回顾历史，城乡规划在我国城镇化战略实施过程中发挥了巨大作用（陈为邦，2008），是实现国家战略、统筹各项资源的重要手段。好的规划是空间财富，美的城乡是人类遗产，科学规划是生产力。2015年底召开的中央城市工作会议精神（以下简称《会议》） 以及2016年年初中共中央国务院出台的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》），给我国城乡规划事业转型发展指明了方向。在十三五开局之际，结合当前城乡规划发展现实和存在问题，笔者集中做了一些不很成熟的思考，试与同仁共勉之。
1、《会议》和《意见》客观要求城乡规划转型创新
《会议》和《意见》在肯定城乡规划建设取得巨大成就基础上，同时也清醒地看到了城市规划建设管理中存在一些突出问题。针对问题，中央明确提出了贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，走出一条中国特色城市发展道路。笔者认为本次《会议》和《意见》对城乡规划发展客观要求实现三个转变：
1.1 工作任务重点的转变：从项目落位规划转向“五位一体”规划
改革开放前第一、二次全国城市工作会议确立了以工业项目为中心的城市规划体制，改革开放初期的第三次全国城市工作会议确立了以城市经济为中心的城市规划体制（中央城市工作会议解读，2016）。2015年年底的中央城市工作会议，既面对改革开放经济建设37年的成果积累和新常态下不断发展的机遇，更面临“五位一体”建设及可持续发展问题（张庭伟，2014）。按照中央城市会议精神，笔者认为，以城市为发动机和主要载体实现以人为本兼顾公平效率，核心是通过以城带乡、以工促农实现城乡公平协调发展。与前三次全国城市工作会议相比，第四次全国城市工作会议确立了以城乡五位一体为中心的城乡规划体制改革创新要求。
1.2 技术目标方向的转变：从经济主题转向绿色主题
很显然，前三次城市会议是在农业文明向工业文明过渡时期召开的，而本次会议是工业文明向生态文明过渡时期召开的（张兵，2015）。本次城市会议主题重点突出生态文明，重点强调绿色发展、幸福发展、可持续发展等内涵。笔者认为未来城乡规划改革创新的目标方向是：依法治城、弹性管理、规划先行——建设人与自然和谐共生的幸福家园。从具体内涵来说，转变重扩张性的增量规划、重自上而下的目标导向的传统技术路线，突出生态文明、绿色文化、地域特色的主题，构建重精细化的存量规划、重自下而上问题导向的新型技术路线，实现中国发展的经济模式、社会结构、生态文明转型。
1.3 实施管理体制的转变：从建设审批转向空间治理
到目前为止，我国城乡规划实施仍然沿袭项目审批管理体制，核心是保障建设项目的实施。然而，按照本次会议对城市定位的要求，笔者认为城市不仅仅是经济增长的机器和产业聚集地，也是市民多姿多彩幸福生活的美丽家园，更是促进城乡公平、汇集人类文明尤其是现代生态文明的汇萃地和治理枢纽（孙施文，俞滨洋，等，2016）。因此，城乡规划实施管理体制也要从传统重权限分化、部门分治的建设审批转向重多规融合、上下协同的城乡空间治理，核心是保障生态文明建设的有序实施（孙施文，俞滨洋，等，2015）。
1.4 进一步提高认识，明确城乡规划历史责任和艰巨任务
城市发展是一个自然的历史演化过程，有其自身规律。在城市区域化、区域城市化进程中，城乡规划并非简单划边界，而是要在四个尊重的基础上，突出信息化时代、“互联网+”时代的创造性解决优化生存环境和优化发展条件问题！
为此，城乡规划是科学引导和调控我国新型城镇化最重要的宏伟蓝图，更是规划建设美丽城乡、幸福家园的终极目标。形成具有中国特色的城乡规划理论和方法，构建适应中央执政理念和发展要求的，激发城市新使命的城乡规划工作新格局迫在眉睫。
一方面，要坚持城乡规划在落实国家战略尤其是城镇建设各项工作中处于统览全局、重中之重的关键地位不可动摇！在实现城乡居民安居乐业、建成全面小康社会目标中创造优质宜居环境的龙头地位不可动摇！一是城乡规划是落实“国家战略”的最重要调控手段。可以认为，在两个100年的中国梦、全面建成小康社会、全面深化经济体制改革、全面依法治国，尤其是在推进政治、经济、社会、文化、生态“五位一体”，以及新型城镇化“三个一亿人”工程等目标下，新时期城乡建设必须尊重、服从城乡规划，全方位依规办事实施建设管理。城乡规划依法行政，上承国家战略下接民生、市场地气，通过“三区四线”强制性内容管制，促进公共空间优化、促进市场充分发挥城乡空间资源稀缺性的最佳功效。二是城乡规划是保障民生的重要基础。当前我国社会转型进入关键时期，呈现新常态，未来几十年空前巨大的建设量如何优化组合，能塑造什么功能和形象，不仅仅是十几亿人安居乐业问题，而且关系到千家万户子孙后代、国家发展后劲、国家利益民族自尊等大问题，搞得好留下一大笔优秀遗产，搞不好留下重大遗憾。三是城乡规划是国家治理体系和能力现代化的关键环节。坚持依法行政，加大治违力度和城乡规划督察力度，不仅是保证城乡公共利益促进各地协调发展的迫切需要，而且是维护国家利益、加快国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分（陈政高，2016）。
另一方面，要进一步转变思路，创新城乡规划技术体系和工作重点。城乡规划是“一张蓝图干到底”的主要手段，也是“美丽城乡幸福家园”建设的重要平台，更是实现“两个一百年”战略的重要途径。城乡规划既管当前又管长远，不仅要强调不断增加规划工作的科技含量、文化含量、美学含量、市场经济含量、舒适度含量、法制含量，而且现在还要增加健康含量、快乐含量、幸福含量。
2、当前城乡规划工作面临的核心问题
在十八大以来“五位一体”总体布局、“两个一百年”、“四个全面”等一系列事关国家和民族命运的大政方针下，面对已经出现的大城市人口膨胀、交通堵塞、环境污染、历史文化遗产保护利用难、千楼一面、千城一面等较为严重的城市病，当前城乡规划面临以下三个必须应对的突出问题。
2.1 城乡规划工作被动格局亟待扭转
从城乡规划技术体系看，一方面，内容丰富但缺乏关键概念主题提炼，与规划治理体系不匹配难落实，更难评断比较；另一方面，城乡规划治理体系在时间（年度、近期、远期、远景），空间（国家、省、市、镇在事权分工上不尽明确），以及有关专业（如国土、环保、发改、人口、交通等）上衔接不到位（张捷等，2015），这种被动局面亟待扭转！
从城乡规划实施督察看，虽说依法行政步入正轨，但是城乡规划依法行政存在比较普遍的“控改总”和突破“三区四线”强制性内容等问题，有法不依、执法不严时有发生，各地私建滥建十分普遍，屡禁不止，城乡规划的科学性、强制性、严肃性、权威性和可操作性亟待加强（孙施文，1999）。
2.2 城乡规划自身存在问题亟待改善
城乡规划工作重点与当前国家发展的总体要求不适应的现象还依然存在。在技术体系方面，重城市轻乡村、重模仿轻创新、重地上轻地下、重表面轻内涵、重眼前轻长远、重经济轻生态社会；在管理体制方面，重程序轻效率、重编制轻管理、重开发项目轻公共设施配套、重技术轻政策、重审批轻服务轻监督轻行业管控等（俞滨洋，2015）。当今城乡规划技术和管理都偏重为经济发展服务，而为社会生态管控的内容少，很显然不适应当前国家执政总体战略部署，深层次看必须力挽狂澜，否则不可持续！因此，加强城乡规划科学研究和创新，不断提升应对市场经济发展复杂情况的调控力度迫在眉睫！
2.3 城乡规划技术理念和价值观亟待变革
从目前现实发展状态来看，城市无序扩张，各类新区琳琅满目，规划采用统一范式，建筑采用统一模板，城市文化建设趋同，千篇一律，文化地标内涵模糊，特色文化趋于淡化（张锦秋，2016），本质上重规模轻品质（商业上俗称“走量”）、重物轻人！技术上重形象轻空间，重个体轻系统！“大、洋、怪”建筑与公众认知中的城乡景观、大地景观、人文景观等应有的美感和秩序不一致，给城乡整体景观结构造成了不协调、给地方政府造成了不必要的经济负担、给建筑规划设计行业造成了重大的负面影响。为此，城乡规划技术理念和价值观变革须加快推进。
可见，当前城乡规划虽然取得了较大成果，但成果庞杂，缺乏整合，难以形成合力，已难以适应城市发展新的历史使命，城乡规划工作转型升级势在必行（课题组，2014）！必须下决心加快城乡规划改革创新，不仅关系到国家的可持续发展和世界形象，而且影响美丽中国战略的有效实施和中华民族的伟大复兴。
2.4 进一步解放思想，加强城乡规划
“一中心、三严两转”工作的开展基于上述分析判断，要贯彻落实《会议》、《意见》精神，适应当前新形势要求，应及时科学谋划加强城乡规划健康发展、主动有为的新思路和新方略。
首先要确定城乡规划工作中心，即一张法治蓝图绘到底，建设美丽城乡幸福家园。紧紧围绕服务“两个一百年”的中国梦，结合国家更加关注国家利益空间、省级更加关注区域利益空间、城市更加关注地方利益空间的事权结构要求，按照转变城市发展方式、完善城市治理体系、提高城市治理能力、着力解决城市病等突出问题的要求，科学绘制人与自然和谐共生的绿色生态发展蓝图，规划建设美丽城乡幸福家园！这是新时期城乡规划工作的中心。
其次要明确城乡规划“三严两转”的工作主线，即突出严谨规划、严格实施、严肃监督的“三严”规划先行工作主线，实现向市场规制、公共政策转变（俞滨洋，2008）。按照《会议》“一规律、五统筹”的精神要求，城乡规划工作要从计划导向到市场规制转变（倪虹，2016）；从规划技术到公共政策的转变；规划改革既要体现战略性和科学性，也要体现政策性尤其是合法性。具体要求如下：一是由为经济发展服务的传统发展观，向以人为本，进一步向尊重人、自然、历史文化、法治，为城乡居民更好生活和就业提供优质环境的科学发展观转变。二是由市场经济对资源配置起基础作用向着起决定作用转变，进一步由粗放向集约、由庞大专业技术向配套实用技术和公共政策转变。三是留足优化生产、生活、生态空间，由就城市论城市就乡村论乡村向构筑城乡空间一流的公共服务、基础设施、交通网络、生态环境、特色风貌体系转变，构建绿色生态、功能联动、资源共享的城乡一体化。四是由主城区物质空间规划向不断增加科技、文化、法制、智慧、绿色、人文、幸福、健康含量的覆盖城乡的全域规划、政策规划转变。五是由定性为主的传统规划向面向复杂系统以大数据为依据的规划分析、预测目标、实施评估、适时调整全过程的定性与定量综合集成规划转变。六是发挥城乡规划优势，由部门分治向两图合一的规划体系转变！
3、加强新时期城乡规划工作新举措
按照《会议》和《意见》有关精神，针对当前加强城乡规划工作面临的核心问题，笔者提出四个方面的若干改革创新举措。
3.1 加快适应生态文明和空间治理的城乡规划技术创新
制定“一张法治蓝图干到底”的技术体制框架。以启动2030年城市总体规划修编工作为基础，“一张法治蓝图”绘到底要纵横拧成一股绳，要纵向到底、横向到边全覆盖，即纵向从上到下，将全国建成小康和远景实现中国梦的“美丽城乡幸福家园”的建设项目和建设量，全口径纳入全国城镇体系规划--省域城镇体系规划--市、县域城镇规划--乡村规划，以及城市设计层层落实，并与风景名胜区规划、生态园林城市规划、历史文化名城名镇名村保护规划、综合管廊规划、海绵城市规划、智慧城市规划、保障安居工程规划、节能绿色建筑规划等，统筹协调拧成一股绳形成合力整合到一盘棋中，构建形态功能美、人文建筑美、生态气质美的空间体系；横向从南到北从东到西优化布局这些项目和建设量，使其在在中心城（老城区）、规划新城区、近郊区、远郊区等城乡一体化格局中各得其所，从而达到可预测、可约束、可实施、可参与、可评估、可监督、可调控。
推进“多方协同、多规合一”的规划技术理念和规划组织方法。主体功能区规划是基础，城乡规划是立体化空间建设布局的统领。城乡规划应从面向世界、面向实际、面向未来“三个面向”维度，重点做好定性、定量、定位、定形、定景、定施（政策）“六定”方面的基本内容，深入研究纵向宏观、中观、微观和横向城乡、城市和区域全覆盖，科学处理好技术层面的刚性与弹性、近期与长远、保护与利用、继承与发展、平面与立体等关系；管治层面的政府与市场、管理与服务、城规与多规等关系，积极探索运用城市设计、生态城市等规划方法，改变传统的“格式化”的空间技术处理方法，尊重自然的原生态系统，实现人与自然共生共荣的规划目标。由城乡规划部门牵头，各专业规划部门配合，以城市紧凑度、舒适度、方便度、幸福度等为衡量目标，构建适应“一张图干到底”的不同深度、不同层次的“多规合一”的指标管控体系。
以“显山露水、透绿见蓝、绿色宜居”为目标实施“双管双控”的规划技术标准。建设“美丽城乡幸福家园”，应当借鉴国际成功经验，实行双管双控。一方面针对人多地少的国情特点，用生态环境容量尤其是人均规划建设用地指标约束城市规模和边界（张远景，俞滨洋，2016），将“三区四线”、城市空间增长边界控制线作为编制城市总体规划、修订城市总体规划、核定不同时期城市人口规模和城市建设用地规模的重要依据和刚性约束红线，合理确定生产、生活和生态空间结构比例关系，同时生产生活用地总量可分别随绿色GDP、常住人口增长情况适当动态控制，完善当前城市规模对城市规模发展预测不足的问题；另一方面，按照生态城市、美丽乡村、天人合一的理念，将城市总体布局与城市所在地的山水林田路和历史文化街区相容相敬共荣共生，任何一个城市都应该围绕公共利用和公共安全留足优化公共空间，从城市中心到近郊远郊都应规划辟建颇具规模的步行街区、中心公园、足球场、运动场、滨水绿带、郊野公园，一并叠加调控。
健全体现历史记忆、地域特色、人文特点的城市设计和建筑设计的各项技术标准。首先，要建立城市设计多维辅助分析决策系统，为多方案比选优中选优提供技术支撑；要坚持“城市要发展，特色不能丟”（任震英，1997）；贯彻落实“适用、经济、绿色、美观”的新方针，体现城市地域特征、民族特色和时代风貌，体现中国特色建筑风格。其次，要加快城市更新和城市修补、国家历史建筑和遗迹等技术标准的制定。
3.2 完善适应国家治理体系和治理能力现代化的管理体制改革
完善树立城乡规划权威性、推进管理精细化的各项法律细则，依法依规审批规划。譬如围绕会议主题，出台一份有关城市工作“规划第一或者规划先行”的纲领性文件和国策！依据此文件成立国家和省级城乡规划委员会，牵头城乡规划依法行政、抓大放小、优质服务等工作，减少个别领导、重点项目对城乡规划编制、管理和实施的干预，强化市场、公众、生态等要素在城乡规划管理环节中的重要作用。譬如，继续推进“地下空间规划建设管理”的试点工作，建立地上地下规划建设统一管理的“立体”许可制度，出台将城市设计成果与“一书两证”制度有机衔接的规定。明确城市总体规划与控制性详细规划的对接程序和发生“控改总”事项后的调整程序等。规划组织方面要强调官、产、学、研、管、民的共同参与，健全适应“人民城市为人民”的依法决策的体制机制（俞滨洋，等，2015）。
构建以生态容量为基础、建设总量为主线的规划管理改革框架，完善与事权结构相匹配的可考核指标管理体系，积极开展“绿色生态城区”等试点工作。改变传统的项目审批制度，建立以生态容量为基础、建设总量为主线的区域调控制度，生态容量与建设总量在大尺度刚性匹配，小尺度弹性调节。对于生产、生活功能空间的开发建设，主要以全域规划确定的建设总量为主。建设总量管控可根据城市发展的实际能力、市场变化特点和政府作为，可采取恩威并重的管控体制，突出弹性管理的特点。城乡规划建设管理要与五位一体总体布局和发展绿色GDP等国家战略实施的关键环节相对应，与领导政绩考核、问责制度相挂钩，算好两增两笔大帐，一增是通过美丽城乡幸福家园规划实施，不断增加对拉动绿色GDP 的百分比；另一增是通过绿色、节能、低碳环保生态城乡规划实施，不断加大节能减排的贡献百分比。
制定差异化的城乡规划管理制度，强化省级管控，因地制宜接地气。提高城乡规划依法行政效能。根据我国东、中、西的差异，要积极促进当前地方偏重经济发展、忽视社会生态发展的城乡规划管理制度的改革，从生态文明建设、美丽中国建设的战略高度制定相关制度引导不同地区、不同类型、不同层次的城乡规划改革。譬如，东部沿海发达地区开发强度较大，重点是城乡用地的优化调整，增强城乡居民的幸福空间感；中西部地区经济发展动力不足，重点是“多规合一”下的城乡空间功能的统筹协调，保障大尺度的生态安全格局。
试点探索城乡规划主导的国家空间规划实施管控制度。城乡规划尤其是城镇体系规划不是专业或者专项规划，而是最为重要的统领发展与布局、基础设施的空间规划，以及不可或缺的综合规划。所以要整合现有技术力量和管理手段，加快国家层面的“一路一带”、京津冀、长三角、珠三角等区域性城镇体系规划的编制工作，推进区域层面的省域空间规划、重点县城规划试点工作，积极探索加强区域空间统筹协调发展的实施管控制度，保障美丽中国、美丽城乡建设有序推进。
加强城市风貌和设计工作的管理。党中央、国务院近期尽快制定出台《关于加强城市设计管理工作的通知》，远期在《城乡规划法》修订时将其纳入，并专设城市设计篇章。另外，在《城乡规划法》修订时要加强设计行业管理方面的规定。要加强现代城市设计的试点工作，遵循《意见》的建筑方针，采取“四增四减”（增加公共安全空间、公共交通等设施空间、绿色生态空间、现代公共服务空间，减少安全隐患、开发强度、污染排放、对历史文化遗产的负面影响等）措施，推动城市修补、生态修复工作有序开展，实现城市更新和城市复兴（俞滨洋，2016）。
3.3 强化在科学评估和依规执法下的监督体制改革创新
构建部-省-市联动的规划督察垂直管理体制，制定科学评估的程序机制，共同研判规划执行执法情况。积极推进城乡规划监督体制改革创新，从项目督察转型到全方位、全域统筹的督察。进一步完善部-省-市联动的规划督察体制，强化督察参与规划全过程，加强对城乡规划重点环节的监督；督察要积极参与实施评估，加强规划建设后实施效果的评估机制建设，进一步增强规划实施评估工作的客观性和公正性，以指导和提升后续规划编制的科学性。以“图斑核查”为切入点，按照“一张蓝图干到底”的法律依据，尽快研究制定规划违法的问责制度体系，真正树立规划的权威性和严肃性。
加快完善城乡规划监督体制，依法依规监督实施规划。依据城镇体系规划、城市总体规划等法定规划，加大城乡规划督察力度，增加社会化监督体系，建立城乡规划员督察局（部）、省、市城乡规划督察网络，设立国家城乡规划总督察；尽快出台《城乡规划督察条例》等，严格依规执法。
加强城乡规划重点专项工作的常态化检查。以生态、宜居、文明等为重点目标，配合全国人大开展城乡规划法专项检查，尤其是针对“三生”空间优化、城镇体系规划、总体规划、保障房规划、控改总、新城新区建设及“三区四线”和“楼怪怪”等专项检查。成立拆违领导小组，加大对拆违等工作的监督力度。对违规违法行为不改正的，可实行规划建设审批的“一票否决制”和市政府领导问责制度。
3.4 健全城乡规划工作保障体制
健全以生态文明为导向的城乡规划评优工作保障制度，推进优秀规划设计师的培养。譬如，规划社团机构可配合争创中国人居奖和联合国人居奖开展年度、五年的建设美丽城乡幸福家园规划设计“十个一”最佳实践奖和城乡规划创意、创新、质量奖、公众参与奖和国际合作最佳范例奖评选，比如“十个一”是一个低碳环保绿色配套的保障房住区、一个历史文化街区保护更新、一段地下空间综合管廊、一个绿色村庄规划、一个绿色宜人特色公园、一个特色市场、一条特色街、一个城市雕塑、一个出城口、一段滨水空间，一条绿道…。在全国城市开展市徽、市雕、市花、市树、市歌创优活动。
建立城乡规划宣传教育基地，大力搞好规划宣传培训，加强规划人员培训和队伍建设。一方面，要创建中国城乡规划展馆，以展示中国名城名镇名村风彩，展示世界各国名城沙盘，展示中外经典建筑模型。举办城乡规划书记、市长培训班，集中培训各级党委、政府主要负责人；另一方面，要在中央电视台设城乡规划大讲台；拍摄城乡规划故事片、专题片；请作家写城乡规划三部曲，出版中外系列城乡规划图丛书；从幼儿园、中小学、大学开设城乡规划课程，重视城乡规划行业的教育和规划价值观的培育，改革目前城乡规划行业的知识教育结构和教师人才结构，搞好城乡规划科普工作；开辟中外城市规划建筑观光游览旅游专线，举办城乡规划知识全国竞赛，举办美丽城乡幸福家园摄影大赛等。设立中国城市规划日，加强城乡规划知识科普力度，提高市民规划意识。营造良好的城乡规划督察舆论氛围，大力表彰城乡规划在生态城市、绿色发展、人文特色等方面遵纪守法的典型；在国内影响大的媒体上设专栏公开曝光严重违法的典型。
充分利用大数据，加强城乡规划工作的信息化建设。加强调查研究、开展首次全国城乡规划普查，加强总结、统计分析、评估。建立统一标准平台的年度统计制度、国家城乡规划地理数据信息（卫星遥感系统）与统计分析评估系统、国家规划管理调控信息平台、城乡规划科学技术中心和网络。
严格制定规划先行的十大原则要求和细化措施。即先规划后建设工程、先地下后地上工程、先整体后局部工程、规划先规划绿地工程、规划留足优化公共空间工程、规划亲民解疑工程、规划管帮结合工程、规划绿色通道工程、规划审批提速工程、规划天眼工程等。
城乡规划改革创新是一项复杂的巨系统工程，涉及到建筑、规划、地理、生态、社会、政策、法律、景观等多个专业领域，也牵连到发改、国土、环保、财政、住建、能源、交通、文体、传媒、教育等多个政府部门。因此，城乡规划改革创新难在综合贵在协作！任务十分艰巨，应该加强领导、扩大协作和推进创新！贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，通过改革创新努力争创精品佳作和空间遗产，不断优化升级功能好、交通畅、环境优、形象美的幸福家园！
中国乡村发现网转自:《城市规划学刊》2016年第4期
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