导读：当前，农业规模经营还存在土地经营规模偏小、农业劳动生产率低，土地流转“被流转”、流向不合理、土地租金显著上涨等突出问题。加快发展农业规模经营，要引导土地经营权有序流转，优化农村信贷供给政策，大力发展农业保险，健全农业生产社会化服务体系。
农业规模经营是全球农业发展的共同趋势，也是中国农业经营制度和方式转型、创新的重要方向。促进土地流转与集中，以实现农业规模经营，一直是社会各界关注的重点，也是国家农业政策的主攻方向和基本目标。本报告以土地流转与集中作为切入点，着重分析中国农业规模经营的发展现状，讨论相关重要问题，并提出加快发展农业规模经营的政策选择。
一、农业规模经营发展现状
1、土地流转为农业规模经营发展创造了重要条件
土地流转面积由2008年的1.09亿亩快速扩大到2017年的5.12亿亩，2017年流转面积是2008年的4.70倍，年均扩大0.45亿亩；土地流转率由2008年的8.85%快速上升到2017年的36.97%，年均上升2.81个百分点。土地流转快速发展，极大地推动了农业规模经营快速、稳步发展。目前，多种形式规模经营面积占承包耕地面积总数的比重超过 30%。根据2017年“中央一号文件”内容和各地发展实践，农业规模经营主要包括土地流转型和服务带动型两种具体实现路径和形式。
2、土地流转型农业规模经营稳步发展
土地流转型农业规模经营是指小农户、种植大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等（新型）农业经营主体，通过转包、出租、转让、互换、入股等形式流入土地而形成的土地规模经营。根据农业经营主体和土地流转形式，土地流转型农业规模经营具体可分为家庭经营型、股份合作型和工商租赁型三种土地规模经营类型。
1. 家庭经营型土地规模经营
一种是承包农户通过“互换并地”减少地块数量所实现的土地集中经营。近年来，有些地方针对单个农户拥有承包地块远近不一、大小不等、质量不同、土地细碎化经营的现象，结合农村土地承包经营权确权登记颁证，在坚持农户自愿的基础上，积极探索开展“互换并地”，促进承包地块“小块并大块、多块变一块、分散地块变集中地块”，取得了土地集中经营的良好成效。2017年，全国通过互换方式流转的承包耕地面积达0.30亿亩；2002-2017年，互换流转的承包耕地面积占流转总面积的比重平均为5.65%。“互换并地”减少了承包农户耕作地块数，但并没有显著地扩大承包农户的耕地面积和土地经营规模，只是实现了原有耕地的集中、连片经营，这有利于农机作业和耕地利用，促进农业增产增效。但仍然难以解决承包农户耕地面积规模小、劳动生产率低的问题。
一种是承包农户通过转包、出租等流转方式发展种植大户、家庭农场等新型农业生产主体而形成的土地规模经营。从土地流入主体来看，2002-2017年，尽管流入农户的面积占比呈现下降趋势，由2002年的71.71%下降到2017年的57.62%，但其占比仍然是最高的，且平均占比高达62.90%。其中，大部分流入了专业大户、家庭农场。农业农村部全国家庭农场监测数据表明，2014年、2015年和2016年有效监测样本家庭农场的平均经营土地面积分别为334.17亩、373.69亩和357.36亩。
2. 股份合作型土地规模经营
股份合作型土地规模经营是指承包农户将土地经营权入股农民合作社、龙头企业而形成的土地规模经营。从经营主体看，这种形式的土地规模经营，主要包括农产品专业合作社、农村土地股份合作社和土地股份经营公司，且主要开展农业合作生产和农业产业化经营这两种经营方式。近年来，在一些农村劳动力转移程度较高的地区，因受地方政府的大力引导，股份合作型土地规模经营发展较快。2017年，通过股份合作方式流转的承包耕地面积达0.30亿亩，占土地流转总面积的5.86%；2002-2017年这一流转方式的面积平均占比为5.39%。2009-2017年，流入农民专业合作社的承包耕地面积占比由9.21%逐年上升到22.66%，年均上升1.49%。
农村土地股份合作社作为农民联合性组织，按照合作制原则组织分散的农户、统一分散的作业、联合分散的经营。从各地实践看，农村土地股份合作模式主要包括以下三种：
一是自主经营型土地股份合作模式，农户以土地承包经营权入股组建土地股份合作社或者土地股份经营公司，自己统一组织生产经营，成为规模化的新型农业经营主体。
二是内股外租型土地股份合作模式。在这种模式中，土地股份合作社只是充当了土地流转的中介组织。
三是共营制土地股份合作模式，农户以土地承包经营权入股组建土地股份合作社，按照土地股份合作社+农业职业经理人+农业综合服务“三位一体”的模式进行“农业共营制”经营。
3. 工商租赁型土地规模经营
工商租赁型土地规模经营是指工商资本（企业）通过租赁农户承包地而形成的土地规模经营。近年来，流入企业的承包耕地面积及其占比呈现不断增长趋势，分别由2009年的0.14亿亩、9.21%增长到2017年的0.50亿亩、9.76%；2013年占比高达10.59%。当前，工商资本投资农业生产主要有两种方式：
一是以直接方式，从承包农户或者村集体经济组织手中租赁承包耕地，直接投资建设标准化基地，雇佣农户进行管理的土地规模经营模式。
二是以间接方式，采取“龙头企业+农户”“龙头企业+农民专业合作社+农户”“龙头企业+基地+农户”“订单农业”等模式进入农业，开展规模化种养活动。
3、服务带动型农业规模经营快速发展
1. 农业生产托管日益成为带动小农户发展规模经营的主推服务方式
农业生产托管是农户等经营主体在不流转土地经营权的条件下，将农业生产中的耕、种、防、收等全部或部分作业环节委托给服务组织完成或协助完成的农业经营方式。农业生产托管是服务型规模经营的主要形式，有广泛的适应性和发展潜力。调查结果表明，大部分小农户在经营耕地中已通过多种方式了实现了不同程度的农业规模经营：一种是合作组织带动下的紧密型规模经营；一种是社会化服务组织带动的松散型规模经营。截至2017年底，全国从事农业生产托管的社会化服务组织22.7万家，托管服务土地面积2.32亿亩、服务农户3600多万户，涌现出湖南省湘乡市的代耕代种、江苏省射阳县的联耕联种、山东省供销社的土地托管（分为半托、全托两种模式）、四川省崇州市的农业共营制等农业生产托管方式。
2. 以服务规模化推进农业现代化具有重要理论价值和实践意义
土地托管合作社等社会化服务组织立足于农业生产全过程，专业化、全方位为小农户、新型农业经营主体提供各种类农业生产性服务，形成服务型农业规模经营，发展了服务规模经济。这一方面为小农户与现代农业发展有机衔接提供了组织载体和具体路径；另一方面拓展了农业规模经营的内涵，为现阶段实现农业规模经营提供了一条新路径、新模式、新方向，具有重要的理论价值和现实意义。
4、家庭农场日益成为集生产与服务于一体的新型农业规模经营主体
家庭农场是规模化、集约化和商品化以及追求利润最大化的规模化农业生产主体。家庭农场的这一主体特征，决定了家庭农场在农业生产中追求规模经济。规模经济的实现需要在土地面积扩大前提下，寻求资本和劳动的最佳组合。由中国当前劳动市场和农机化服务市场发育不完善的现状使然，家庭农场在做资本要素投入决策时，往往选择自购农业资产设备。但是，农业资产设备的不可分性和资产专用性又决定了在农场水平上农业资产设备与经营面积之间不可能实现完全匹配，因而，家庭农场自有农业资产设备生产能力出现剩余的情形普遍存在。为提高资产利用效率、减少资本沉淀、降低机械设备使用的平均成本和尽快回收购买投资，作为理性经济人的家庭农场，大多进而选择将剩余的农业设备能力向周边的其他生产经营主体（农户）释放，提供服务。因此，家庭农场在农业生产实践中最终呈现既是生产主体又是服务主体的特征。
农业农村部全国家庭农场监测数据及典型案例调查的结果表明，家庭农场作为一类重要的新型农业经营主体，实际上已经或正在成为新型农业经营主体和服务主体“双主体”，既是土地规模经营者，也是服务规模经营者。家庭农场双主体功能的发挥，既有助于其生产主体功能的发挥，也有助于现代农业生产服务业的发展。其服务主体功能的发挥，在农业生产社会化服务供给不足的地方，尤其重要。
二、关于农业规模经营几个重要问题的讨论
1、土地经营规模仍然偏小，农业劳动生产率低
与现代农业发展的要求以及国际水平相比，中国土地经营规模仍然偏小，农业劳动生产率低。2009—2017年，平均来看，经营耕地面积等于或者大于30亩的规模农户占比仅为3.74%，等于或者大于50亩的规模农户占比仅为1.24%，等于或者大于100亩的规模农户占比仅为0.38%。
从国际水平来看，目前，中国户均农业土地经营规模为7.5亩，约为日本的1/4，欧盟的1/40，美国的1/400；农业劳动生产率约为世界平均值的47%，高收入国家平均值的2%，美国的1%。据世界银行估计，2012年，中国农业劳动力劳均耕地5.80亩；据FAO估计，2010年，中国农业劳动力劳均耕地3.66亩；国内官方机构的统计结果表明，2012年，中国农业劳动力劳均耕地7.87亩，农户农均耕地7.56亩；显然，中国目前的劳均耕地和户均耕地都超不过 10 亩，这一土地经营规模不仅显著低于世界平均水平，且显著低于亚洲国家平均水平。
2、土地流转存在“被流转”、流向不合理等突出问题
当前，土地流转、规模经营过程中已经出现一些值得重视的倾向和突出问题，突出表现在速度很快、“被流转”、流向不甚合理。快速工业化和城市化进程使得越来越多的农村劳动力离开土地。正常情况下，这部分进入城市的农民把土地经营权拿出来流转和集中，将成为自然也是必然的过程。但是，目前这样一个自然的历史过程由于一些错误的导向和地方政府、基层社区当局的冲动，正在被人为地加速。在很多地方，这种加速流转是在农地确权这样一个既涉及农民土地权益保护、也涉及土地用途管治的农地管理基础性工作并没有完成的情况下进行的；同时土地流转或多或少存在“被流转”的情形。
理论上看，支持土地流转，应该主要是支持和鼓励流向专门从事农业生产的专业大户、家庭农场，促进这些经营主体的规模经营。但实际情形是，目前，很多地方是把土地集中流转到大企业手中，这导致遗留了农民权益保护、农民离农后的生计保障、农地用途管制等问题。
工商资本进入农业，有两件事情值得重视：一是防止“非粮化”，就是原来的粮地不种粮食了。二是防止和杜绝“非农化”。耕地“非农化”等于把农用地转成建设用地，不是种庄稼而是“种楼房”。
3、高速度大规模土地流转正在导致土地租金显著上涨
近年来，随着土地大规模流转，土地租金上升非常快。不断攀升的土地租金成为导致土地流转型农业规模经营主体收益下降或者亏损的重要原因。
1. 土地租金上涨事关农业可持续发展大局
从各地调查的实际看：目前的土地租金大致与流转前的亩均纯收益持平。整体上看，租金上涨主要还是市场行为，但工商资本的进入也是不可忽视的因素。租金不断上涨可以为拥有承包权的农民增加一笔财产性收入，但也可能阻碍正常土地流转的进行和新型农业经营主体的成长。另一方面，在一些地方的调查发现，虽然整体上看租金是上涨的，但也出现少数土地大规模流转到企业的租金低于之前农民之间流转租金水平的情形。可能的原因，一是政府对租金的过度干预，人为压制和压低租金；二是政府无所作为，对于明显不合理的低租金现象缺乏干预。
从长期看，土地租金事关农业可持续发展大局。人为压低租金至明显低于市场决定的租金水平，对保护农地流出户不利；但租金虚高，虽然短期、局部地增加了农地流出户的土地财产性收益，由于租金在农业生产成本中的占比急剧提升，高租金对农业经营者获得合理利润报偿、保持农业可持续发展是不利的。
2. 应高度关注土地租金非正常上涨可能对中国农产品国际竞争力的负影响
中国近些年农业的生产成本上升得非常快，由此导致中国农业竞争力的显著下降。大概可以得出这样一个判断，新世纪以来的农业生产成本上升，其中的主要原因是劳动力成本的快速上升，其次是化肥、农药、薄膜、水费等其他要素成本的显著增长，最后是土地成本的不断提高。劳动力成本快速上升导致的一个重要负面效应就是农业国际竞争力显著下降。
非常值得观察和警醒的是，由于土地租金的大幅度上升，会不会引起第二次农产品国际竞争力的急剧下降？在新形势下，劳动力成本可能仍然还在快速上升，在土地流转趋向规模经营之后，土地租金又在急剧上升。在过去小规模农户从事经营的情况下，土地不能说没有成本，但是是一种影子成本。而现在一旦土地流转，就把隐形的土地成本显性化了。如果任由土地租金上涨，肯定会影响粮食生产和农业规模经营，从而对中国农业国际竞争力产生负面影响。
3、应重视家庭农场与农民专业合作社之间的功能互补关系
历史发展实践表明，农民专业合作社主要不应是合作生产，或者说不应该是生产领域的合作。当今农民专业合作社的发展，应该主要是为农业生产者提供产前产中产后服务，其要解决的是这样的一个基本问题：由于农业的特殊性，农场规模再大也不可能把应由市场提供的服务内化到厂商内部，因此，农业种植规模越大，对外部提供的社会化服务的需求也越大。这表明，农业领域的生产服务业发展有着巨大潜力和空间。
当前，中国“最适宜”“最合意”的农业经营主体，主要是适度规模化的家庭农场，在这种情形下，由于参加合作获得的边际收益增长更大，会将对合作的需求由一般意义上的日常的需求转化为实际的有效需求，从而引来农民专业合作社发展的真正的春天。
三、加快发展农业规模经营的政策选择
1、引导土地经营权有序流转
一是稳定、完善土地流转关系。加强土地经营权流转交易平台建设和市场体系建设，健全县（市）、乡（镇）、村三级土地经营权流转服务体系，支持开展土地经营权流转市场供求信息、流转合同咨询指导、流转价格协调、相关纠纷调解等服务，引导土地经营权依法、自愿、有偿平稳流转。
二是创新租地型专业大户、家庭农场形成方式。在有条件的地方，鼓励、引导将土地承包经营权确权登记颁证、互换并地与农田水利等农业基础设施有机结合起来，整合、统筹各类涉农项目资金，集力建设优质高标准农田，并将其优先流转给专业大户、示范家庭农场。同时，鼓励各地积极推广股份合作、土地托管、联耕联种等新型农业经营方式和利益联结机制。
三是创新有利于农村土地经营权市场交易的体制机制。例如，探索建立农村承包土地指导价格评估机制，为土地流转方和需求方提供价格指导服务；探索建立土地储备机制，着力提高承包地流转的组织化、规模化程度。
四是加强土地租金调控。在实际租金由市场最终决定的前提下，可以考虑按照土地的区位、土壤肥力状况、土地产出类型等建立基准租金制度。对于明显高于基准租金的，政府予以适当补贴；对明显低于基准租金的，应从保护流出户利益的角度监控租金的形成是否合理以及农户对土地流转是否知情、租金是否公平等。需要强调的是，所有的租金补贴对象始终应该是真正从事农业的生产经营者；防止“租金过高—补贴—租金进一步上涨”的恶性循环。
2、优化农村信贷供给政策，有效缓解农业经营主体融资困难
一是创新信贷产品和服务。针对粮棉油糖、农作物制种、园艺作物、畜牧业、渔业、农机等不同产业，有针对性地创新和拓展信贷服务方式。
二是鼓励、支持发展农村信用贷款。切实加强农村信用体系建设，尽快建立权威、全国性的家庭农场等新型农业生产经营主体数据库并对金融机构公开。以家庭农场等新型农业生产经营主体为单位，可查询其土地承包经营权、宅基地使用权、土地流转面积、享受国家政策等动态信息，并将该数据库对金融机构公开，便于金融机构对其做信用评级时提供基础数据，针对家庭农场开展信用评定，降低金融机构给新型农业生产经营主体提供信用贷款的成本。
三是促进抵押方式多元化。健全农村产权交易市场基础设施和体系建设，完善、优化农村抵押资产变现处置机制。鼓励金融机构尤其是新型农村金融机构（例如小额信贷公司、村镇银行等）积极开展农村土地经营权、农民住房财产权、大型农机具、在产农作物及订单、活体畜禽、各种有价票据等抵押、质押业务。
四是大力发展农村合作金融。引导供销合作社、农村信用合作社充分、有效发挥自身优势，鼓励农民合作社积极开展内部信用合作、资金互助合作。
3、大力发展农业保险，提高农业经营主体风险保障水平
一是丰富农业保险产品，给新型农业经营主体多元化保险选择。根据新型农业经营主体生产经营特性，开发保险新品种，优化政策性保险品种结构，逐步将农业保险补贴覆盖范围从稻麦油等大宗农产品向花果蔬等特色农产品扩大。
二是调整保障水平，提高新型农业经营主体农业保险的赔付水平。设计多层次、多档次农业风险保障水平，对不同层次、不同档次农业风险实行差别化保险补偿标准。新型农业经营主体根据自身情况和需求自主选择参保层次和档次，逐步实现农业保险由“保成本”向“保收益”转变。
三是简化定损、理赔等程序和手续，及时发放保险赔付款。
四是开放农业保险市场，形成政策保险和商业保险、合作保险共同参与的农业保险市场新格局。充分发挥政策性农业保险的财政补贴杠杆作用，鼓励、引导商业保险机构积极开展农业保险业务。引导、支持新型农业经营主体积极开展农业互助合作保险。
4、着力发展农业生产性服务业，健全农业生产社会化服务体系
一是加快构建新型农业社会化服务体系。培育发展多元化、多形式、多层次的农业生产服务组织，做好产前的农资供应、市场信息服务，产中的农业技术指导、农机协作服务，产后的储藏、销售和加工等服务，为农业经营主体发展提供服务保障。
二是适应农业经营主体联合的需求，支持和鼓励农业经营主体之间的联合合作。引导同产业同类型农业经营主体组建专业协会、联合会，发挥集聚效应。
三是引导专业大户、家庭农场组建农民合作社，为专业大户、家庭农场提供良种、农机、植保、农产品加工储藏销售等一体化服务，降低专业大户、家庭农场生产和服务成本。同时，重视专业大户、家庭农场的服务主体功能，引导其为周边农户提供优质的农业生产机械和技术服务。
作者简介：杜志雄，中国社会科学院农村发展研究所党委书记、研究员；肖卫东，山东师范大学公共管理学院教授。
中国乡村发现转自在：《研究专报》2020年第1期（总第86期）
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