份，有效问卷实际回收率达906%，全部问卷和调查表保存完好，以备核查。
参考文献：略
中国乡村发现网转自：《西南民族大学学报（人文社会科学版）》
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