摘要: 乡村治理发生在国家官僚体系末端和乡村社会的接合之处，自上而下的国家意志与自下而上的村庄需求相互碰撞博弈，形成各种微观的权力技术和精致的互动模式。要真正理解当下中国乡村治理的逻辑，需要对它的政治文化传统，尤其是 “皇权不下县”“准官员文化”“民间精英文化”等进行回溯性研究。传统政治文化的形成与当时国家治理能力较弱而社会内部组织化程度较高有关。虽然经历多次基层政权建设，但是传统政治文化依然以一种隐秘的方式对当下中国的乡村治理产生持续的影响。
关键词: 政治文化; 乡村治理; 社会组织化; 基层政权建设
基层治理概念强调的是国家与社会在公共事务管理上的合作，主要涉及官僚体系末端、社会组织、个人三者之间的互动合作关系。因此，严格来说，治理行为往往发生在国家与社会交接的基层领域。虽然治理作为明确的概念被提出来是很晚近的事，但是治理的行为却一直都存在，尤其在中国的基层社会，治理拥有自己悠久的政治文化传统。中国向来是一个农业大国，所谓基层治理，几乎就意味着乡村治理。这并不是说城市基层治理不重要，而仅仅是指出中国的乡村治理涉及更多的人口和事务，是基层治理至为关键的环节。从这个意义上讲，不研究乡村治理，就难以理解中国基层治理的机制和中国国家－社会关系的精髓。乡村治理发生在国家官僚体系末端和乡村社会犬牙交错的接 之处，自上而下的国家意志与自下而上的村庄需求在这里碰撞博弈，形成各种微观的权力技术和精致的互动模式。通过对这些权力技术和互动模式的研究，我们可以更好地理解中国的国家与社会。 作为乡村治理的一端，自上而下的国家意志将随着基层政权建设的推进而不断得到强化。尤其是新中国成立以来，在国家现代化的驱动下，乡村治理格局发生了重大的变化。然而，如果我们深入到乡村治理的内在机制，依然可以发现传统政治文化的身影。因此，要真正理解当下中国乡村治理的逻辑，我们需要对它的政治文化传统以及在此基础上衍生出来的制度传统进行回溯性研究。
一、传统乡村的政治文化
( 一) 皇权不下县
县级政区的设置，最早产生于春秋时期的秦国。公元前688 年，《史记·秦本纪》载 “武公十年，伐邦、冀戎，初县之; 十一年，初县杜、 郑”。北宋时期，地方政府分为路、府州、军监、 县，其中，军、监分为管县和不管县两种。辽将全国分为五京道，下辖 156 府州、209 县。金基本采用宋制，将全国分为 20 路，下辖 179 府州、683 县。元朝的政区层级并不统一，层级最多的有五级，也有不少地方是四级制，不过最普遍的还是三级制( 省、路、县) 。明朝和清朝的政区改革目标，是将元代凌乱的政区层级统一化。明代取消了五级制，四级制只剩下 “属州”制度，而政区的主体是布政使司( 即 “省”) 、府州、县三级制。 清嘉庆元年取消了 “属州”制度，政区统一分为 省、府、县三级制。在乡村治理领域，最核心的传统政治文化是“皇权不下县”。朱元璋曾经在 《大诰》中命令县官不许下乡，不得亲自督促乡里工作。［1］作为最基层的政府，传统时代的县衙几乎就是 “一人政 府”，县官是上级政府指派的正式官员，要承担绝大多数的日常工作事务，“百事躬亲而不堪重负，很少得到或者根本得不到僚属的辅佐”。［2这就产生了三个方面的后果: 第一，县官一般不轻易介入具体的治理活动中; 第二，县官需要身兼多职，政府权力难以析分; 第三，县官需要仰赖大量的雇员和非正式官员来完成日常工作。
由于人力和精力所限，县官虽然号称 “父母官”，但是却只能尽量避免对具体治理事务的介入。只有那些国家明确规定必须履行的职责，以及民间无法自行解决的问题，县官才会接手处理。从制度上看，民众也被禁止越级控诉，以减少各级政府的事务负担。[2］
作为县衙的行政首脑，县官必须熟悉辖区内的各方面情况并对一切事务负责，“他是法官、税官和一般行政官。他对邮驿、盐政、保甲、警察、公 共工程、仓储、社会福利、教育、宗教和礼仪事务等等都负有责任”。［2］作为最重要的治理内容之一，打击违法犯罪、调解纠纷矛盾从而维持基层社会秩序是县官日常工作的核心内容，尤其是民事案件的办理，据档案资料显示，民事案件占到州县法庭承办案件的三分之一。［3]作为多权合一的 “法官”，县官不仅需要主持庭审并作出判决，还需要主持勘查询问以及缉捕罪犯。换言之，他要同时履行 “法官、检察官、警长、验尸官的职责”。[2] 除了司法，县官最核心的工作还包括维持治安与征税。
即使身兼数职，作为正事官员的县官也难以包办所有的治理事务，虽然县衙配有部分衙役，但是依然人数不足，只能额外雇佣一批非正式人员充当幕友和长随，协助完成县官的日常工作。这样一些雇员，由于不具有正式身份，地位不高，且流动性较大，因此很难对他们进行制度化的约束。取而代之的是，县官们只能和他们的辅助职员保持“私 人性的、非正式的关系”[2］，以此作为一种监督策略。即便如此，雇员们也很容易仰仗县官对他们的依赖而摆脱约束，为自己谋取私利。
上述对基层正式官员的描述，主要反映的是传统乡村治理中的权力文化。虽然自 20 世纪初期开始，国家开展了基层政权建设，希望推动基层社会的官僚化，但是直到清末和民国时期，中国乡村治理结构依然保持着 “皇权不下县”的政治文化， 使得基层正式官员始终维持在一个很低的数量极。 这使得基层官员不得不在很大程度上依赖地方性的雇员和半正式官员来完成治理工作，即使这些地方性的助手很容易失控。
( 二) 准官员文化
乡村治理的另外一个传统政治文化是 “准官员文化”。准官员在传统社会中发挥着重要的治理作用。之所以称作准官员，是因为他们主要来自民间，受地方精英的推举而接受县官的任命，充当政府与乡村社会的对接桥梁。
在20 世纪初期，准官员文化主要体现为保甲文化。作为县衙门和地方社会之间的主要联络人， 保甲是不带薪的准官员。“处在国家与社会的交汇点上，他们具有两副面孔，既是社会代表人，也是国家代理人。他们可能是地方社会中的强势人物，也可能仅仅是被推举的作为应付国家索取缓冲器的小人物。”［4］作为一种理想状态，保甲一方面要维护地方社会的利益，另一方面也要履行政府交付的职责。
保甲的基本功能是维持地方治安，协助政府缉查强盗、土匪，其背后的政治文化理念是: 每个人的行为都无法逃过邻里乡亲的耳目，通过将这些地方性的准官员组织起来，政府能够更好地实现基层社会控制; 有时候县官也可以利用保甲推行道德教化，尤其是当这些被推举出来的保甲具有一定声望的时候。［2］
在清代河西走廊的水利组织中也存在类似的准官员，他们有不同级别，大致包括管水乡老、水利乡老、水利老人、渠正、渠长、水利、渠甲、田畯郎、水首等，这些水官在公平用水、化解水利纠纷 和实现基层社会治理上都发挥了重要的作用。［5］并不是所有地方都实行官方推崇的保甲制度，在20世纪初期的河北获鹿县，乡村社会盛行的是一种乡地制度。作为一个半正式的职位，乡地是县衙和乡村社会之间的中间人，由村民每年轮流充任，承担由县官委派的各种任务。乡地的职责包括 “向县官报告当地的治安情况、帮助衙役拘捕罪犯、把纠纷双方传唤到庭”;“发放地契、催促缴纳契税、调查白契和黑地;征收捐税和提供各种差 役”;征税时，乡地可以用公款或接待先为村民垫付，再向每个花户收回垫款，这样既 “排斥了官 方税制下督催赋税的蠹役对地方村社的入侵，并防止经征人员借机向纳税人敲诈勒索”。[6］
随着基层政权建设的推进，保甲承担的征税、 征兵等任务日益繁重，以至于该职位对民间精英的吸引力日渐弱化; 此时被乡村社会推举出来的乡保，往往只是地方上的一个小人物，充当地方真正领导层与国家权力之间的缓冲带。 [7］这些半正式官员，常常利用该职位的便利条件来谋取私利，以弥补自己工作中的辛苦。
实际上，准官员文化向来都具有两面性，有时候他们是地方利益的代表并协助县官处理工作事务，有时候他们则是滥用权力谋取私利的人。他们能否恰当履行职责，在很大程度上取决于地方社会以及县衙对他们的约束力。如果一个区域社会生态环境稳定，村民在长时间的互动中形成紧密的血缘网络和强烈的社区认同感，那么就容易形成合作治理的机制，那些准官员也可以得到较好的监督。而在基层政权建设较为成功的地方，国家的力量也能够较好地管束这些准官员。
( 三) 民间精英文化
民间精英文化是中国乡村治理传统政治文化中非常重要的一种。一方面，国家没有能力在基层社会建立有效的官僚系统，作为基层国家权力机构的县衙几乎是 “一人政府”，这使得大量的治理工作只能由民间社会自己消化; 另一方面，在乡村治理中承担一定职责的准官员，虽然接受县官的任命，但终究是受到地方精英的推举和约束，在一定程度上是民间精英的利益代表者。
韦伯认为，中国传统社会存在一个相对独立的地主－士绅阶层，既脱离中央权力又与基层民众保 持一定的距离; 他们是国家与农民的联结纽带，是传统乡村治理的重要主体。［8］士绅文化之所以能够在传统社会中生长出来，与当时国家自上而下的统治能力的不足息息相关。[9］他们的地位主要是通过考取功名、学品、学衔和官职而获得的。[10］而在马克思主义者看来，传统社会中的民间精英文化实际上是地主阶级的剥削文化。在“湖南农民运动考察报告”及其他农村阶级分析的论著中，毛泽东第一次系统分析了中国农村的社会结构，指出地主依靠租佃关系控制农民，乡村治理秩序正是建立在这种控制和剥削的基础之上。[11]由此可见，马克思主义论者主要从对抗而非合作的角度来理解传统时代的民间精英文化。
无论是对抗还是合作，民间精英文化真实影响了中国乡村治理的内在结构。民间精英，尤其是士绅，往往在民众和官府之间保持一定的独立性，同时起到沟通协调的作用。在20世纪初期的中国基层社会，国家虽然希望强化对乡村的直接控制，但是因为负担不起庞大的基层正式官僚，只能依赖保甲等准官员，而后者并不完全依附于官府，也受制于乡村社会的约束，这种约束最主要就来源于民间精英。因此可以认为，传统中国乡村确实存在一个相对自主的社会，即使不是西方意义上的市民社会。
广义来看，所谓政府，即“统治过程的参与”，根据参与者的不同，可以区分“正式的政府”和“非正式的政府”;[12］在中国，“非正式的政府”掌握在地方精英集团的手中，地方权力在官吏和士绅之间进行分配，除此之外，这一权力并未扩展到其他任何社群和组织。［2］从治理的意义上讲，民间精英文化体现在两个方面: 一是引导乡村社会的自治，例如将分散的小农组织起来建设和管理基层水利; 二是为了村庄整体利益或个人利益而在官府和民众之间起斡旋作用。
二、传统政治文化的形塑
传统政治文化的形成，首先与当时的国家治理能力较低有关，依赖地方社会显得非常重要; 而地方社会内部组织化程度较高，则是传统政治文化得以存续的另外一个原因。
( 一) 国家治理能力及其话语
国家治理能力越弱，地方社会对基层治理的参与往往就越多。与此同时，也会形成相应的国家话语，这些话语为乡村治理模式及其政治文化提供了合法性并进一步强化之。
从秦汉以来，中国的人口不断增加，但是作为基层政府的县级区划数却维持在一个稳定的水平。以每个王朝极盛时期的大概县数来看，汉代为1 180 个，隋代1 255 个，唐代1 235 个，宋代1 230 个，元代1 115 个，明代1 385 个，清代1 360 个; 而在这一历史进程中，全国人口则从秦代的2 千万左右渐增至19 世纪中期的 4 亿。［13］这无疑意味着县级政府要承担的治理任务日益繁重。如果以秦汉每个县不到5 万的人口规模来配比一套县级政府，那么到1850年中国应当设置的县数为8 500 个［14］，而不是实际上的1 360 个。另一方面，中唐以后，政府的征税原则由 “税丁”向 “税产” 转变，由于财产的隐匿比人口的隐匿更难被发现，这就进一步增加了基层治理的复杂性。［13］县均人口的增加以及治理复杂性的增加，严重削弱了中华帝国的乡村治理能力。
从政府结构来看，中华帝国属于韦伯所谓的 “世袭主义官僚制”［15］［16］具有较高的专制权力和较低的基层渗透权力。［17］虽然对社 会的全面直接控制是帝国统治的宏观追求，但是 “世袭主义制的逻辑要求政府机构保持最少数量的科层，以免切断整个体系倚为纽带的个人忠诚，造 成地方性的世袭分割”。换言之，为了维持较高的中央专制权力，中华帝国只能在很大程度上牺牲基础性权力，而这在客观上也直接弱化了帝国的乡村治理能力。
某种意义上讲，决定国家治理能力高低的根本要素是国家的财政基础。以农业税为收入主体的传统国家很难负担得起一个庞大的正式官僚系统，清代作为正赋的田赋被固定在不到 4%的水平上。［18］之所以无法抽取更高的税赋，与中国长时期过密化的小农经济难以产出更多剩余价值有关，这从根本上限制了官僚机构充分的科层制化。
在维持较低的国家治理能力的实践中，一种与之相匹配的国家话语逐渐形成。该话语认为，基层官员参与地方治理，必然会导致各种不法行为。尤其是那些薪水较低的吏役更容易以牺牲地方民众的利益来自肥。这当然不仅仅是统治者的一种担心，这种情况事实上也在发生。然而超越事实的是，政府很容易将这种担心转化成意识形态，用以支持政府低成本供给基层治理资源的合法性。
对基层官僚不信任的另外一面，则是倡导基层自治的价值。20世纪初期中国的政府倾向于认为，如果由村社自己承担基层治理的职责，就能有效避免官吏治理的糟糕后果，因为这些村庄代理人往往会受到社群的监督 ; “即使他们有滥用职权的行为，也会在社群内部得以解决”。 正是基于这种话语，帝国统治者乐意减少对基层治理的行政干预 而鼓励村民通过自愿合作来处理相关的事务。
另外一个重要的话语是 “轻徭薄赋”，帝国政府历来承诺把税收最小化，表面是亲民的治国理 念，实际上掩藏了国家财政汲取能力不足和过密化小农经济承载能力有限的基本事实。作为一种话语，低税收也进一步为低成本的基层治理提供了合法性。
国家治理能力的不足以及由此生发出来的与之相匹配的话语，为传统政治文化的形成提供了土壤，使得民间社会参与基层治理具有必然性和适应性。当然，民间社会能否有效参与治理，还需要依赖其自身的组织化程度以及跟政府互动的能力。只有在这些条件具备的情况下，传统政治文化方能维持下去。
( 二) 社会的内部组织化
传统政治文化的维系与基层社会的组织化程度息息相关。社会的组织化可以分为两种，一种是由内生力量促成的，可以称为社会的内部组织化;另一种是由外部力量促成的，可以称为社会的外部组织化，比如通过基层政权建设所完成的社会整合。传统中国乡村社会的组织化主要是内生力量促成的，尤其是血缘结构和地缘结构对乡村社会自主性的形成起到重要的作用。
由于行政体系效力的有限性，传统中国乡村几乎感受不到国家权力的存在，只不过是 “一个没有朝廷官员的自治的居民点” ;[19］农民依然能够“对本地事务保持相当程度的控制，并且在通常情况下能够逐渐重新控制被中央政府通过种种改革措施夺走的任何东西”。［20］从这个意义上讲，传统中国的乡村社会一直具有一定的自主性，存在国家与民间同时发挥作用的公共空间。宗族血缘组织和地缘组织是村庄自主性的重要依托，依托这些传统内生组织，乡村社会能够将那些不合作者边缘化，从而维持基本的合作与秩序。［21］
在内生性组织中，最重要的应属宗族。立基于血缘的天然结构，宗族是乡村社会最核心的组织者和动员者。通过宗族的血缘网络，零散的个体家庭被整合成组织化的行动单位，具有较强的集体行动能力。［22］事实上，作为乡村治理主体的民间精英和准官员，主要就来源于宗族的头面人物，从这个意 义上讲，中国传统政治文化在很大程度上是国家与宗族互动的产物。当然，即使在20 世纪初期，中国乡村社会也不是铁板一块，而是存在一定的区域差异。由于程朱理学的影响，加上长时间相对稳定的自然社会环境，华南农村的宗族发育相对成熟， 具有较完整的组织结构和较强的集体行动能力。[23］华北农村由于生态环境较恶劣，战乱频繁，因而整体的宗族结构较小，但是在处理族内纷争时，族中辈分和年龄高的人往往也可以出面调解。
除了天然的血缘结构，因为长期共同生活而形成的生活和生产共同体对于社会的内部组织化也起到重要的作用。一方面是因为生活所需而建立起来的人情网络，另一方面是因为生产所需而建立起来的合作网络，两者共同形塑了乡村社会的共同体，使得零散的个体可以在社会内部被组织起来。这为准官员和民间精英参与乡村治理提供了坚实的社会基础。
三、传统政治文化对当下乡村治理的影响
虽然经历多次基层政权建设，但是 “皇权不下县”“准官员文化”和 “民间精英文化”等传统政治文化依然以一种隐秘的方式对当下中国的乡村治理产生持续的影响。
20世纪中国最初的两次基层政权建设，从某 种意义上讲正是中央为强化社会治理、推动现代国 家建设而开展的。随着政权建设的推进，乡村社会出现了两种不同的回应: 一方面，正式的官僚组织 从原来的县延伸到县与村之间的区，同时全国性的话语也开始在广大基层社会确立，国家自上而下的乡村控制得到进一步的强化; 另一方面，政权建设的成本转嫁到基层社会，导致农民的税费负担急剧加重，承担这一征税任务的准官员和民间精英苦不堪言，纷纷辞职，取而代之的则是一些地痞流氓， 严重影响基层政权的合法性。以损害政权合法性为代价的国家控制能力的提升实际上是难以持续的，它在客观上瓦解了社会内部的组织化，阻碍了国家与基层社会基于良性互构而达成的治理模式，很容 易引发各类社会冲突与抗议。基层政权建设的核心困境在于，政府能否按照自己的政策、筹集足够的资金以击退泛滥的政权内卷化逆流从而在被释放出来的 “非法”力量冲垮之前确立新政权的合法性，20世纪初期的中国显然不具备这样的条件[24］
虽然已经过了一个世纪，期间也发生了许多重大的变革，然而我们依然可以在21世纪初期的乡村治理中发现一个世纪前传统政治文化的身影，虽 然在形式和内容上不尽相同。从当下乡村治理的结构看，乡镇政府 －村委会 －能人是核心的主体。乡镇政府作为最基层的正式官僚机构，介于县和村之间; 村委会是经民选并得到乡镇确认的准官员，他们首先是村庄利益的代表，同时也要完成政府交付的任务; 能人实际上是村庄中有一定影响力的人，
比如企业家、退休官员、教师，当然有时候也包括地方混混。需要指出的是，近年来村委会的行政化日益明显，有些地方的村委会与一级政府已经没有太大区别。尽管科层化建设不断向下扩展，然而当前整个乡村治理的结构依然保持着传统时期的基本特征。
从治理模式上来看，虽然20世纪中后期政权建设已经在很大程度上强化了国家的治理能力，国家意志向基层社会的渗透不再像以前那么困难; 但是在一些社会内部组织化依然较强的村庄，传统政治文化以新的形态被保留了下来。在一些地方纠纷的处理上，国家始终期待地方社会能够在不违背法律政策的前提下自行处理，而基层社会也会积极追求自身的利益偏好，并在一定程度上改造国家的基层政策。［25］从本质上讲，传统政治文化所形塑的治理模式之所以能够改头换面延续至今，是因为现代国家治理的有效性始终离不开基层社会的合作， 使这种合作会在某种程度上牺牲国家意志的垄断性。因此，可以认为，传统时期中国的政治文化在很大程度上形塑了现代中国的治理格局，甚至在未来很长一段时期内，这种影响依然会存在。
政治文化传统的影响在法律制度上非常典型。 除了受西方形式理性的影响，中国当下的法律制度尤其是实体主义的调解制度主要来源于两大政治文化传统。首先是20世纪初期甚至更早形成的依赖准官员文化和民间精英文化的社区调解传统，其次是共产党革命历史中形成的干部、行政和法庭调解，“这些制度与移植而来的形式理性法律条文和制度并存正好证实了中国近百年来的历史实际和当 前的混合型法律现实”。
四、简要的结论
当然，随着现代国家建设和市场化的浸淫，多数村庄的内部组织化已然瓦解，原子化的社会越来 越难以参与到基层治理当中。这在客观上也对国家主导的社会治理提出了更高的要求。然而，原子化社会的治理不是更简单而是更复杂了，作为一个大型国家，现代中国所面临的广袤基层社会的治理实际上要比传统时期来得困难。例如，由于民间调解的能力越来越弱，大量的纠纷涌向国家机构，构成极大的治理负担，同时民众也因为无法得到及时的权利救济而更容易产生对政府的怨怼。从这个意义上讲，如何在当前的情况下重建社会，推动社会的内部组织化，从而确保乡村治理得以有效运行，这也许是传统政治文化能够给现代中国的一个重要启示，虽然不可能是直接的经验照搬。
问题是，在日益原子化的乡村，推动社会的组织化是否有可能? 经验来看，放任乡村自我发展以期实现内部的组织化，这几乎是不可能的; 而通过外力的介入，尤其是国家合理的财政支持，则有可能在基层社会建立共同利益并以此为基础形成新的社会整合。“民众参与和控制关乎地方利益的项目，有可能会推进近几十年来被市场经济原子化了的社区纽带的重新建立”。
总而言之，在对传统政治文化进行合理扬弃的基础上，推动现代中国的社会重建，关乎整个乡村治理的有效性，对于基层自治与民主的推进具有基础性的意义。
参考文献:略
作者简介：林辉煌，男，福建长泰人，副研究员，博士，研究方向为基层治理。
中国乡村发现网转自:《华南理工大学学报》 2016年7月
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