摘要：中国农村精准扶贫具有道义承诺、均衡发展和制度保障的政治诉求, 具有行政发包、技术保障、选择性实施和复杂事务的简约治理等行政表征, 也具有追求平等和公正的社会目标。从上述政治维度、行政维度和社会维度检视下的精准扶贫, 将其诉求、表征和目标叠合在一起, 有要素和逻辑相匹配、相适应所发挥的积极效应, 也有要素变异和逻辑矛盾所产生的消极效应。为此, 精准扶贫战略的持续实施与精准脱贫目标的按期实现, 需要找准对精准扶贫内在逻辑张力进行调适的“标准”和“共通点”, 畅通上下联系, 培养内生性动力, 在调适中达到最大程度的耦合, 以此获得精准扶贫的最大合力并实现扶贫成效的最大化。
一、引言
中国2013年提出的“精准扶贫”, 与过去解决温饱、发展生产的扶贫目标相比, 精准扶贫关注政党使命、社会动员、下派干部、基层组织建设以及可持续民生建设等多重政治目标的实现。与过去的漫灌式、粗放式扶贫相比, “精准扶贫”强调政务序列中的“六个精准”:扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准和脱贫成效精准。与过去的政府主导的救济式、开发式扶贫相比, “精准扶贫”强调多元参与, 特别强调激发社会内生活力, 激发扶贫对象自我发展的新动能。实践中, 自从上述多重行动目标的精准扶贫战略实施以来, 在政治领域、行政领域和社会领域都产生了广泛的影响, 并表现出清晰的理路和特性, 亟需梳理和把握。2017年6月, 在山西省吕梁山区调研扶贫时强调:“脱贫攻坚工作进入目前阶段, 要重点研究解决深度贫困问题”。深度贫困问题的提出和解决也标志着精准扶贫进入调整和深入阶段, 更需要坚实的理论支撑和指导, 以便采取更加集中、有效的举措, 扎实推进扶贫工作, 实现脱贫攻坚如期完成。
回到理论界来看, 精准扶贫的研究分散于政治学、行政学、社会学等各个领域的案例描述、经验介绍和个别特性的分析中, 却鲜见多维度、系统性地驾驭、分析精准扶贫的理论成果。本文尝试通过对精准扶贫在政治、行政和社会维度上所呈现的特性和属性进行梳理和研究, 在把握精准扶贫的战略部署、实践行动和成效反应的基础上, 探讨精准扶贫体系内在的合力与张力, 并试图调适其内在逻辑张力, 以期为精准扶贫的深入开展和理论提升提供参考。
二、精准扶贫的政治维度
在后发国家和发展中国家, 扶贫历来都是改善国家与民众关系、确立政治合法性的重大举措。后发国家的重大社会问题之一, 就是贫富分化严重, 部分农民群体、农村人群远离现代化的发展, 处于贫困境地。有些国家, 现代化的前期发展战略定位于农业支持工业、农村支持城市, 导致农业和农村处于相对被剥夺的地位, 也产生了发展中人为的差距。所以, 不管是自然贫困还是人为贫困, 均需要国家从政治发展的角度布局扶贫战略, 实施扶贫举措。
中国是典型的发展中国家, 工业经济不发达, 小农经济广泛存在, 这是中国进入现代化的基本国情。中国共产党依靠工农联盟, 发动农民革命, 建立了现代国家政权。但是, 新中国政权的基础是农业社会和小农经济, 在工业化初期发展战略中实行农村支持城市, 农业和农民做出了巨大的牺牲和贡献, 由此奠定了新政权的经济基础。虽然中国共产党领导的历次土地改革从制度层面解决了温饱问题, 也极大地缓解了贫困问题。但是, 由于计划经济体制下存在工业和农业发展的“剪刀差”, 造成农村和城市地区的发展机制不同, 以及改革开放以来政策支持一部分地区先富、部分人群先富, 由此出现中西部和东部地区发展政策、发展方式的不同, 导致绝对贫困和相对贫困在农村、中西部地区还存在。为此, 针对历史问题、发展历程和现实困境, 中国适时提出并坚定实施精准扶贫战略具有重大的政治意义。
精准扶贫战略实施以来, 其政治效能和政治价值主要体现在三个方面:
其一, 道义政治和政治使命感。在扶贫中, 道义政治可以从两个层面来看待。广义来看, 中国共产党的宗旨是为人民服务, 在政权体系中, 中国共产党是社会主义事业的领导核心, 是全国各族人民利益的代表。中国共产党的宗旨和地位决定了其在中国革命、计划经济体制时期、改革开放时期的使命和担当。在高度的理论自觉和理论指导下, 提出和部署了精准扶贫战略:把贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的“底线任务和标志性指标”, 纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局, 摆到治国理政的重要位置。“脱贫攻坚力度之大、规模之广、影响之深, 前所未有” 。这一强烈的政治情感和崇高的政治觉悟为凝心聚力、调动各方面的积极性、全面参与扶贫奠定了基础。从狭义来看, 历次扶贫中的救济式扶贫是道义政治的直接体现;精准扶贫中的社保兜底和社保衔接是道义政治的间接体现, 是现代国家建设民生、发展民生、保障民生的必然要求。
其二, 均衡发展和协调发展的政治要求。从政治发展的动力来看, 非均衡的政治构成恰好是推动政治发展的动力。这其中, 关键在于把非均衡保持在推动政治发展的合理范围, 而不能让非均衡成为阻碍政治发展的因素, 甚至成为社会断裂的元凶。在精准扶贫战略中, 非均衡表现在区域发展、城乡发展、产业发展、阶层发展以及能力发展等方面。非均衡的程度也有很大差异, 甚至有深度贫困地区的存在。所以, 在精准扶贫的主战场, 在中西部22个省级单位, 国家部署通过确立国家级贫困县、集中连片特困地区东西协作、对口帮扶机制等扶贫战略, 实现精准脱贫。贫困地区还存在产业发展不足、贫困人口居多、自我脱贫能力缺乏等方面问题, 国家部署通过产业扶贫、劳务培训、教育扶贫, 甚至通过社保兜底, 来实现精准脱贫。总体来看, 在我国的贫困地区, 主要是老少边穷地区, 国家通过精准扶贫, 引导区域协调发展, 维护边疆和谐稳定, 促进老区振兴发展, 让不同区域、不同群体共享改革发展的成果, 全面实现“中国梦”, 即“精准扶贫就是国家通过资源的再分配对农村社会中贫弱阶层的一种现代整合” (贺海波, 2016) , 通过社会再分配实现均衡发展。
其三, 后发优势和制度优势。政治发展大师亨廷顿认为, 后发国家往往需要保持高度的政府权威, 政府权威也具有动员社会、并能保持政治秩序化状态的优势 (亨廷顿, 2008) 。后发国家政府权威的优势加上社会主义国家“集中力量办大事”的制度优势使得精准扶贫可以作为国家战略来部署和推进。正如“贫穷不是社会主义。如果贫困地区长期贫困, 面貌长期得不到改变, 群众生活长期得不到明显提高, 那就没有体现我国社会主义制度的优越性, 那也不是社会主义”。历时来看, 建国至今, 中国共产党领导开展了历次扶贫工作, 巩固了党的执政基础和中国特色社会主义制度。具体来看, 在精准扶贫现场, 各级扶贫开发小组的成立和运行, 自上而下把党政系统全部动员和吸纳到扶贫系统中。结对帮扶、东西协作、对口帮扶、扶贫工作组、包村包户等工作机制和工作方式的确立, 将政府、企事业单位、社会组织等帮扶单位与帮扶对象 (个人、贫困户、贫困村、贫困县等) 联系起来。充分利用网络工具和信息工具, 实现了自媒体时代的全面动员基础上的全员参与全系列行动。这些政治吸纳、政治动员和扶贫工作机制, 密切了国家与民众、上级与下级之间的关系, 也加强了政党、政府、企业、社会和民众之间的联系。在保障扶贫工作顺利推进的同时, 也确实产生了良好的扶贫成效。特别是工作组、“第一书记”、“驻村干部”等亲近民众的行为和组织方式, 既具有传统工作方式的延续性, 也改善了新时期干群关系, 激发了民众联合行动、自我脱贫的积极性。正如贫困村一位村民所言:“扶贫3年见到的干部, 比以往10年全部加起来的都多!” (1)
政治的“原理”是民主。通过上述三个方面的论述可以看出, 不管是道义承诺、均衡发展还是制度保障, 精准扶贫都在充分调动和满足各主体、各区域、各方面参与政治发展的积极性, 以改善国家与民众关系, 充实合法性资源。特别是通过精准扶贫可以缩小社会差距, 调动贫困群体关注国家整体发展, 并通过脱贫攻坚构筑贫困群体对国家的支持和认同。
三、精准扶贫的行政维度
基层社会发展本身存在的脱贫诉求和通过道义承诺、寻求均衡发展和制度优势所产生的脱贫诉求, 自下而上进入政府决策系统, 经过层层整理和上传, 与顶层设计的理论自觉和战略部署相结合, 最终以最高权力机关的决议、决策和政策的形式在行政系统里自上而下贯彻执行。进入行政系统的精准扶贫的主要目标是尽快、尽早、尽量完成扶贫任务。为此, 在行政体系中的科层制原理与适度竞争的精准扶贫战略导向作用下, 行政体系中表征的精准扶贫主要表现在以下四个方面:
其一, 组织建设与行政发包。在精准扶贫中, 组织建设是指从中央到地方都成立了扶贫工作领导小组, 地方扶贫领导小组组长一般是地方党委书记担任, 这样配置可以使扶贫上升为政治任务, 在政治动员中扶贫首先成为“领导工程”, 构筑了“五级书记抓扶贫”的局面。并且原则性规定扶贫期内县 (县级市) 委书记和县 (县级市) 长不能调动。领导小组的成员均是职能部门领导, 如此以来, 将扶贫首先变成一个在行政系统里面的系统工程。另外, 从中央到地方, 围绕扶贫工作, 扶贫工作的核心主体单位———扶贫办在人力、物力、财力和实力等方面均得到了较大提升和充实。在行政系统中, 扶贫这一系统工程的具体展开机制就是行政发包。从纵向来看, 以扶贫办为例, 扶贫工作从国务院扶贫办到村委会一竿子插到底。在扶贫办这条线上, 国务院扶贫办负责国家扶贫的战略部署和国家规划;省扶贫办具体承包扶贫任务, 将中央和省委、省政府的扶贫战略部署转化为全省范围内的政策和举措, 继而分包给市、县级政府和扶贫办。在精准扶贫中, 县政府和县扶贫办既要承上启下, 又要具体落实扶贫任务, 特别是协调帮扶单位、驻村工作队、“第一书记”和村庄关系。在行政序列中, 市级扶贫办和乡镇扶贫办的工作相对单一, 主要起协助作用。而各级政府单位和公务人员均要参与扶贫工作。与层层发包的扶贫任务相伴随的是下级给上级汇报扶贫工作, 下级接受上级的督促、督导和检查。
其二, 行政技术保障与“技术束缚”。不管是行政组织, 还是公务人员, 在行政组织的约束和行政发包的压力面前, 理性选择都是执行扶贫政策, 参与扶贫工作。但是, “扶贫资源如何更好地瞄准贫困目标人群是一个世界性难题” (郑瑞强, 2015) 。在精准扶贫中, 完美执行的必备条件是技术性保障。与粗放扶贫相比, 精准扶贫通过建立建档立卡数据库、制定脱贫攻坚时间表、确立扶贫台账等行政技术来方便管理、实施和执行。行政技术在保障精准扶贫实现“六个精准”目标的同时, 由于扶贫的成效需要通过上述技术中的数字变化体现出来, 所以造成个别地方、个别领域出现数字脱贫。另外, 精准扶贫是做贫困户的工作, 而针对人的许多人文指标很难量化, 就会导致个别地方在扶贫过程中出现对扶志和扶智的轻视和对贫困指标、脱贫成效的数字化追求。典型的现象有过境式扶贫、悬浮式扶贫、“技术占据”和“技术主义”现象 (王雨磊, 2017) 。所谓过境式扶贫, 就是表面上享受了扶贫政策, 但从长远和实质改变来讲, 还未真正脱贫。比如, 在个别地方只要给贫困户危房改造的指标, 不管贫困户的房子盖没盖起来, 有没有能力和实力改造, 其“贫困”证明就从数据库中取消了, 而单从数字来看, 对方已经脱贫。所谓悬浮式扶贫, 就是指在扶贫时间紧、任务重的工作情景中, 能减少工作层级的就尽量减少, 扶贫工作悬浮在扶贫对象之上, 较少落地。在悬浮式扶贫中, 扶贫任务在各级工作人员的填表和报表中以及扶贫资源或扶贫政策名额的分配中 (比如“拉名单”、“传照片”等等) 就完成了。扶贫工作停留在文件和纸张上, 扶贫成效体现在报表中, 而贫困户贫困状况的实质性改善较少, 甚至没有时间等待实质性改变的发生或来临。此外, 由于中西部农村空心化现象严重, “技术控”的扶贫政策基本没给地方执行留口子, 加上基层工作人员的技术能力较弱, 导致扶贫过程中的“技术培训”、扶贫成效的数字化和数字化转化等工作占据了大量的人力、物力和精力。在总体扶贫资源有限的情况下, 扶贫技术培训和数字转化占据资源越多, 用于扶贫的资源就越少。笔者将这一扶贫现象概括为“技术占据”。扶贫中还有一种现象是通过技术认定和政策划定的贫困, 可以称为“绝对贫困”, 也体现了技术和政策的精准性要求和优势;而农村中大量存在的处于政策边缘和数字边缘的贫困, 可以称为“相对贫困”, 也体现了贫困的相对性、现实性和复杂性。上述相对贫困和绝对贫困现象以及技术和政策的相对静态与贫困的绝对动态构成了扶贫进程中的两大矛盾, 也是扶贫中的根源性问题。在扶贫工作中对“绝对贫困”的单一恪守与对技术和政策的简单遵从, 笔者将其概括为扶贫中的“技术主义”。上述四种典型现象虽然存在于个别区域和个别领域中, 但是, 典型现象的存在为精准扶贫中完善技术手段、更好的利用技术和工具提供了鉴戒。
其三, 扶贫工作中的选择性与策略性。纵观地方扶贫实践, 除了汇总到面上的扶贫数据的总体变化反映扶贫成效之外, 各级政府和各单位的扶贫成效也要反映到扶贫点、扶贫对象的具体变化中。在扶贫督导和扶贫检查工作中, 也应采取面上数据汇报和点上参观指导相结合的方式。所以, 点面结合是地方扶贫工作的主要面向。面上的工作主要通过技术手段来保障完成;而点上的工作就存在“选点”、“定点”等问题。其实, 从近3年的扶贫成效来看, 在深度贫困地区有效的扶贫策略主要是移民搬迁和社保兜底。在其他贫困地区, 产业扶贫、教育扶贫等措施的落实均潜藏一定的基础和条件。根据一定的条件和基础来实施, 就暗含扶贫工作中的选择性和策略性问题 (朱天义, 2017) 。突出现象表现为规模控制、“入门拒斥”和选点试点。所谓“规模控制”, 就是贫困人口、贫困村庄、扶贫资源及其背后的扶贫信息在总体上是既定的, 表现为从上至下层层分解贫困指标, 层层传递扶贫信息。而分解指标和传递信息的过程就是遴选的过程, 在扶贫对象看来, 就需要按政策文件要求和上级要求去“投其所好”。没能投其所好或者没能掌握投其所好技术的, 未必能分得指标。所以, 规模控制的结果是, 分配的扶贫指标和传递的扶贫信息未必与贫困事实完全吻合 (左停, 2015) 。但是, 在基层人员具体实施的过程中, 需要按照既定的脱贫时间表, 精准识别, 精准退出。特别是在精准识别和精准施策环节, 需要考察扶贫对象的基础和条件, 这就存在“入门拒斥”现象 (邓维杰, 2015) 。例如, 要成立一个养殖合作社, 对入社成员在养殖规模、养殖水平和预期成效等方面有一定潜在的要求, 拒绝或排斥达不到要求的贫困户参与合作社。在我国, 许多公共政策的实施都有选点试点这样的环节。扶贫工作中的选点试点有规模控制和入门拒斥的成分, 也包含亮点工程、示范工程、政绩工程和锦上添花的涵义, 但扶持性、参观性较强, 自发性和推广性较差。
其四, 复杂事务与简约治理。现代社会纷繁复杂, 公共事务繁多。貌似政府机构也面临很大压力, 要做大做强就不得不增设机构, 增加人员。其实, 从理论来看, 在现代社会, 越是社会纷繁复杂, 政府越应该坚持简约治理的原则和趋向, 精简机构, 明确职责, 评估绩效, 奖优罚劣, 避免机构臃肿、人浮于事、低效低能 (任剑涛, 2010) 。在精准扶贫中, 就存在复杂性和简约性的现实矛盾。一方面, 政府下派干部, 增设人力, 进村入户, 充实了贫困治理的力量。但是, 由于扶贫任务重、时间紧, 个别扶贫干部越庖代俎, 代替村干部、企业和贫困户的主体性, 造成“驻村工作组在, 则脱贫;驻村工作组不在, 又返贫”的局面 (1) 。另一方面, 贫困是个复杂问题, 扶贫也是一项复杂的公共事务。但是, 在基层, 比较缺乏阅历丰富、能力突出、能全面应对的工作人员来从事扶贫事务。个别地方的扶贫工作也没有理出一个“简约化”的路径和理路。在个别扶贫现场, 看到的是不分层次、不分主次、全方位扑到扶贫上的现象。正如一位村干部所讲:“干得热火朝天, 忙得死去活来, (扶贫) 成效数字里转” (2) 。另外, 精准扶贫需要科技支撑, 实现目标瞄准。这就要求科技系统保持中立, “脱嵌”于社会之外, 进行严密设计和系统布局。但是, 科技越是“脱嵌”于社会之外, 离扶贫的实质性目标就越远, 精准扶贫中的科技主义需要嵌入乡村社会, 实现技术支撑与人文关怀的双赢。这也是精准扶贫中实现简约治理的核心议题。
综上所述, 不管是行政发包、技术保障、选择性实施, 还是复杂事务的简约治理, 都是“一种追求治理效率的治理程式, 是一组可以有效计算、复制推广并考核验证的治理流程”。行政系统中的精准扶贫, 不再关注政治系统中精准扶贫行动本身是否正当, 而是关注如何让扶贫程式更有效率, 以便获得更大的技术收益, 从而完成扶贫任务 (王雨磊, 2017) 。上述现象中的精准扶贫, 不管是局部显现的畸变的扶贫效率, 还是追求正当的扶贫效率, 均充分展现了精准扶贫的行政要求:效率第一和效率原则。
四、精准扶贫的社会维度
在中西部的贫困地区, 尤其是深度贫困地区, 交通不便, 地理阻隔, 特别是对“发展”的阻隔较多。所以, 贫困地区相对处于被遗弃、被甩出发展轨道的区域。自然的贫困和发展的贫困导致贫困地区与外界联系较少, 处于相对隔绝的自然状态和封闭状态。虽然外在联系较少, 但是内部相互熟悉。与流动频繁的城市社会相比, 贫困村还是一个熟人社会。在熟人社会, 村民相互比较了解, 在相互了解的基础上, 确立了村庄共同体平等、公平的社会观念。对于村庄的发展变化, 村民更多看到的是平面化的结果, 因此村庄共同体对于平等、公平的观念, 是结果导向性的平等、公平观。精准扶贫的初衷是要缩小共同体发展的差距, 消弭发展的鸿沟。但是, 精准扶贫的实际进入, 就像一块扔到乡村社会这个水塘里的石头, 因贫困和扶贫资源的划分, 挑战了村庄的平等、公平观念和视野, 一定程度上也改变了乡村社会, 丰富了村庄发展空间, 重塑着新的乡村秩序。主要表现在以下三个方面:
其一, 道德评价方面。在革命时期, 贫下中农越穷越革命。贫穷在某种意义上是正义、光明和正确的象征。土地改革从根本上改变了土地制度, 获得土地的农民通过辛勤劳动解决温饱, 同时, 也为国家发展做出贡献。而在土改之后, 贫穷被看成是好吃懒做的表现, 不被村庄共同体所接纳, 除非是有突发原因导致贫穷。在今天的精准扶贫工作中, 依靠人均纯收入的数据标准来划定贫困户。所以, 从扶贫政策来讲, 政策只认贫困的数据事实, 而排斥对贫困的道德评判。在精准扶贫的过程中, 存在村民所谓的“养懒汉”现象和“等、靠、要”现象。这一现象的存在, 是村民认定的道德上不平等的一种表现。还有一种表现是对贫困的道德认知和道德自觉。不管是在精准识别还是精准退出中, 有些农户会“哭穷”, 遵循“会哭的孩子有奶吃”的逻辑, 此种现象也被村中一些农户嗤之以鼻。与此同时, 由于扶贫资源受到规模控制, 个别村庄也存在农户在“比穷”过程中相互挫伤和相互揭露的现象, 村庄整体面临“道德考验”, 也可能出现“道德滑坡”。这一“比穷”过程也在一定程度上消解着村庄传统的互惠互助网络。在精准扶贫过程中, 有些村干部为了按时完成脱贫任务, 把原本不是贫困户的家庭列为贫困户, 为能按时或提前脱贫“储备名额”。在此情境下出现的贫困户中个别农户会找村干部澄清事实;绝大多数农户会选择沉默, “配合村干部工作”;还有部分农户根本不知道自己被定为贫困户, 只是村干部悬浮式扶贫的对象。田野调查中, 也有个别年长的村民, 属于“老革命”一代, 本该划定为贫困户, 但是老人高风亮节, 提出要通过自我奋斗过上小康生活, 不享受“贫困待遇”。上述两个层面的道德评判问题均是村内饭后茶语的主要谈论议题, 同时也在重塑村民的道德观和平等观。
其二, 事实认定方面。总体而言, 传统中国小农经济是自给自足的状态, 农户遵循养家逻辑, 生活中虽然注重节俭, 但是, 这种节俭不是算账的结果;村民也很少算账, 也很难算清楚账。所以, 在强调精准扶贫的今天, 农户对“精准”颇有微辞, 这也是农民对平等观念的细化和具体化。具体表现在四种案例中。案例一是, 农村中老两口与子女分户而居, 单从老两口家庭的人均纯收入来看, 老人虽然属于贫困户, 但是子女会不定期地接济粮食, 支付零花钱, 关照生活起居, 缴纳水电费, 有时接老人过去同住等等。子女的上述行为是不规律的, 也很难记账并算清楚。因此根据实际生活来评判, 老人不属于贫困户。案例二是, 农民有囤积粮食、囤积物资的习惯, 对于当年的收入支出很难划分清楚。案例三是, 越是偏远农村, 越存在以物易物、互惠物资、借贷以及抵押物资的情况。案例四是, 偏远农村的农民对耕地、林地、水塘多少没有准确的数量, 导致农户承包土地越多, 数字偏差越大。其实, 上述四种案例集中表现在“贫困边缘户”中, 既是细小的误差, 也会带来贫困户与非贫困户的划分这一质的差别。
其三, 空间拓展方面。精准扶贫所带来的乡村社会的发展空间, 可以从村庄整体和农户个体两个层面分析。从村庄整体来看, 乡村社会经历了扶贫前夜的“懵懂期”、扶贫进入的“认知期”、扶贫进行中的“分化期”, 最后进入全面脱贫之后的“整合期”。在这一过程中, 有的村庄发展为“旧村”与“移民新村”两种形态, 而多数村庄处于“贫困村”和“脱贫摘帽村”两种发展状态中。从农户个体来看, 扶贫所带来的空间拓展又表现在两个维度。横向来看, 即为贫困户和非贫困户、脱贫户和非脱贫户、不同类型的贫困户、不同类型的脱贫户在农户之间的比较:相同的农户是否得到相同的结果。纵向来看, 是农户的发展状况在时间序列中的比较和农户获得扶贫资源的先后差异:相同的农户是否在同一时间段上得到相同的结果。不管是横向拓展还是纵向拓展, 都关涉拓展的方式和动力:有些贫困户是主动脱贫, 有些贫困户是被动脱贫;有些贫困户留在村庄内部发展, 有些贫困户是向外寻求牵引和发展。首先作为外来资源植入乡村社会的扶贫, 在给乡村社会输血的同时, 也达到了造血的效果, 即改变了乡村社会发展空间和发展方式。这一改变, 使得村庄和村民平等、公正的社会观获得了更多的参照标准, 精准扶贫的成效评价也需要在多元发展和多重参照中找到平衡。
通过上述三方面的论述我们看到, 村庄社会可归纳为道德共同体、生活共同体和发展共同体。但是, 精准扶贫落地之后, 乡村社会的内源性共同体逻辑受到外来植入的竞争性扶贫策略的挑战, 因扶贫而产生分化的农民以各自的价值观和世界观来看待精准扶贫, 评判扶贫的结果和成效。农村社会的共同体属性也决定了农户较为关注结果平等、公平, 期盼结果平等、公平。目前来看, 正如其他学者研究所指:扶贫本来应该以增强贫困人口的社会能力为目标;但事实上, 扶贫实践却造成了贫困群体的分化, 打破了原有的社会扶持机制, 使他们难以为了争取共同的福利而组织起来, 形成新的共同体 (Kumar S, 2002) 。其实, 持续的扶贫就会带来持续的社会分化, 特别是以贫困户为扶贫对象。竞争性扶贫中的乡村社会, 在跨越了“扶贫政策线”之后, 如何在保持动态均衡中实现有机团结, 仍需观察和研究。
五、三重维度中精准扶贫的内在逻辑张力及其调适
通过上述分析可以看到, 精准扶贫是基于对贫困的多维考察和多维解释的基础上, 采取的多维举措 (Tsui K Y, 2002) 。这其中, 主要的维度是政治维度、行政维度和社会维度。如此看来, 精准扶贫是民生政治的重要场域, 如何“精准”以及“精准扶贫”是国家治理体系和治理能力现代化的具体表现, 精准脱贫也是全面建成小康社会的重要构成。所以, 对于精准扶贫的多维度考察, 可以看成是民生建设、国家治理、社会建设和社会治理等理论的具体化和深入发展。
具体来看, 文章前三部分所述内容可以用图1来简略表示。在图1中, 圆台下底面S表示农村社会 (Society) 。通过广泛发扬民主 (民主即Democracy, 图中用正立的圆台的两条母线D来表示) , 满足农村社会广泛的脱贫诉求, 自下而上进入政治系统, 到达最高权力机关P (即Politics) , 最高权力机关通过决议, 以扶贫领域的决策或公共政策的形式进入最高行政机关A (即Administration) , 行政机关以追求行政效率 (效率即Efficiency, 图中用倒立的圆台的两条母线E来表示) 为主, 自上而下贯彻执行扶贫政策。扶贫政策落地并产生成效, 用倒立的圆台的下底面R (即Result) 来表示。如图1所示, 农村社会 (S) 广泛存在脱贫诉求, 或者说, 贫困地区、贫困村、贫困人口需要解决的贫困问题很多。但是, 能反映到政治系统中, 最终以决策或公共政策 (P/A) 付诸到社会中, 并能贯彻执行且得以解决的贫困问题相对较少 (R面) 。如果农村社会 (S) 脱贫诉求越广泛, 而真正能解决的贫困问题 (R面) 却越少, 则会造成民众的落差感越强烈, 扶贫所引发的次生社会矛盾也就越多。
在本研究中, 政治表现为两个方面:一是自上而下的扶贫承诺;二是自下而上的政治表达, 这一过程贯穿民主 (腰线D) 原则, 即将社会的脱贫意愿和脱贫想法尽可能充分的反馈给政府。倒立的圆台表示行政系统。行政系统负责扶贫政策自上而下的贯彻执行, 由于系统内耗和政策效益层层递减, 导致真正落地的扶贫政策会减少。由S面 (下底面) 和S'面 (上底面) 构成的圆柱体则是理想模型, 即乡村社会反映的脱贫意愿均能在政治系统和行政系统中得到解决, 行政系统中的扶贫政策也均能在乡村社会实施, 并解决乡村社会中的贫困问题。这也是在本文所谓的政治维度、行政维度、社会维度三重维度中, 对精准扶贫产生认知的高度统一和完全耦合。
但是, 通过对实践中的精准扶贫的分析和论述, 结合图1我们可以看出, 在政治系统、行政系统和社会系统中, 精准扶贫既存在各自系统内在的部分耦合与张力, 又存在系统之间的部分耦合与张力。具体来看, 各自系统内的部分耦合与张力主要表现为, 在政治系统中的精准扶贫, 其自上而下的政治动员与自下而上的政治表达之间, 自上而下的代表性民主与自下而上的代议制民主之间存在部分耦合与张力, 表现为自上而下的代表性较强, 自下而上的内生性较弱 (景跃进, 2007) 。在行政系统中的精准扶贫, 扶贫工具的技术保障与“技术束缚”、扶贫的科学性与人文性、扶贫技术的先进性与适应性之间存在部分耦合与张力, 表现为部分领域、个别地方追求数字脱贫, 扶贫的实质性成效欠佳。在社会系统中的精准扶贫, 扶贫对象的特殊性与政策规定的普遍性、贫困的个体性与整体性之间, 也还存在张力和矛盾, 缺乏统一性和灵活性 (葛志军, 2015) 。系统之间的部分耦合与张力主要表现为, 政治系统中的精准扶贫更多体现为一种执政理念和政治价值;行政系统中的精准扶贫, 是在行政科学技术保障中的公共事务, 现实性和实践性非常强烈。不管是作为理念和价值的精准扶贫, 还是作为科学和现实的精准扶贫, 在乡村社会中都是按照乡村社会的可接纳原则和适应性原则来看待。所以, 从理想来看, 扶贫理念先进、全面, 行政系统有效、科学, 社会支持系统和社会反馈系统良好, 精准扶贫就会取得圆满成功。但是, 从现实来看, 在前文所展现的复杂多样的扶贫场景中, 精准扶贫的政治环境、行政环境和社会环境需要相匹配、相适应, 以便能系统解决乡村社会中存在的贫困问题, 最终达到与理想型同构。这就是精准扶贫三重维度内在逻辑调适的动力和缘由。为此, 从图1来看, 需要做好以下四个方面:
首先, 找准调适的“标准”。不管是精准扶贫的政治维度、行政维度, 还是精准扶贫的社会维度, 都需要以乡村社会扶贫的重心和中心为“圆心”, 以政府、市场和社会“三位一体”对精准扶贫的共识为“轴线” (马尚云, 2014) 。这样才能把握精准扶贫的方向, 形成扶贫合力。否则, 会导致政治系统、行政系统和社会系统之间的偏离更大, 离心力更大, 资源消耗更多, 扶贫合力少、掣肘多, 扶贫成效也欠佳。
其次, 把握调适的“共通点”。其实, 不管是精准扶贫的政治逻辑、行政逻辑, 还是社会逻辑, 都要全面把握精准扶贫的“公共性”。“公共性”是一个复合概念, 囊括政治、经济、伦理等社会生活的多重属性和多维属性。因此, 政治逻辑不能只算“政治账”;行政逻辑不能只算“效率账”;社会逻辑也不能只算“平等账”。精准扶贫需要全社会倡导扶贫的公共性, 合理分摊和均衡把握“扶贫台账”, 减少部门分割、利益分割和发展阻隔, 让贫困群体能共享改革发展的成果。此外, 需要破除将精准扶贫片面看成扶贫主体和扶贫对象之间的主客体关系, 认为精准扶贫就是扶贫主体做扶贫对象的脱贫工作。其实, 精准扶贫中也包含主体间关系, 通过精准扶贫使扶贫对象脱贫, 也使政治系统、行政系统和社会系统的体系得以完善、能力得到提升, 最终实现多主体共赢。在精准扶贫中, 要加强完善各级各类扶贫工作人员的权益保障, 激发参与扶贫的积极性和主动性。
再次, 畅通上下联系。在精准扶贫的过程中, 要以民生取向来承建现代国家与乡村社会的关系, 做好扶贫政策下达和脱贫意愿上传工作。在民生建设的过程中, 需要考量政府直接提供多少扶贫资源 (社保兜底除外) , 更应该考量政府搭建了多少扶贫机制和平台以及用多大力度、什么手段引导社会和市场积极参与扶贫。破除精英主义只注重扶贫政策规划、政策制定和扶贫政策植入乡村社会等自上而下的行为取向;也要破除民粹主义一味注重农民的“土政策”以及试图为农民代言的价值取向。要让扶贫政策及其信息在民生建设的渠道和平台中实现共享, 解决扶贫信息贫困、信息孤岛和信息失传的问题。畅通扶贫系统上下联系的结果是尽量接近圆柱体的理想模型。
最后, 加强培养内生性动力。在图1中可以看到, 精准扶贫的政治维度、行政维度和社会维度均以乡村社会为基础和原点, 也以乡村社会发展为旨归。所以, 精准扶贫中的民主, 除了自上而下的承诺、推动和动员之外, 还需要在精准扶贫的实践中完善民主细节, 拓展民主空间, 提升民主能力。精准扶贫中的效率追求和技术工具应该嵌入乡村社会, 实现工具与人文的结合、效率与品质的结合。精准扶贫中的平等与公平, 在做好公示和凸显结果平等的同时, 更要关注机会平等, 创设贫困户自我脱贫的机会和空间。总之, 不管是扶贫的政治维度、行政维度还是社会维度, 都需要更多发端于乡村社会内部, 乡村社会蕴含和培育的民主、效率和平等才能转化为具有持续效力的扶贫举措, 实现永续脱贫。另外, 从精准扶贫的顶层设计来看, 精准扶贫是要缩小发展差距。但是, 在实际操作过程中, 政治系统和行政系统在帮扶机制上具有制度化特征, 然而在帮扶资源供给上却具有非制度化、非持续等特点 (黄承伟, 2015) 。最终结果是拉大了扶贫对象和非扶贫对象之间的差距。所以, 从这个层面来看, 扶贫也要以培养具有长远性和持续性的内生动力为主。
中国乡村发现网转自：农业经济问题2018年10期
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