最近有关甘肃康宁的案件引发了人们广泛的讨论，一个主要的争议是当事人是否符合低保户和贫困户的标准。笔者没有到案发地进行田野调查，因此不敢妄下评断，但是根据笔者近年来在农村的调研经验，无论是对低保户还是贫困户的识别都非常复杂，并没有人们想象的那么简单。算一下家庭收入，对一下低保和贫困线，问题就解决了？
随着农村精准扶贫的力度不断加大，很多人都希望能够被评为贫困户，因为这意味着各种福利的到来。说到贫困户的政策红利，似乎还不少。以笔者近期所调研的S县为例，成为贫困户至少可以享受以下好处：
1.在规模种养、农产品加工等方面享受资金扶持；
2.有更大的可能性进入休闲农场、农家乐、旅游企业及其他各类企业务工，政府将对这些“爱心”机构提供补贴；
3.受政府支持到景区、景点、农场销售特色农产品、特色小商品等；
4.分享县级扶贫帮困资金；
5.如果贫困户想创业，政府将免费提供创业培训，同时提供小额贷款，贷款前两年免息，第三年由县本级财政给予全额贴息；
6.享受“点对点”就业帮扶，在公益性岗位就业安排上享有优先权；
7.针对贫困户家庭大学生，平均每个学生每年补助2000元以上，并优先给予助学贷款；毕业后，享受就业帮扶指导，确保能早日就业；
8.贫困户发展生产将享受免抵押、免担保、低利率的信用贷款；
9.享受与低保户相同的大病救助报销待遇，自付部分的80%可以再报销；
10.每户贫困户至少有1名以上干部职工挂钩结对帮扶。
当然，上述十大利好政策，在实践中不一定都能得到彻底落实，即使有所落实，也不见得所有贫困户都能真正享受；但是作为财政再分配的一种方式，这些扶贫政策确实产生了具体的利益，足够吸引人们的关注。据了解，S县新一轮的扶贫专项资金不少于1.5亿，这些钱将专门用于该县贫困户的脱贫。那么，如何才算是贫困户呢？
以S县为例，该县采取省定贫困线标准来确定贫困户，即2015年农民年人均可支配收入低于4000元即可纳入贫困户。所谓可支配收入，是指居民可用于最终消费支出和储蓄的总和，即居民可用于自由支配的收入。按照收入的来源，农户可支配收入包含工资性收入、生产经营性净收入、财产性净收入和转移性净收入。
上述的收入标准看起来非常清晰，可是当我们和县扶贫办、县民政局、县教育局等部门座谈时，发现贫困户的标准并没有那么清晰。在精准扶贫之前，民政部门有自己一套贫困标准，即最低生活保障标准。一般认为，低保政策属于社会保障政策，而扶贫政策则被认为属于发展政策；从这个意义上讲，贫困户的范围应当包含并大于低保户，换言之，贫困线理应高于低保线。然而根据S县最新的政策，农村低保标准线为每人年均4020元，略高于该县的贫困线标准。
按照国家的要求，低保标准的确定一般采用基本生活费用支出法、恩格尔系数法或消费支出比例法。三种算法虽然略有不同，但是都以基本生活费用支出为最终测量对象，而基本生活费用支出包括必需食品消费支出和非食品类生活必需品支出（比如衣物、水电费等）两部分。贫困线的确定是根据可支配收入，而可支配收入包括最终消费支出和储蓄，该标准明显高于基本生活费用支出；
由此可见，4020元的低保线比4000元的贫困线高出的远远不止是20元。虽然在具体的实践中，贫困线标准并不一定得到严格执行，但是从政策文本来看，却给人形成这样一种印象：贫困户是低保户中的贫困户。因为贫困户的标准明显低于低保户，那么合理的推理是，所有贫困户都必然是低保户。这样来看，扶贫政策显然应该是一种社会保障政策，而不是政府所倡导的发展政策。
从实际情况来看，虽然很多贫困户都是低保户，但也有相当比例不是。以S县为例，76%的贫困户是低保户，还有24%是一般的贫困户，这显然与前文的推理“所有贫困户都必然是低保户”不一致。事实上，扶贫政策的基层执行者从来都不认为所有贫困户都应当是低保户，相反，他们一直跟笔者强调，必须把低保户都纳入贫困户的范围，而且这是上级政府的要求。
“以收入作为贫困户的唯一识别标准不一定能全面、客观、真实地反映农户的生活状况和水平，在识别扶贫对象时，除了要计算收入标准外，还应当考虑支出的因素，尤其是农户的吃、穿、住以及子女教育、医疗保障问题。
可见，无论是对县级政府，还是对村组干部和扶贫干部，贫困线与低保线的矛盾根本不算一个问题，甚至他们都没有仔细想过会存在这个问题。在座谈会上以及会下，笔者就“贫困线为何低于低保线”分别问了几个部门的官员，他们都露出了意外的表情。沉默了一会儿，一个官员尝试解释，认为“贫困线是计算纯收入，低保线是计算毛收入”，这一解释得到了一部分官员的附和。
实际上，无论是评定贫困户还是低保户，政策执行者都不可能严格遵照贫困线和低保线。因为农户家庭收入实在是难以精确获知，很多农户都不愿意透露收入信息，甚至连他们自己都不一定能够精确计算出自己的收入。因此，在政策执行过程中，地方治理者只能放弃看起来清晰但不具有操作性的收入标准，转而借助其他的评定原则。
有趣的是，一旦其他的评定原则确立起来，收入标准就被彻底抛弃了，即使当有些农户的家庭收入很容易被精确获知的时候也是如此，一个简单的例子是“五保贫困户”。早在2012年，S县对于散居五保户的供养标准就已经达到4440元∕人/年。如果严格按照当前的贫困线标准，五保户显然不属于贫困户；然而，今年S县的贫困户中有10.8%属于原来的五保户。
通过几年的扶贫实践，县政府也发现“以收入作为贫困户的唯一识别标准不一定能全面、客观、真实地反映农户的生活状况和水平，在识别扶贫对象时，除了要计算收入标准外，还应当考虑支出的因素，尤其是农户的吃、穿、住以及子女教育、医疗保障问题”。经验地看，基层的政策执行者主要借助三类原则来识别贫困户，即可视化原则、民主化原则和私利化原则。
可视化原则要求政策执行者亲自到现场查看农户的家庭情况，根据主要的可见事实来确定或排除贫困户。在S县，可视化原则被政策执行者具体操作为“四五六七法”。“四”是指“四看”，即“一看房、二看粮、三看劳力强不强、四看家中有没有读书郎”。“五”是指“五优先”，即“五保户和低保户优先、无房户和危房户优先、重大疾病和残疾户优先、因病返贫和因灾返贫户优先、因教和因老致贫户优先”。“六”是指“六进”，即符合以下六种情况之一的都应当纳入贫困户：“一是家庭主要劳动力死亡、孩子未成年的农户要进；二是不符合五保条件的孤寡农户和单亲家庭要进；三是家庭主要劳动力长期生病、不能从事基本劳动的农户要进；四是家庭人口有丧失劳动能力的残疾人口的农户要进；五是住房不避风雨的农户要进；六是因自然灾害、突发事件造成家庭特别困难的农户要进。”
“七”是指“七不进”，即符合以下七个条件之一的都不应当纳入贫困户：“一是近三年内新建建筑面积为80平方米以上的住房或在城镇购买商品房的农户不能进；二是子女有赡养能力但不履行赡养义务的农户不能进；三是家庭拥有小汽车或大型农机具的农户不能进；四是直系亲属有属于财政供养人员的农户不能进；五是长期雇佣他人从事生产经营活动的农户不能进；六是对举报或质疑不能作出合理解释的农户不能进；七是有劳动能力但好吃懒做、打牌赌博导致贫困的农户不能进。”“四五六七法”所涉及的对象几乎都是可视的，或者是比较容易确定的事实。S县的一些扶贫干部告诉笔者，他们在确定贫困户时，主要就是用上面这些方法。
民主化原则要求贫困户名单的确定需要经过村民代表大会的评议，并经过相应的公示程序。这条原则在处理某些模糊个案或特殊个案时非常有用，它使得政策执行者可以从相应的纷争中脱身，而交由村民自己决定。比如，有些农户人均可支配收入可能达到或略超过4000元，但是因为家庭人口有重病或小孩读书等因素导致开支较大，这些人口经过村民代表大会评议通过，即可纳入贫困帮扶对象。再比如，有些农户近三年内新建住房的建筑面积超过80平方米，但是建房后如果因灾因病因残等突发因素导致收入减少、负债沉重，经村民代表大会评议通过亦可纳入贫困帮扶对象。即使有些家庭进入贫困户名单显得比较牵强，但是只要在公示期内没人反对，也就“合法地”成为“贫困户”。
从笔者入户调研的情况来看，村干部和扶贫干部根据可视化原则和民主化原则所确定的贫困户，的确是村庄中比较困难的家庭。某种程度上讲，可视化原则中的“四五六七法”作为贫困识别标准已经非常精细，这些可视的对象和容易确定的事实能够较好地体现出农户的家庭收入情况。民主化原则之所以有用，是因为生活在同一村落中的人会更了解一个家庭的经济情况；当然，这一原则也有可能被社会网络的作用所稀释。
私利化原则是指基层的政策执行者有可能基于自身的利益诉求来安排贫困户名单。这些利益诉求包括直接的利益交换，比如将贫困户指标给那些愿意送礼的家庭；也可能是利益的回馈，比如将贫困户指标给自己的亲戚朋友；还有可能是为了治理的便利，比如将贫困户指标给上访户以换取对方的息访。随着打击力度的加大，私利化原则的使用空间逐渐变小，但是却难以杜绝；因为可视化原则毕竟还不够精准，而民主化原则则存在操纵的可能性，比如村干部利用宗亲力量将某个非贫困户列入评选名单，而其他村民碍于面子或其他利益关联往往也不倾向于反对。S县的扶贫干部告诉笔者，他们虽然肩负核实贫困户的职责，但是作为外来者，他们即使认为村里列出的贫困户名单有一定的瑕疵，往往也是“睁一只眼闭一只眼”。
经验地看，上述三类原则共同形塑了贫困户的产生机制。如果私利化原则得到进一步的规制，民主化原则得到进一步的规范，而可视化原则能够越来越精准，那么即使不使用收入标准，贫困户的识别也能够相对地接近真实。当然，如果有一天农户家庭的收入可以精准计算，收入标准则可派上用场。比如上海的农村家庭，由于土地都由集体统一出租，农户都在附近的工厂打工且都缴纳社保，政府很容易确定每个农户在土地和务工两个方面的收入，因此当地在确定低保户和贫困户的时候完全可以依赖收入标准。
问题是，仅仅依靠收入标准来识别贫困户就够了吗？扶贫和低保政策的多年实践已经表明，即使家庭收入高于贫困线和低保线，如果家庭成员有大病或者遭遇其他重大灾害而丧失劳动力，并且需要支付较多的日常开支，这个家庭往往也就丧失了自我发展的能力从而陷于贫困之中。换言之，贫困不仅仅体现在收入上，更体现在发展能力上。那么，从能力的角度出发来进行贫困的识别，可视化原则和民主化原则将继续发挥它们独特的作用。
中国乡村发现网转自：IPP评论微信公号 2016年9月26日
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