编者按：开展农村集体土地确权工作，是深化农村土地制度改革、保障农民基本经济权益、维护整个社会和谐稳定的内在要求，是摸清集体财产家底、促进城乡一体化发展、加快农业现代化进程、确保国家粮食安全的制度基础，事关改革发展大局，事关基本经济制度，绝不应掉以轻心，应本着尊重农民创造、尊重农民意愿、尊重农民选择的基本原则，避免浮躁、慎重决策，稳步推进、务求实效。
随着2013年中央一号文件的贯彻实施、特别是中央十八届三中全会决定颁布后，以土地制度改革为中心的一系列问题成为热点问题、焦点问题。对于如何理解“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。……允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”等，各方看法大相径庭，很值得深入调研、反复商榷后再做科学定论。
1、部分农村集体土地所有权主体缺位
2009年以来，根据中央要求，国土资源部、农业部牵头与相关职能部门共同相继开展了农村集体土地确权试点和推进工作，包括一个所有权、三个用益物权，即：农村集体土地所有权和集体建设用地使用权、农户宅基地使用权、农民土地承包经营权。第一项要求力争2012年底完成，目前集体土地所有权确权登记发证率超过94.7%，已基本完成；二、三项要求加快推进；第四项要求在试点的基础上从2013年起五年内全部完成。从具体实施看，初步取得了明显成效，各地政策执行大体相近，但也存在差异，特别是在一些关键问题上，如果不统一规定，势必影响确权工作的整体推进，并带来不利影响。
农村集体土地确权是深化土地制度改革的基础。我国《宪法》明确：“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”《物权法》规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”2010年中央1号文件要求：“力争用三年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。”
集体土地所有权、使用权究竟确认给谁，土地承包经营权由谁来发包管理，本来似乎显而易见、毋庸争议，但现在却成了众说纷纭的棘手事。由于认识上的模糊、政策上的摇摆、举措上的软弱和法律保障的缺乏，当“三级所有，队为基础”的人民公社体制解体后，农村社区集体经济组织呈日趋弱化或边缘化趋势。农经统计调查表明，全国建立村级集体经济组织的仅占40.5%。尽管目前一些地方集体经济组织不健全，但作为当地农村集体经济组织成员的安身立命之本，农村集体资产的劳动群众集体所有制性质和产权关系是清楚的。就自然资源而言，目前全国96%的耕地、约70%的养殖水面、60%以上的林地和1/3以上的草原属农民集体所有。社区集体经济组织作为资产所有者和管理经营者，将包括土地等自然资源在内的集体资产发包或承包经营，是坚持社会主义劳动群众集体所有制、适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的现行制度安排、政策导向的出发点和落脚点，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。
在所有权确权登记发证工作中，很多地区不愿意将所有权证书发放到村民小组（原生产队），除了经费、技术条件限制外，关键在于一些地区的村民小组虽客观存在，但已经没有组织机构、账户、公章等身份要素，性质难以确定，权利难以落实，有的只有一名村小组组长，难以作为经营管理集体土地的代表，也难以独立承担民事、经济责任。目前全国有46%的证书因村民小组主体缺位，而委托村委会或国土部门代为保管。一些村委会组织机构较为松散，相关制度不健全，存在滥用所有权证书侵害集体成员利益的隐患，很多农民对将所有权证书发放到村委会，由其保管、使用存在忧虑。
十八届三中全会作出了“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”的决定。由于我国绝大多数农村集体产权不清、成员范围不明，由村委会代行产权代表人职能，广大农民的产权意识和监督意识淡漠，不可避免地存在村干部在土地事项上以权谋私、侵吞贪占等现象。国家信访局和农业部信访办统计表明，近年来以维护农村土地为重点的各类农民基本经济权益信访居首位，占总量的60%以上。土地征用、土地资源管理、集体资产管理、土地承包经营、农民负担问题上访的案件呈上升趋势。在全国数万起群体性事件中，农民维权居首位，约占35%，其中土地问题占65%以上。
2、农村集体土地确权的新情况新问题
（一）深入推进确权工作难度更大。据初步估算，全国宅基地和集体建设用地应该发证2.6亿宗，约为全国农村集体土地所有权确权登记发证宗数的40倍。特别是对“一户多宅”、宅基地和集体建设用地隐形流转（变相出卖）、违法占地、华侨宅基地确权等政策难以把握。
（二）对促进发展的作用尚未体现。随着经济社会发展和土地价值的不断提高，农民和集体经济组织不仅需要通过证书保护权益，更希望借助证书实现发展和增收的愿望。但是按照现行法律规定，实际上只享有占有、使用权，没有完全的收益、处置权，致使对发证的热情不高。对地方政府而言，集体土地确权登记发证强化了对农民利益的保护，但可能会增加征用农民土地的难度，不利于地方经济增长，对这项工作有畏难情绪。
（三）农户承包经营面积证实不符。全国各地在上世纪九十年代普遍开展了延长土地承包期30年工作，但多数地方不同程度地普遍存在承包合同面积与实际耕种面积不符等问题，这既不符合物权保护的要求，也给维护农民土地权益、发展现代农业带来不利影响。农业部规划设计研究院分别在四川省和辽宁省各选择1个村开展实地测量试点工作，相差最大的多出139.0%，最小也要多出5.6%。部分试点单位认为，无论增减都应当按照实际面积予以确认；部分试点单位认为，在确权登记时以合同面积为准，实测面积记录到登记簿，经过该集体经济组织成员认可后，再进行变更登记。基层干部有两个担心：一是担心暴露本地土地承包管理的矛盾，把“睡着的孩子拍醒了”；二是担心确权后承包地面积差异较大，少地或者无地农民要求重新调地而影响和谐稳定，怕今后征收征用农户承包地麻烦。
（四）土地承包权利主体发生变化。一是地方开展撤并乡镇和村组工作，虽然土地承包法律规定承包合同不能因发包方的分立或者合并而变更或者解除，但在确权登记过程中需要完善或者重新签订承包合同时，因原发包方撤销，填写发包方信息时，因与原承包合同不一致而容易被人误解。特别是在城镇改造范围内的村组，村委会改制为社区，发包方消失，将严重影响土地承包经营权确权登记颁证工作。二是在组织二轮承包时，农村普遍采取按人分地、按户承包，现承包期限已经过半，随着时间的推移，当时权利人因种种原因发生了变化，有的户口注销或者迁出，如死亡、当兵入学、迁入城镇、出嫁等，有的添人进口，如新生儿、嫁入妇女（入赘男）等。从典型调查看，承包期过15年后平均有50%左右的农户户内人口发生了变动。三是在明确土地承包经营权权属时，明确到户已经成为试点地区的共识，但对承包方“共有人”如何登记看法不一。部分试点地区按照现有家庭人口进行登记，部分试点地区按照延包时点的权利人进行登记，也有试点县按照第一轮土地承包时人口进行登记。
（五）登记颁证后法律效力未体现。按照物权登记，表明土地承包经营权的效力合法有效，当承包地被依法征收征用时，应按照登记面积予以补偿。而现实中农户承包地面积无法严格平均，因补偿差异而导致不公，农民对此意见较大。部分地区对登记效力进行了有益探索，如成都市把确权登记面积作为发放耕保基金的依据，三亚市作为发放种粮补贴的依据，宁夏平罗县作为抵押贷款的依据。此外，土地承包经营权确权登记颁证如何与“长久不变”政策、本轮承包期衔接问题，也须由国家统一做出政策规定。
3、农民承包土地确权的着眼点应为何
农村土地承包经营权确权登记已搞了三年试点，全面推开似乎水到渠成。然而究竟着眼点是什么，是“确户”、“确地”，还是“确股”、“确利”？ 我国人多地少、资源禀赋低下，当上世纪八十年代农村第一步改革，强调“公平”、“效率”的家庭承包经营制被推而广之后，虽然极大地激发了亿万农业生产者的积极热情，农业农村经济发生了令世人瞩目的深刻变化，但却不可避免地导致了农村土地等自然资源过于分散化、细碎化经营的现实。全国2.29亿承包农户，户均耕地仅7.5亩，且分布在少则四五块、多则十几块、甚至二十多块比较零散的地块上，2012年户均年农业生产性固定资产支出刚过1000元，仅占农户总支出的3%，这种状况在很大程度上成为推进水利化、机械化、标准化生产和土地整治、统防统治，加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的障碍。
推进路径已经很明确：培育新型农业经营主体，发展农业社会化服务，促进土地适度规模经营。需要明确的是，30多年的改革开放和农业经营体制机制创新，发生深刻变革的主要是农业管理体制和经营方式，由“队为基础、三级所有”的集体统一经营演变为“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”（《宪法》），并没有改变所有制性质，换句话说，统一经营是集体经济（“社会主义劳动群众集体所有制经济”的简称），分散经营同样也是集体经济，改革后的分散经营没有让土地变为农民个人所有，仍然是社区内农民共同所有，农民所拥有的仅仅是土地承包经营权。对此，可能从上到下普遍有模糊认识。
因此，为了发展现代农业的长远大计，为了确保国家的食物安全，为了农村社会的长治久安，应当在强化农民家庭土地承包权、特别是承包经营财产性收益的同时，逐步淡化农民对土地的私人占有意识。倘若我们把着眼点过分强调放在“确户”、“确地”上，势必进一步强化农民对土地的个人占有欲，而不利于土地的规模化、集约化经营。所以，要善于把复杂的问题简单化，可考虑允许具备条件的地方，参照一些经济发达地区已经采取的“确权、确股、确利” 方式，实现证实相符、权益统一，既可降低成本，也可减少矛盾；而不必强求一律重新“确地”，硬性要求划清四至、明确空间，更不要希冀通过此项工作一揽子解决遗留下来的所有土地矛盾。
4、探索促进土地适度规模经营新方式
十八届三中全会决定提出：“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”截至2013年11月，全国农村土地承包经营权流转面积已超过总面积的四分之一，流转形式多样，经营效果各异。促进农村土地承包经营权依法、自愿、有序、稳定流转，发展多种形式的规模经营，决定着新型农业经营主体——新型职业农民能否健康成长、终成正果的成败。关键是如何遏制有偿流转的土地非粮化、甚至非农化的趋势，在确保广大农民土地承包经营权财产性收益的前提下，大胆探索有利于长期稳定规模经营的途径和方式。
当下，各地发展家庭农场的势头很猛，但客观分析存在很大的不稳定性。我国与其他国家最大的不同是，土地等生产资料在农村实行的是社会主义劳动群众集体所有制，而不是私有制。家庭农场的发展是建立在农民自营承包地和土地承包经营权有偿流转的基础上，其不稳定性不仅仅是流转承包期较短、政策不到位，而是流转价格（租金）的快速飙升，已由前两年的二三百元迅速增加到千八百元，有的甚至高达两三千元。长久以往，不说种植粮食作物，就是种植经济作物也在效益锐减，乃至难以为继。应当因势利导，采取既积极稳妥引导、又不失理智促进的策略，特别要避免“泛家庭农场化”、盲目跟风“垒大户”和“指标政绩”的倾向；同时通过强力推进农业社会化服务，避免新型家庭农场重复投入农机配套和生产设施等“小而全”、多闲置、不经济的窘境。
建议组织力量深入调查研究，客观分析农业各种经营主体、各种经营方式、各种盈利模式的实施利弊，科学制定整合资源、优化配置、扬长避短、分类指导的差异化政策措施。从江苏、浙江、广东、黑龙江等省的实践看，发展土地社区股份合作经营的农民（业）合作社，如采取“股份合作、专业承包、规范管理、盈余分配”等模式，具有稳定性强、受益面广、成功率高、影响力大等特点，是富有中国特色、统分结合、集约发展的较佳模式，亦是新时期集体所有制的有效实现形式，值得因地制宜逐步推广。
5、平稳推进农村土地确权的对策建议
（一）加快农村土地产权制度改革。应完善集体土地所有权处置和收益权能，明确公共利益的范围，除公共利益可以征收集体土地外，任何人不得以任何理由剥夺集体土地所有权。征收农民集体土地要及时足额补偿，保障农民集体收益权。依法赋予集体经济组织更大处分权，集体土地所有权可以通过交换和调整等方式处分。应细化集体土地用益物权种类、权能，对集体建设用地使用权的内容、效力、期限和保护等予以明确规定，实现与国有土地建设用地使用权有同等的法律地位。明确在坚持规划管控、用途管制前提下，集体建设用地使用权可以由本集体企业、农民个人取得，也可以由本集体以外的企业和个人取得。在严格限制“一户多宅”、保障本集体成员基本居住条件下，宅基地使用权可以出租、抵押、赠与，也可以依法有偿转让给其他集体经济组织成员；对于历史形成“一户多宅”和超标准占地的，本集体经济组织可以收取有偿使用费和土地闲置费。
（二）强化土地确权登记成果应用。建议国务院尽快出台确定土地所有权和使用权的指导意见，明确土地争议调处政策，完善土地权属争议调处机制，及时解决争议土地权利归属，明确对“一户多宅”、宅基地和集体建设用地隐形流转、违法占地、华侨宅基地确权等问题的处理政策。充分发挥土地权利证书的作用，融入土地征收、土地供应等相关管理环节，实现以图管地、凭证征地、凭证补偿、凭证供地、凭证用地，促进登记发证全覆盖，让亿万农民感到证书有用。以完善土地登记簿内容为基础，建设土地登记信息系统，实现网上实时动态监管查询，实时掌握土地产权变化情况，掌握土地抵押、转让信息，实现对土地二级市场的有效监管，加快建立和实施不动产统一登记制度。
（三）健全土地确权相关配套管理。尽快编制覆盖国有和集体土地的统一土地利用总体规划和城乡规划，强化土地用途管制制度管理，切实做到依法用地、保护耕地、维护城乡统一的土地市场秩序。合理调节集体土地收益在国家、集体和农民之间公平分配，开展集体土地税费制度研究，明确覆盖城乡土地一体的土地流转、保有和增值的相关税费种类和标准，强化税费的征收和管理。逐步实现农民基本生活保障与城镇居民同等待遇，形成城乡统一的社会保障体系。
（四）明确土地承包经营权的归属。土地承包经营权应属于本集体经济组织的农户家庭成员共有，参考承包农户户籍人口确认。一时难以确认的，经该农户同意，可以将承包地块登记确认到承包农户代表人。明确将土地承包经营权确权登记颁证成果，作为发放农业补贴等惠农政策、落实产业扶持政策的依据，让农民真正感受到确权带来的好处。“皮之不存毛将安附焉”，健全农村社区集体经济组织，增强管理经营服务功能，对有效化解农村社会矛盾、创新农村社会管理意义重大。因而，加快农村社区集体经济组织立法进程，明确法人地位，明晰成员的组成结构和资格的取得、退出机制，是切实保障亿万农民基本经济权益的基础。
综上所述，开展农村集体土地确权工作，是深化农村土地制度改革、保障农民基本经济权益、维护整个社会和谐稳定的内在要求，是摸清集体财产家底、促进城乡一体化发展、加快农业现代化进程、确保国家粮食安全的制度基础，事关改革发展大局，事关基本经济制度，绝不应掉以轻心，应本着尊重农民创造、尊重农民意愿、尊重农民选择的基本原则，避免浮躁、慎重决策，稳步推进、务求实效。
中国乡村发现网转自：《战略与管理》 2014年第1期
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