针对中办、国办近日印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《三权分置意见》），中国社科院农村发展研究所研究员冯兴元、原国家土地管理局规划司副司长郑振源等多位专家对《财经》记者表示，按照现在的土地法律法规，所谓“三权分置”的说法还有待进一步厘清。
冯兴元等多位专家建议，相关部门应该加快修改《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等相关法律法规，把“三权”中的各自权限界定清晰，理清“三权”之间的关系。
国新办11月3日举行的新闻发布会上，农业部部长韩长赋介绍了《三权分置意见》的有关情况。他表示，“三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，也是中央关于农村土地问题出台的又一重大政策。相信随着《三权分置意见》的贯彻实施，我国农村基本经营制度将更加巩固完善，现代农业将健康发展、农民收入将稳步增加、社会主义新农村建设将加快推进。
“三权”新政
十八届三中、四中全会都提出要在我国农业经营体制中建立“三权分置”的模式。所谓“三权分置”，就是指在农村现有法律体制已经承认的农民集体土地“两权分置”（即所有权、承包经营权）的基础上，新设土地“经营权”。农业部是起草《三权分置意见》的主要部门，对于为何设立农地“三权分置”，农业部部长韩长赋11月3日公开的解读是，近年来，随着我国工业化、城镇化深入推进，农村劳动力大量转移进城，进入到第二、第三产业就业。根据农业部掌握的数据，截至到今年6月，全国家庭承包经营耕地中已有超过30%进行了流转，2.3亿承包户中有7000万户或多或少流转了土地，东部沿海发达省份农民转移多的地区这一比例更高，超过50%。
在目前的农业经营的新型主体中，主要是家庭农场、农民合作社、农业企业等，总计全国已经有270多万个，现在都拥有土地经营权，在较大规模地搞农业经营，是真正的农业生产经营者。现在中央对农地实行“三权分置”，就是在顺应农业规模化的发展趋势。
对于土地流转过程中如何保护承包权、经营权。《三权分置意见》中有原则性的规定。韩长赋进一步的解释是，一方面是明确严格保护承包权，强调维护好承包农户使用、流转承包地的各项权益，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，任何组织和个人都不得强迫或者限制其流转土地；另一方面是要加快放活土地经营权，赋予新的经营主体在流转土地上，享有耕作并取得相应收益的权利，使其能够稳定经营预期，放心投入生产经营，完善农业基础设施，这样才能大力推动现代农业的发展。
国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆分析表示，在“三权分置”问题上，有一点必须十分清醒，搞土地流转并不是目的，而是为了实现农业和农村的现代化。他认为，农业和农村的现代化过程很难一蹴而就。引导土地经营权合理流转、推进土地适度规模经营，是完善“三权分置”办法的一个重要出发点。只要改革方向对了，慢一点问题不至于太大；过于心急的话，恐怕就有走偏的风险。
确权配套
据韩长赋介绍，与前两年开展的农地确权颁证一样，实施“三权分置”的一个核心问题，就是要保护农民的土地承包权，这两项政策是配套的，都属于农村土地制度改革的重要内容。
2013年11月召开的十八大对农地确权颁证已经做了部署，目前的进展情况是，全国已经有2545个县（市、区）、2.9万个乡镇、49.2万个村开展农地确权颁证，已经完成确权面积7.5亿亩，接近家庭承包耕地面积的60%。
韩长赋分析表示，对农地确权颁证，就是为了让农民放心，土地承包权是农民自己的，而且是长久不变的，不会因为出去打工了，这个权利就没有了，农民出去打工同时可以放心流转土地。实施确权颁证后，农地承包农户和流转后的农地新经营主体心理都有底了，这样农地流转时间就可以长一点、稳定一点，有利于农地新经营新主体有长远预期。
对于农地流转中的成本太高问题，叶兴庆的分析是，现实中有不少通过流转农民土地发展现代农业的经营者抱怨，与农民签订的流转合同期限很短，而农业基础设施投资回报期较长，不敢做长期投入；需要的资金量大，而经营的土地不能用于抵押融资。他认为，现在有必要把当前土地交易制度成本偏高的问题，放到农业现代化的整个历史过程中来考量。
对于农地确权可能与农地流转存在的隐性矛盾，中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田表示，“中央政府出台农地确权政策，不但可以保护耕地，还可以保障农民利益，但是却限制了地方政府强烈的占地冲动。地方政府靠卖地、征地可以获得财政收入。下一步如果农民有了土地权证，维权意识就会增强，这在一定程度上会遏制地方政府强制土地流转、片面追求流转规模与速度等现象。”
亟待修法
在《三权分置意见》颁布之前，著名经济学家吴敬琏曾表示，现在中央正在推进农地经营权的有序流转和农业的适度规模经营，只有把农地流转的权限明确了，才能有效推进农业的适度规模经营，但目前在相关“三权分置”的认识上，国内专家还有不同的意见，相关方面对农地“三权分置”的解释也还不够明确，致使很多人的理解也并不一致。他建议，应该进行深入讨论，以便对农地“三权分置”有准确的理解。
对于所有权，现在国内有一种意见认为，应该将农地的所有权还给农民，另外一种意见认为，应该继续坚持农村集体所有制。吴敬琏的观点与后者一致。
冯兴元、郑振源等专家告诉《财经》记者，现在国内专家对“三权分置”中的争议主要是集中在“承包权”和“经营权”的界定方面。据冯兴元分析，在现有土地法律中，农民承包地实施的是“两权分置”，土地承包权和经营权是合一的，经营权并没有独立的权利。郑振源进一步的解释是，按照相关法律法规，从“两权分置”到“三权分置”的说法还讲不通。下一步理清三权之间的关系，是修改法律时必须注意的重要问题。
叶兴庆也认为完善相关法律法规很重要，在政策层面需要厘清的，是进一步完善“三权分置”的具体办法，把农民集体的所有权、农户的承包权、经营者的经营权界定清楚，真正做到承包户能放心流转土地、经营者能放心投资土地。
中国乡村发现网转自：《财经》
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